Глава десятая

РАЗВИТИЕ СИСТЕМ СПЕЦИАЛЬНОЙ ДОКУМЕНТАЦИИ В СОВЕТСКУЮ ЭПОХУ¹

1. Плановая документация

Великая Октябрьская социалистическая революция открыла новые пути развития экономики страны — на основе экономи­ческого закона планомерного (пропорционального) развития на­родного хозяйства. Развитие экономики в этом направлении началось с первых месяцев после установления Советской вла­сти. В результате появилась плановая документация, которой в дореволюционной России не было и не могло быть. Начали разрабатываться бюджетно-финансовые и отдельные отрасле­вые планы развития хозяйства. В качестве первого, по существу общепланового органа, выступал тогда ВСНХ РСФСР. Плано­вое руководство отдельными отраслями хозяйства осуществля­лось наркоматами.

¹ В данной главе не рассматриваются все специальные системы докумен­тации. В ней акцентируется внимание лишь на важнейших функциональных системах документации, которые присущи в том или ином объеме всем звеньям государственного аппарата (плановая, бухгалтерская, статистиче­ская, материально-технического снабжения). Эти системы по своему значе­нию и удельному весу среди других систем документации занимают ведущее место и образуют один из важных участков в работе аппарата. Кроме того, эти документные системы тесно взаимосвязаны между собой и составляют-основную часть общей системы экономической информации в стране

142

план на III квартал, а в августе разработан военно-хозяйствен­ный план на IV квартал 1941 года. Действовала также система годовых, квартальных, месячных и декадных планов.

В послевоенные годы продолжалось совершенствование пла­нирования и его документирования. Большое значение в этом отношении имел осуществленный в 1947 г. отказ от составле­ния квартальных планов. В текущем планировании прочно утвердился годовой народнохозяйственный план с покварталь­ной разбивкой заданий.

Хозяйственная реформа, проведенная в СССР в соответствии с решениями мартовского и сентябрьского (1965 г.) пленумов ЦК КПСС и XXIII съезда партии, предопределила необходи­мость дальнейшего совершенствования планирования. Важней­шие особенности новой системы планирования — повышение роли перспективных планов, углубление отраслевого принципа управления промышленностью, расширение хозяйственной само­стоятельности и инициативы предприятий, дальнейшее укрепле­ние хозяйственного расчета и усиление экономического стиму­лирования производства.

Плановое управление требует сочетания планов развития всего народного хозяйства СССР и отдельных его частей. Поэ­тому планы могут быть, народнохозяйственными, охватываю­щими всю систему народного хозяйства, отраслевыми по от­дельным его отраслям (промышленность, сельское хозяйство, транспорт и т. д.) и локальными для отдельных предприятий и хозяйственных организаций.

Предприятия и организации связаны между собой не только по ведомственной линии внутри соответствующей отрасли. Важ­ным являются межотраслевые связи предприятий и организа­ций, расположенных на одной территории. Такая взаимосвязь находит отражение в сводных планах, составляемых в каждом экономическом районе, городе, области (крае), автономной и союзной республике.

Непосредственным объектом планирования является пред­приятие. Именно на предприятии реализуются народнохозяйст­венные планы. Поэтому осуществляемая в настоящее время хо­зяйственная реформа предусматривает прежде всего совершен­ствование планирования на предприятии.

В соответствии с утвержденными плановыми показателями предприятие составляет пятилетний и годовой производственно-финансовый планы (техпромфинпланы), которые представляют собой развернутую программу его производственно-финансовой деятельности.

зяйственного плана и увязки интересов промышленности с сель­ским хозяйством, транспортом и т. д Для планового руковод­ства на местах при губернских исполкомах были созданы пла­новые комиссии (губпланы), а затем при областных исполкомах (облпланы).

Однако для выработки общегосударственного народнохозяй­ственного плана понадобилось еще немало времени. Но это не означало, что в период восстановления народного хозяйства не существовало централизованного планирования. Были отдель­ные отраслевые планы (например, государственный продоволь­ственный план на 1921/22 гг.), составлялись бюджетные планы и т. п. В качестве перспективной ориентировки реконструкции народного хозяйства сохранял свое значение план ГОЭЛРО.

Большое значение в этот период придавалось текущему пла­нированию и разработке соответствующих видов плановой до­кументации. Первоначально такое планирование производилось в форме годовых и квартальных контрольных цифр, включавших систему наиболее важных показателей развития народного хо­зяйства.

В период между завершением восстановления экономики и кануном Великой Отечественной войны в планировании и его документировании произошли большие изменения. Вместо от­дельных отраслевых планов появляются планы комплексного развития народного хозяйства СССР. Начало составлению та­ких планов положили контрольные цифры народного хозяйства СССР на 1927—1928 хозяйственный год, в которых впервые в централизованном порядке были сбалансированы проектировки по всем важнейшим отраслям. С первой пятилетки (1928— 1933 гг ) стала действовать система перспективных пятилетних планов развития народного хозяйства.

К началу Великой Отечественной войны в планировании и его документировании был накоплен большой опыт, улучши­лась его методология. В целом на протяжении почти четверти века социалистическое планирование зарекомендовало себя как эффективное средство управления народным хозяйством.

Но в обстановке военного времени его необходимо было су­щественно изменить. Предельная мобилизация всех ресурсов и концентрация их на нужды обороны страны возможны были лишь при высокой степени централизации планирования и всей системы управления. В самом начале войны был создан Госу­дарственный Комитет Обороны, сосредоточивший всю полноту вйсшей исполнительной власти и партийное руководство в стра­не. Вскоре был принят мобилизационный народнохозяйственный

J44

Однако в генеральном плане можно определить лишь наи­более общие задания и лишь с известной степенью приближе­ния. Поэтому признано, что основная форма государственного

-планирования народного хозяйства — пятилетний план (с рас­пределением важнейших заданий по годам). Разбивка заданий

-пятилетнего плана по годам придает ему большую конкретность и действенность.

Государственный народнохозяйственный план состоит из

-ряда разделов, охватывающих весь процесс социалистического расширенного воспроизводства. Каждый раздел плана представ-

-ляет собой комплексный план развития определенной отрасли. При этом главное место в плане отводится основным отраслям производства: промышленности, сельскому хозяйству, транспор­ту, связи.

В самостоятельные разделы выделяется планирование капи­тального строительства, материально-технического снабжения

-народного хозяйства, роста производительности труда. Важное место в народнохозяйственном плане занимают разделы, преду­сматривающие задания по повышению жизненного уровня тру­дящихся, культурного строительства и здравоохранения, жи-лищно-коммунального хозяйства и бытового обслуживания населения, торговли и розничного оборота.

Составной частью народнохозяйственного планирования яв­ляются финансовые и кредитные планы. Основным финансовым планом образования и использования денежных средств являет­ся Государственный бюджет СССР, который утверждается Вер­ховным Советом СССР и становится законом. Государственный 'бюджет состоит из двух частей: доходной и расходной. В доход­ной части, превышающей расходную часть, планируются госу­дарственные доходы, в расходной части — использование де­нежных средств.

В основе общегосударственного финансового и кредитного планирования лежат финансовые планы предприятий и органи­заций, которые составляются в виде балансов доходов и расхо­дов на определенный промежуток времени. Предприятия и ор­ганизации, состоящие на государственном бюджете, составляют

-сметы доходов и расходов, являющиеся их финансовыми пла­нами.

Финансовые планы хозрасчетных предприятий и сметы бюд­жетных учреждений служат основой для составления и испол-

-нения государственного бюджета.

В процессе разработки народнохозяйственных планов на ^различных уровнях управления составляется множество других

147

Годовой техпромфинплан предусматривает все важнейшие направления работы предприятия. В последние годы в техпром­финплан стали включаться вопросы социального развития кол­лектива. Как правило, техпромфинплан разбивается по-квар­талам, а иногда и по месяцам. На его основании разрабатыва­ются планы по цехам, участкам, бригадам и рабочим местам.

Планы предприятий и организаций, а также сводные отрас­левые и территориальные планы составляются на различные сроки. Одни из них разрабатываются на более длительный пе­риод и носят название перспективных планов, другие — на короткие сроки и называются текущими планами.

В практике перспективного планирования народного хо­зяйства применяются два вида планов: генеральные, рассчитан­ные на несколько пятилетий, и пятилетние.

В генеральных перспективных планах отражаются стратеги­ческие задачи коммунистического строительства и определяют­ся основные пути их решения. В. И. Ленин призывал не боять­ся планов, рассчитанных намного лет и говорил, что «надо увлечь массу рабочих и сознательных крестьян великой про­граммой на 10—20 лет»³.

Значение генеральных перспективных планов определяется тем, что они дают ориентировку в хозяйственном и социальном строительстве на длительный срок и позволяют более эффек­тивно использовать материальные, трудовые и финансовые ре­сурсы. При современном развитии техники и организации производства научное руководство хозяйством и социально-культурным строительством без генеральных планов невоз­можно.

Такая оценка роли генеральных планов нашла отражение в решениях XXIV съезда КПСС. В соответствии с этими решения­ми ЦК КПСС и Совет Министров СССР приняли в 1972 г. по­становление о разработке долгосрочного перспективного плана развития народного хозяйства СССР на 1976—1990 гг. В докла­де по случаю 50-летия образования СССР Л. И. Брежнев от­мечал: «Работа по составлению этого плана (она будет вестись до 1975 года) является важнейшей хозяйственно-политической задачей. Ленин говорил в связи с планом ГОЭЛРО, ~что долго­срочная программа развития народного хозяйства — это, по существу, вторая программа партии. Думается, что так мы дол­жны подходить к делу и в данном случае»⁴.

³ В. И. Ленин. Поли. собр. соч., т. 40, стр. 63.

⁴ «Правда», 22 декабря 1972 г.

146

особенность статистической документной информации делает ее особенно ценной в управлении обществом.

Статистика является одним из важнейших орудий государ­ственного управления и планового руководства народным хо­зяйством. Для составления и проверки выполнения государст­венных планов, для определения потребностей и имеющихся ре­сурсов страны необходимы достоверные статистические данные о численности населения, о наличии и использовании его трудо­вых ресурсов, о размерах потребления и производства общест­венного продукта, национального дохода и т. д. Все эти и дру­гие данные собираются и разрабатываются статистическими ор­ганами СССР на основе советской статистической науки.

В. И. Ленин неоднократно указывал на неразрывную связь статистических органов с органами управления и планирования. В проекте «Постановления о работе замов (заместителей пред­седателя СНК и СТО)» В. И. Ленин подчеркивал, что Цент­ральное статистическое управление «должно быть не «академи­ческим» и не «независимым» органом .., а органом социалисти­ческого строительства, проверки, контроля, учета того, что надо социалистическому государству знать теперь, сейчас, в первую голову»⁵.

Создание советской статистики проходило под непосредствен­ным руководством В. И Ленина. 25 июля 1918 г. за его под­писью было опубликовано «Положение о государственной ста­тистике», а в сентябре того же года утверждено «Положение о местных органах статистических учреждений». Во всех губер­ниях и уездах создавались статистические бюро. Во главе была поставлено статистическое управление (ЦСУ) при СНК РСФСР. Тем самым была создана единая, централизованная система советских статистических учреждений.

ЦСУ должно было осуществлять все виды статистических работ в стране, разрабатывать планы и программы статистиче­ских обследований, производить общегосударственные перепи­си, руководить ведомственной статистикой, разрабатывать соб­ранные статистические материалы и публиковать их в ежегод­никах и других изданиях.

Уже в первые годы своей деятельности (1918—1926 гг.) ЦСУ и его органы провели крупные статистические обследо­вания, материалы которых позволили выявить состояние и раз­витие советской экономики того времени.

В августе 1918 г. была проведена первая Всероссийская про-

⁵ В И. Ленин. Поли собр соч., т 45, стр. 156.

документов, характеризующих процесс подготовки, обсуждения,, доработки, согласования и утверждения основных проектировок: и планов развития народного хозяйства. К этим документам относятся: решения высших партийных и правительственных ор­ганов, содержащих поручения Госплану СССР и другим орга­нам приступить к составлению основных проектировок (конт­рольных цифр) и народнохозяйственных планов, директивные и методические указания Госплана СССР по разработке основ­ных проектировок отраслевых и территориальных планов; ма­териалы союзных республик, министерств, ведомств, научно-ис­следовательских и других организаций по подготовке проектов ориентировок, отраслевых и территориальных планов (экономи­ческие обзоры, очерки, исследования, статистические материалы,, первоначальные плановые наметки и др.); рецензии, материалы комиссий, тезисы докладов на различных заседаниях по обсуж­дению проектов планов и другие материалы.

В связи с разработкой ОГАС возникает потребность в обес­печении ее документной информацией. Однако существующие формы и объем документации не соответствуют автоматизиро­ванным системам и обработка их машинным способом крайне затруднительна.

В связи с этим к числу важнейших направлений построения автоматизированных систем относится создание единой унифи­цированной планово-экономической документации.

Органы Госплана СССР разрабатывают унифицированную систему плановой документации с учетом использования ее в единой автоматизированной системе плановых расчетов (АСПР).К созданию такой системы документации Госплан СССР приступил в 1968 г.

В настоящее время закончены работы по совершенствова­нию форм и показателей основной плановой документации, что позволило значительно сократить количество форм, упростить их структуру, закодировать и приспособить для машинной об­работки.