1.2 Нормативно-правовое регулирование государственного кадастрового учета объектов недвижимости

Приобретение прав на объекты недвижимости, совершение сделок с ними и государственная регистрация возможны только после государственного кадастрового учета объектов недвижимости.

В соответствии со ст. 70 Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ (далее - ЗК РФ) государственный кадастровый учет объектов недвижимости осуществляется в порядке, установленном Федеральным законом от 24 июля 2007 года N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости".

Федеральным законом от 13.05.2008 N 66-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости" в Земельном кодексе Российской Федерации слова "государственный земельный кадастр" исключены. Статья 70 ЗК РФ "Государственный земельный кадастр" изменена на "Государственный кадастровый учет земельных участков", поскольку без кадастрового учета земельный участок не признается объектом недвижимости.

По Закону о ГКН технический учет зданий, строений, сооружений и государственный кадастровый учет земельных участков объединены в единый государственный кадастровый учет недвижимого имущества. Ведется кадастровый учет не только земельных участков, зданий, сооружений, но и помещений, объектов незавершенного строительства подземных сооружений, если иное не предусмотрено федеральным законом (далее также - объекты недвижимости).

Государственный кадастровый учет недвижимости по Закону о ГКН обеспечивает подтверждение существования недвижимого имущества с характеристиками, позволяющими определить такое недвижимое имущество в качестве индивидуально-определенной вещи, а также обеспечивает внесение сведений о таком имуществе в государственный кадастр недвижимости.

В соответствии со ст. 130 Гражданского кодекса Российской Федерации (часть первая) (далее - ГК РФ) к недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства.

Земельный Кодекс РФ дает определение земельного участка и соединенного с ним движимого имущества как единицы государственного кадастрового учета. Таким образом, в российском законодательстве впервые реализуется принцип «superficies solo cedit», означающий, что «здание принадлежит земле» и означающий переход к повсеместно признанной трактовке понятия «недвижимое имущество», охватывающего и земельный участок, и все элементы его благоустройства.

Государственный учет участков недр в связи с их особой значимостью для экономики государства осуществляется в специальном порядке Федеральным агентством по недропользованию или его территориальным органом (Приказ Министерства природных ресурсов РФ от 08.10.2007 N 261 "Об утверждении Административного регламента Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственной функции по ведению государственного учета и обеспечению ведения государственного реестра работ по геологическому изучению недр, участков недр, предоставленных для добычи полезных ископаемых, а также в целях, не связанных с их добычей, и лицензий на пользование недрами").

Закон о ГКН регулирует отношения, возникающие в связи с ведением государственного кадастра недвижимости, осуществлением государственного кадастрового учета недвижимого имущества и кадастровой деятельности. Указанные действия Законом объединены в единую систему, которая названа "кадастровые отношения".

Закон о ГКН определяет условия и устанавливает порядок регулирования кадастровых правоотношений.

Помимо названного Закона о ГКН кадастровые отношения регулируются Конституцией Российской Федерации (ст. ст. 5, 9, 15, 35, 36, 71, 72, 73, 76), Гражданским кодексом РФ (ст. ст. 1, 2, 130, 131, 212, гл. 17), Земельным кодексом РФ (ст. ст. 30, 31, 34, 36, 70), Лесным кодексом РФ (ст. ст. 7, 91, 93), Водным кодексом РФ (ст. 31), Градостроительным кодексом РФ (ст. 55), Жилищным кодексом РФ (ст. 13), другими федеральными законами и издаваемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации: Федеральным законом от 13.05.2008 N 66-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости, Постановлениями Правительства РФ от 18.08.2008 N 618 "Об информационном взаимодействии при ведении государственного кадастра недвижимости" (вместе с Положением об информационном взаимодействии при ведении государственного кадастра недвижимости) ; от 05.06.2008 N 433 "Об утверждении Положения о создании геодезических сетей специального назначения" ; от 07.02.2008 N 52 "О порядке доведения кадастровой стоимости земельных участков до сведения налогоплательщиков" ; от 13.09.2005 N 560 (ред. от 31.12.2008) "Об утверждении подпрограммы "Создание системы кадастра недвижимости (2006 - 2011 годы)" Федеральной целевой программы "Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002 - 2008 годы)" ; от 06.09.2000 N 660 "Об утверждении Правил кадастрового деления территории Российской Федерации и Правил присвоения кадастровых номеров земельным участкам" , Приказами Минэкономразвития РФ от 13.04.2009 N 125 "Об утверждении форм заявлений об исправлении технических ошибок в сведениях государственного кадастра недвижимости" ; Минюста России: от 20 февраля 2008 г. N 35 (с изм. от 23.03.2009) "Об утверждении Порядка ведения государственного кадастра недвижимости" ; от 18 февраля 2008 г. N 32 "Об утверждении форм кадастровых паспортов здания, сооружения, объекта незавершенного строительства, помещения, земельного участка" ; от 19.03.2008 N 66 "Об утверждении форм кадастровой выписки о земельном участке и кадастрового плана территории" ; письмами Минэкономразвития России.

Нормативно-правовая база ведения государственного кадастрового учета представлена на рисунке 5.

Важнейшее значение Закона о ГКН заключается в следующем:

• представлено четкое описание функций кадастра: ведение кадастрового учета, государственной кадастровой регистрации, массовая оценка в целях налогообложения недвижимого имущества, а также итоговая обработка данных и информации;

• закон предусматривает упрощенное и четкое описание объекта недвижимости (участок земли, здание или часть здания);

• приводится описание процесса формирования объекта кадастрового учета;

• результатом процесса государственной кадастровой регистрации является законное существование объекта недвижимости;

• приводится подробное описание роли кадастровых инженеров, ввиду отсутствия отдельного закона;

• ведение государственного кадастрового учета;

• приводится описание массовой кадастровой оценки как основы налогообложения недвижимости - ключевой функции нового кадастра, которое, впрочем, нуждается в дальнейшей доработке в других законах и постановлениях;

• кадастровое разделение территорий (разделение территории Российской Федерации на кадастровые округи, кадастровые районы и кадастровые кварталы, позволяющее индивидуализировать единицы недвижимости).

Закон о ГКН устанавливает основные функции органа кадастрового учета:

• государственная регистрация объектов недвижимости (физических характеристик) в кадастре на основании заявок заинтересованных сторон, поскольку «формирование» объекта недвижимости осуществляется лицензированными частными специалистами (в отношении земельных участков - инженерами-землеустроителями) и компаниями, называемыми «кадастровыми инженерами»;

• учет данных об оценке объектов недвижимости. Сама по себе оценка осуществляется частными оценщиками в соответствии с федеральными правилами, но заказы на оценку издаются муниципалитетами, получающими поступления от налогов на имущество, начисленных на основании полученных оценочных данных;

• предоставление информации о кадастровых сведениях в другие правительственные органы (в частности, для регистрации прав собственности, а также в налоговые органы), а также для обеспечения доступа общественности к таким сведениям.

Рисунок 5 – Нормативно-правовая база ведения государственного кадастрового учета

Постановление Правительства РФ от 25.10.2001 №74 «Об утверждении федеральной целевой программы «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002-2007 годы)» была утверждена федеральная целевая программа "Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002-2007 годы)".

В рамках федеральной целевой программы реализуются две подпрограммы:

• "Информационное обеспечение управления недвижимостью, реформирования и регулирования земельных и имущественных отношений".

• "Создание системы кадастра недвижимости (2006-2011 годы)".

Подпрограмма "Создание системы кадастра недвижимости (2006 - 2011 годы)"

Подпрограмма "Создание системы кадастра недвижимости (2006 - 2011 годы)" федеральной целевой программы "Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002 - 2007 годы)" (далее - Подпрограмма) направлена на создание системы государственного кадастрового учета объектов недвижимости, обеспечивающей реализацию государственной политики эффективного и рационального использования и управления земельными ресурсами и иной недвижимостью в интересах укрепления национальной экономики, повышения благосостояния граждан, обеспечения государственных гарантий прав собственности и иных вещных прав на недвижимое имущество, формирования полного и достоверного источника информации об объектах недвижимости, а также на совершенствование государственных услуг, оказываемых организациям и гражданам, органам государственной власти и органам местного самоуправления.

При разработке подпрограммы было принято решение о создании и ведении государственного кадастра недвижимости на федеральном уровне.

При этом исключена возможность ведения двойного учета объектов недвижимости, обеспечен более полный контроль за деятельностью органов кадастрового учета, упрощена процедура межведомственного информационного обмена и обработки экстерриториальных запросов на предоставление сведений об объектах кадастрового учета независимо от места их нахождения.

Положительным в выборе Федерального уровня ведения кадастра недвижимости является снижение совокупных общегосударственных затрат на дорогостоящие топографо-геодезические, аэросъемочные и картографические работы, исключение их неоправданного дублирования, а также формирование базы пространственных данных государственного кадастра недвижимости с возможностью удаленного доступа к ней и многоцелевого использования сведений в интересах потребителей.

Основные задачи Подпрограммы:

• создание условий обеспечения государственных гарантий прав собственности и иных вещных прав на недвижимое имущество;

• совершенствование системы налогового администрирования, создание полного и достоверного источника информации об объектах недвижимости;

• совершенствование государственных услуг, оказываемых организациям и гражданам, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления;

• создание единой системы государственного кадастрового учета, обеспечивающей индивидуализацию и идентификацию объектов недвижимости;

• информационное наполнение государственного кадастра недвижимости;

• развитие института налоговой оценки объектов недвижимости, проведение кадастровой оценки объектов недвижимости;

• сокращение временных издержек при государственном кадастровом учете объектов недвижимости и получении сведений из государственного кадастра недвижимости;

• создание механизма доступа к информационным ресурсам государственного кадастра недвижимости и развитие сервисных услуг на основе портальных Интернет/Интернет-технологий.

Подпрограмма была реализована за счет средств федерального бюджета, в том числе средств Международного банка реконструкции и развития, разработка Подпрограммы рассчитана на 2006 – 2011 годы, ее реализация спланирована в 3 этапа.

На первом этапе (2006 - 2007 годы) произвелись:

• разработка нормативно-правовой и методологической базы ведения государственного кадастра недвижимости, унифицированных технических решений по учету и кадастровой оценке объектов недвижимости;

• инвентаризация и введение сведений об объектах недвижимости в государственный кадастр недвижимости;

• формирование обновленной цифровой картографической основы с применением современных методов дистанционного зондирования по экономически значимым территориям Российской Федерации;

• разработка рабочих процессов и автоматизированной системы государственного кадастрового учета объектов недвижимости, ее опытное внедрение в 5 экспериментальных регионах;

• создание автоматизированных рабочих мест, проектирование мультисервисной телекоммуникационной сети Федерального агентства кадастра объектов недвижимости и федерального кадастрового информационно-аналитического центра;

На втором этапе (2008 - 2009 годы) произвелись:

• инвентаризация и введение сведений в государственный кадастр недвижимости, формирование его обновленной цифровой картографической основы;

• завершение работ по актуализации результатов государственной кадастровой оценки земель, проведение кадастровой оценки объектов капитального строительства;

• введение в регионах Российской Федерации (по мере оснащения техническими средствами) в эксплуатацию автоматизированной системы государственного кадастра недвижимости, проведение кадастрового учета объектов недвижимости, апробирование межведомственного взаимодействия;

На третьем этапе (2010 - 2011 годы) произвелись:

• завершение формирования обновленной цифровой картографической основы, инвентаризация и введение сведений об объектах недвижимости в государственный кадастр недвижимости, внедрение рабочих процессов государственного кадастрового учета, кадастровой оценки объектов недвижимости;

• формирование информационных ресурсов федерального кадастрового информационно-аналитического центра, организация доступа к этим ресурсам пользователей в соответствии с их правами и полномочиями.

Конечный результат:

• создание нормативно-правовой и методологической базы по государственному кадастровому учету и кадастровой оценке объектов недвижимости;

• создание системы государственного кадастрового учета объектов недвижимости на всей территории Российской Федерации, включая внедрение на территории Российской Федерации автоматизированной информационной системы государственного кадастра недвижимости;

• обеспечение информационного наполнения государственного кадастра недвижимости сведениями об объектах недвижимости;

• организация доступа к государственному кадастру недвижимости органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также организаций и граждан;

• формирование налоговой базы, которая обеспечила к концу 2011 года ежегодный сбор земельного и имущественных налогов на уровне 250 млрд. рублей

К концу 2011 года была создана система государственного кадастрового учета объектов недвижимости на всей территории Российской Федерации, обеспечено информационное наполнение государственного кадастра недвижимости и организован доступ к нему органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также организаций и граждан.