2008 Кортунов covremennaya_vneshnyaya_politika_rossii_strateg

151

поддержку операции США в Афганистане (сами с талибами мы справиться были не в состоянии) и неучастие в военной агрессии США в Ираке.

Известно, что формально за координацию внешнеполитической деятельности у нас отвечает Министерство иностранных дел, но, честно говоря, в последние годы уже при В.Путине было немало признаков того, что Министерство иностранных дел в ряде случаев просто выбрасывалось из процесса подготовки, принятия и выполнения решений в области внешней политики, из внешнеполитической деятельности вообще.

В первую очередь, это касается наших взаимоотношений со странами постсоветского пространства. Всем известны примеры наших крайне неудачных,

нескоординированных действий и на Украине, и в Грузии, и в Молдавии и проч.

В результате никто не может понять – ни в нашем обществе, ни за рубежом – кто же у нас принимает решения по этим внешнеполитическим вопросам? Во всяком случае, если говорить об Украине, о «газовой войне» с Украиной, о Грузии, о

провалившемся с треском российско-белорусском союзе, то складывается впечатление,

и это впечатление устойчивое, что МИД в этих случаях вообще не является субъектом внешнеполитической деятельности. О полной беспомощности Совета Безопасности говорилось выше.

Конечно, у нас имеется еще один субъект внешнеполитической деятельности – Администрация Президента. Но ведь ясно, что Администрация обслуживает в первую очередь мероприятия самого Президента и является, по крайней мере, в соответствии с нашим законодательством, неконституционным, т.е. техническим органом, который обсуживает именно мероприятия Президента. Не более того. Этот орган ни по своему статусу, ни по своим возможностям просто не может взять на себя концептуальную внешнеполитическую работу. У него другие задачи. Созданное там Управление по внешней политике выполняет чисто технические функции. Причём создавалось оно ещё в 1996 году, сразу же после отставки министра иностранных дел А.Козырева.

Сейчас в этом Управлении, числится более 20 человек, а выполняют они ту же работу,

которую выполняли два-три референта при Б.Ельцине.

Наше экспертное сообщество, к сожалению, оказалось также практически выброшенным из процесса выработки внешнеполитических решений. То, что наша исполнительная власть вообще не опирается на экспертное сообщество, очевидно всем.

Причем положение дел здесь, даже по сравнению с 90-ми годами прошлого века,

ухудшилось. Тогда, по крайней мере, создавались некие аналитические и экспертные группы по внешней политике при Администрации Президента, и даже президентские

152

советы по международной деятельности. Сейчас этого нет вообще. Как нет и стратегического планирования.

Правда, в том, что касается государственной дисциплины в деле выполнения внешнеполитических решений, то положение дел здесь вероятно, лучше, чем в годы правления Б.Ельцина. Но имеются вопиющие примеры нескоординированности во внешней политике, которые уже относятся к путинскому президентскому циклу, и

которые, вероятно, войдут именно в этом своем качестве в учебники мировой дипломатии – как классические примеры нескоординированной внешней политики.

Два из них приходятся на конец 2003 года. Первый – это наше маневрирование вокруг косы Тузла. До сих пор непонятно, какое ведомство принимало решение о строительстве дамбы в Керченском проливе. Можно предположить, конечно, что этот

«самострой» начал губернатор Краснодарского края. Тем более он постоянно мелькал по телевизору. Но многие говорят, что он самостоятельно действовать не мог, и была какая-то «отмашка» из Кремля. Но кто дал такую «отмашку» из Кремля, нам до сих пор не ясно. На этом фоне симптоматично было четырёхдневное, по крайней мере, если не недельное, молчание нашего МИДа, который, надо сказать прямо, просто не выполнил свою работу, не создал чёткую правовую базу для проведения укрепительных работ,

уже не говоря о том, что просто не договорился с украинской стороной и довёл дело до очередного кризиса в отношениях с Киевом. В то же время наш Посол в Киеве,

В.Черномырдин, заявлял о необходимости срочно прекратить работы в Керченском проливе. Об этом же заявлял тогдашний премьер-министр РФ М.Касьянов. А вот,

например, председатель Комитета Госдумы по международным делам – Д.Рогозин

(ныне представитель РФ в НАТО) – напротив, требовал продолжения и даже активизации строительства и делал грозные декларации-филиппики в адрес правительства Украины. В результате, по общему мнению, Россия на глазах у всего мира полностью проиграла информационную войну, которую навязал ей Киев.

Не меньшее недоумение у зарубежных и у отечественных наблюдателей вызвала наша попытка в конце 2003 года урегулировать ситуацию в Приднестровье. Вспомним,

как это было. Сначала в Приднестровье поехал заместитель Руководителя Администрации Президента Д.Козак, который никакого отношения к международной деятельности не имел. Он, как сообщили, якобы добился долгожданного компромисса между Кишенёвом и Тирасполем по урегулированию проблемы Приднестровья. Он же провёл переговоры с Киевом. Киев вроде бы тоже согласился с этим. На этом фоне позиция МИДа была совершенно непонятна. Никаких официальных заявлений не было.

В последний момент президент Молдовы Воронин после строгого указания ОБСЕ

153

отказался подписать это компромиссное соглашение. В результате проблема урегулирования в Приднестровье была отложена на неопределённый срок, и те события, свидетелями которых мы оказались в последующие годы, стали следствием этой неотрегулированной вовремя и замороженной на несколько лет ситуации.

Сложившийся политический тупик был следствием непрофессиональной и нескоординированной внешней политики на этом направлении.

Столь же удивительный пример – наша политика в отношении Грузии. Никто не может, например, сказать, что делал И. Иванов (тогда секретарь Совета Безопасности РФ) в ноябре 2003 года в Грузии в момент «революции роз». У

международных обозревателей вначале сложилось впечатление, что ездил он туда спасать Э.Шеварднадзе. Но, похоже, Э.Шеварднадзе Москвой был «сдан», о чем он и заявил затем публично в ряде интервью СМИ. «Революция роз» в Грузии вообще вряд ли была бы успешной без «выдающегося вклада» нашего министра иностранных дел,

который осуществил то, что на языке внешней политики называется вмешательством во внутренние дела иностранного государства. Ибо он, будучи министром иностранных дел, прилетел в Тбилиси в разгар кризиса не к законно избранному президенту Э.Шеварднадзе (как бы мы к нему ни относились), а на митинг оппозиции. Это и решило дело. Потому что применение военной силы против демонстрантов лично для Э.Шеварднадзе не было вопросом, тем более, что такой опыт у него был: в 1992 г. на проспекте Руставели Э.Шеварднадзе танками выдворил из президентского дворца законно избранного президента З.Гамсахурдиа. Выбивание «российской подпорки» из-

под Э.Шеварднадзе сыграло ключевую роль. Трудно поверить, однако, что это была тщательно подготовленная и продуманная внешнеполитическая операция со стороны России.

Столь же бездарно российская дипломатия действовала в 2004 г. в Аджарии и Абхазии. Туда почему-то все время ездили представители московского правительства во главе с мэром Москвы Ю.Лужковым, а также представители московских предпринимательских структур. В результате в Аджарии А.Абашидзе «сдали», как и Э.Шеварднадзе, а в Абхазии довели дело до острейшего внутриполитического кризиса,

едва не переросшего в гражданскую войну. При этом МИД РФ видимого участия во всех этих событиях вообще не принимал.

В итоге политика умиротворения «младогрузинского» руководства со стороны России (а такая политика проводилась последовательно) полностью провалилась.

Полностью! Как иначе расценивать агрессивное вторжение грузинских войск в августе

2008 г. в Южную Осетию? Конечно, заступившись за осетин, Россия поступила

154

правомерно и справедливо. Но ведь умелая и профессиональная внешняя политика России могла бы предотвратить войну на Кавказе. Этот крупный внешнеполитический провал дорого обойдется России: ведь придется заново отстраивать Цхинвали и разрушенные грузинами осетинские села, не говоря уже о размещении, обеспечении и трудоустройстве беженцев.

Отсутствие координации в вопросах внешней политики сопровождается непродуманными решениями, что, таким образом, неизбежно ведет в результате к серьезным государственным расходам и нанесению ущерба национальным интересам.

Принимаемые же подчас чисто бюрократические решения не исправляют этого положения. Например, уже в конце 2003 г. только слепой не видел, что на геополитическом пространстве СНГ начинается большая игра по вытеснению России из этого региона. В начале 2004 г., наконец, наш Президент это заметил. И даже созвал Совет Безопасности, где начал бить тревогу. Каков же результат? Такой: секретарь Совбеза И.Иванов создал в нем новую Комиссию по Содружеству Независимых Государств. Последующие события 2004 г. показали, что эта Комиссия, мягко говоря,

не только не стала реальным механизмом принятия и выполнения решений на этом важнейшем для России направлении, но и вообще не стала субъектом внешнеполитической деятельности России.

В украинских событиях конца 2004 г., например, внешнеполитическим субъектом, выполняющим волю Кремля, был не МИД и не Совет Безопасности, а… российские политтехнологи (за которыми, подчеркнем еще раз, стояли олигархические кланы)! Они-то и выполнили совершенно немыслимую задачу. Обеспечить победу В.Ющенко еще год назад, даже полгода до этого было задачей практически неосуществимой. И нужны были титанические усилия этих самых политтехнологов

(которые якобы работали на В.Януковича), которые своими неумелыми и топорными действиями привели к победе блок В.Ющенко-Ю.Тимошенко.

Однако и после событий 2003-2004 гг., которые привели к сокрушительным поражениям российской дипломатии, мы действовали столь же неэффективно.

Подобно Бурбонам, мы как будто ничего не поняли и ничему не научились. Например,

результаты референдума в Приднестровье осенью 2006 г. были вполне предсказуемы.

Тогда 97,5% населения проголосовало за независимость (читай – за присоединение к РФ). Однако Кремль оказался к такой ситуации явно не готов. В результате он столкнулся со сложнейшим внутри- и внешнеполитическом положением: никаких юридических и моральных оснований не признать волю народа у него не было, но и пойти на этот шаг духу и политической поли у него не хватило.

155

А в конце 2006 г. началось очередное обострение в Южной Осетии. Там прошел еще один неприятный для Кремля референдум о независимости (с теми же результатами, что и в Приднестровье). Россия никак не прореагировала и на него.

Вопрос был подвешен, чем и воспользовались в августе 2008 г. М.Саакашвили и его заокеанские покровители, начав военную операцию в Южной Осетии.

В 90-е годы прошлого века причины отсутствия эффективного механизма принятия и выполнения внешнеполитических решений можно было искать и в межведомственных распрях, и в низком уровне исполнительной дисциплины, и в том,

что мы находились лишь в самом начале становления российской государственности. В

рамках путинского президентского цикла (2000-2008 гг.) все эти проблемы, как нам объявили, были решены. Однако проблема координации, к сожалению, осталась нерешенной. Предпринятые в последние годы попытки создать соответствующий механизм – будь то в рамках Совета Безопасности РФ или вне его – вновь и вновь блокировались ведомствами. Создаваемые в эти годы межведомственные комиссии по различным проблемам приводили лишь к дальнейшему распылению усилий,

параллелизму в работе и в конечном счете – к росту безответственности и снижению эффективности государственной политики в этой области. Межведомственные комиссии Совета Безопасности, которым по статусу предписано заниматься согласованием позиций по вопросам внешней безопасности, оказались не в силах взять на себя процесс подготовки и принятия решений, координации деятельности министерств и ведомств в этой сфере. С функциями координатора по вопросам внешней политики не справился и МИД. В итоге сложилась ситуация, когда такого рода координацией на государственном уровне сейчас по существу не занимается никто.

К несчастью нет пока признаков и того, что и в новом президентском, теперь уже медведевском, цикле положение дел здесь улучшается. Так, в аппарате Правительства РФ неожиданно появилась должность заместителя руководителя аппарата, ведающего вопросами внешней политики, которую занял бывший посол в США Ю.Ушаков. Это означает, что внешнеполитическая компетенция отныне разделена между Президентом и премьер-министром, причем неясно, кто и за какие вопросы будет нести ответственность. Хваленая «внешнеполитическая вертикаль»,

которая худо-бедно действовала при втором Президенте РФ, теперь упразднена. Вряд ли можно считать удовлетворительными разъяснения В.Путина, что он занимается вопросами внешней политики и ведет международные переговоры в качестве члена Совета Безопасности РФ.

156

Такое положение дел, т.е. отсутствие прозрачного и эффективного механизма принятия внешнеполитических решений уже начинает беспокоить наших партнёров, в

частности, американцев. И они все чаще задаются вопросом: с кем, собственно, иметь дело?

8.4. Что необходимо предпринять?

Повышение эффективности внешней политики требует принятия специального закона о механизме разработки, принятия и реализации внешнеполитических решений,

который обеспечивал бы четкую координацию деятельности министерств и ведомств в этой области под руководством Президента РФ в целях проведения единой линии Российской Федерации в отношениях с другими государствами и международными организациями. Как и в других успешных странах, отечественный механизм должен иметь коллегиальный характер, характеризоваться вовлеченностью всех субъектов внешней политики и опираться на глубокую аналитику и экспертизу правительственных и неправительственных научно-исследовательских центров.

Нет сомнений, что принятие политических решений в соответствии с Конституцией РФ по принципиальным вопросам внешней политики должно осуществляться Президентом Российской Федерации. Однако для представления Президенту РФ предложений по этим вопросам требуется их согласование между должностными лицами, имеющими непосредственное отношение к внешней политике.

Это Председатель Правительства, секретарь СБ, руководители МИД, Минобороны, ФСБ и СВР. На данном этапе государственного строительства России в этом процессе, вероятно,

должны принимать участие также представители законодательной власти – Председатели Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ: это необходимо для обеспечения единой позиции высших представителей двух ветвей власти по важнейшим внешнеполитическим вопросам, т.е. элементарной государственной дисциплины. Перечисленные лица и должны образовать новый орган по внешней политике и международной деятельности при Президенте Российской Федерации

(который по-прежнему был бы его Председателем) в качестве его постоянных членов.

Этот орган может быть создан путем кардинальной реформы Совета Безопасности РФ

(поскольку в нем уже представлены все вышеперечисленные должностные лица),

наделения его дополнительными полномочиями в вопросах внешней политики (нынешний СБ оказался для выполнения этой функции непригодным). Такой орган и был бы аналогом СНБ США. В этом контексте потребовалось бы, разумеется, назначение соответствующего

157

функциям нового Совбеза его секретаря – из числа авторитетных отечественных дипломатов – с небольшим, хорошо оснащенным аппаратом.

В этом случае Совбез превратится из совещательного и рекомендательного органа при Президенте в реальный центр власти с широкими полномочиями. Вместо не слишком конкретных решений этот орган сможет принимать резолюции (по итогам пленарных заседаний голосами постоянных членов), а также директивы для российских делегаций на международных переговорах. Эти директивы не будут требовать подтверждения иными органами государственной власти (например, указами Президента) и будут обязательны для исполнения руководителями всех исполнительных органов, в том числе правительства. Кроме того, Совбез должен быть наделен правом формировать высшую кадровую политику государства в сфере национальной безопасности. И, наконец, Совбез должен получить отдельную строку в бюджете70.

Следует подчеркнуть, что коллегиальность в подготовке решений в сфере управления международной деятельностью характерна для государств в целом,

независимо от культурно-цивилизационных различий, их геополитического,

геостратегического и геоэкономического положения. Это обстоятельство обусловлено,

в первую очередь, тем, что по сути любая международная проблема – комплексна в своей основе. Как правило, она имеет взаимозависимые военно-политическую,

экономико-финансовую, социальную, дипломатическую и другие составляющие и,

соответственно, последствия как временного, так и длительного характера. Именно в условиях сегодняшнего мира, и места в нем России, положения внутри страны, главе государства требуется общенациональный коллегиальный орган управления (а не механизм для консультирования Президента) международной деятельностью страны.

Нельзя в данном контексте не согласиться с прочно укоренившимся в США пониманием того, что ни одно государственное ведомство, какими бы формальными правами оно

ни наделялось, не может быть лидером в сфере международной политики и ожидать от других заинтересованных ведомств, что они за ним последуют.

Внешнеполитическая деятельность должна основываться в том числе и на новых возможностях по продвижению интересов страны через развитие международных связей всеми субъектами международной деятельности государства, в том числе российскими

70 Соответствующий проект федерального закона "О Совете Безопасности РФ" подготовлен в президентских структурах. Автор документа - сенатор Анатолий Коробейников. Законопроект предполагает, что в состав Совбеза в качестве постоянных членов войдут также уполномоченный по правам человека и секретарь Общественной палаты.

158

регионами.

Представляется, что эффективное функционирование механизма выработки,

принятия и реализации внешнеполитических решений связано с пятью главными методологическими трудностями.

Во-первых, такой механизм не может быть механизмом выработки, принятия и реализации всех внешнеполитических решений. Речь идет лишь о ключевых решениях,

которые связаны непосредственно с внешними аспектами национальной безопасности,

имеющими отношение к жизненно важным интересам личности, общества и государства.

Следовательно, основная методологическая сложность состоит здесь в том, чтобы отделить ключевые внешнеполитические проблемы от текущих и оперативных, которыми занимается Министерство иностранных дел РФ. Общее соображение здесь такое: ключевые решения – это решения, непосредственно связанные с национальной безопасностью, как она

«прописана» в соответствующих официальных документах – Концепции национальной безопасности, Концепции внешней политики, Военной доктрине, а также в других подобного рода документах – концепциях экономической, информационной,

продовольственной безопасности и т. д. Следует провести соответствующую инвентаризацию этих документов. Например, проблема вступления России в ВТО – это проблема, напрямую относящаяся к национальной безопасности (поскольку она затрагивает жизненно важные интересы граждан России), хотя она и не имеет прямого отношения к военно-политической проблематике.

Во-вторых, необходимо строго и четко разграничить компетенцию различных ведомств. И в первую очередь – исполнительной и законодательной ветвей власти. Ведь мы ведем речь о механизме не только выработки и принятия, но и реализации внешнеполитических решений. К реализации таких решений ни Совет Федерации, ни Государственная Дума, ни вообще законодательные органы власти, отношения иметь не могут. Для того, чтобы выполнять такие решения нужны соответствующие ресурсы,

людской и материальный потенциал, чем законодатели не располагают. Реализация – это исключительная прерогатива исполнительной власти. Другой вопрос, что законодательные органы могут контролировать выполнение принятых с их участием решений путем различного рода депутатских запросов, организации слушаний с участием руководителей федеральных ведомств и т. д. Хотя опять же функция контроля должна быть строго разграничена между исполнительными (в частности, президентскими) и законодательными органами власти. Например, текущий регулярный контроль за президентскими решениям в области внешней политики (в том числе контроль за внешнеполитическими ведомствами, и

159

в первую очередь МИД) должен, безусловно, осуществляться Администрацией Президента РФ.

В-третьих, в условиях становления в России по-настоящему многопартийной системы следует отработать четкий механизм принятия важнейших внешнеполитических решений с участием представителей правящей партии (партий) и

оппозиции (как это делается в других цивилизованных странах, в частности, в США).

В-четвертых, следует разработать различные алгоритмы принятия решений,

когда это необходимо делать в различные сроки. Скажем, долгосрочное (год) решение

(например, политика России в отношении расширения НАТО); среднесрочная (месяц)

ситуация (например, наша реакция на выход США из Договора по ПРО); срочное

(сутки) решение (например, позиция в связи с терактами в США).

В-пятых, – и это, пожалуй, главное – необходимо обеспечить сопряжение принимаемых внешнеполитических решений с имеющимися ресурсами, в первую очередь, экономическими ресурсами страны.

8.5. Алгоритм принятия решений

Что касается алгоритма принятия решений в сфере внешней политики, то он будет, видимо, состоять из ряда блоков: постановка задач, стратегических и тактических; экономические расчеты; выработка политического курса; оценка программ, концепций; организация сбора данных; оценка данных; выбор вариантов решения; контроль промежуточных результатов; переоценка, редакция формулировок,

уточнение решений на основании данных промежуточного контроля; оценка результатов; ответственность.

На самом деле, конечно, это должен быть не один универсальный алгоритм выработки внешней политики, а целый пакет алгоритмов. Алгоритм выработки концептуальных стратегических планов, алгоритм достижения тактических целей,

алгоритм оперативного, срочного реагирования на изменение ситуации, алгоритм политических действий в чрезвычайных ситуациях, алгоритм финансового планирования, алгоритм контроля, алгоритм подведения итогов и возложения ответственности и т. д.

Такая модель функционирования координационного механизма, в частности через выработку обновляемых директив, принята и апробирована в международной практике.

Ее внедрение в России позволит относительно быстро восстановить управляемость процессом принятия и выполнения внешнеполитических решений, координированность

160

деятельности различных ведомств, а также начать процесс восстановления государственной дисциплины в этих сферах. В частности, в сфере внешнеполитической деятельности без ведома или разрешения Президента РФ как руководителя внешней политики России или без полномочий Министерства иностранных дел Российской Федерации должностные лица, состоящие на федеральной государственной службе, были бы не вправе:

выступать с официальными заявлениями по внешнеполитическим вопросам;

совершать официальные визиты в другие государства и встречаться с представителями международных организаций;

принимать в Российской Федерации официальные делегации других государств или международных организаций;

вести переговоры с представителями других государств или международных организаций по вопросам, относящимся к внешней политике.

За нарушение названных выше ограничений должностные лица государственных органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также сотрудники Администрации Президента РФ подлежали бы освобождению от занимаемой должности; должностные лица, представляющие государственные органы законодательной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, отстранялись бы Президентом РФ от участия в процессе подготовки, принятия и реализации решений в сфере внешней политики и международной деятельности РФ.

Для усиления интеллектуального обеспечения принимаемых решений,

укрепления связей с научными и экспертными кругами целесообразно было бы предусмотреть создание научно-экспертных комиссий, состоящих из независимых экспертов.

8.6.Необходимо стратегическое планирование

Никакой реалистичный и рассчитанный на успех политический курс не может быть избран и последовательно осуществлен без предварительной оценки ресурсов и просчета возможных вариантов действий, оценки положительных и отрицательных последствий тех или иных акций, их взаимосвязи с возможными, вероятными или иными предсказуемыми событиями и, наконец, просчета их последовательности во времени. Именно к этому в конечном итоге и сводится суть стратегического