2008 Кортунов covremennaya_vneshnyaya_politika_rossii_strateg

161

планирования.

Нужно, однако, всегда иметь в виду, что такое планирование различается в зависимости от уровня поставленных перед ним задач и, соответственно, обычно и осуществляется на различных управленческих уровнях. В том что касается внешней и военной политики, высший уровень стратегического планирования должен предусматривать систематическую разработку и уточнение стратегии развития страны и обеспечения национальной безопасности, определение соответствующих целей,

средств и ресурсов их достижения. Разумеется, такой уровень стратегического

планирования может осуществляться только на высшем эшелоне политической власти.

Следующий уровень стратегического планирования подразумевает

диверсификацию и специализацию принятых решений, выработку тех или иных конкретных политических акций и прогнозирование их средне- и долгосрочных последствий. Эта работа осуществляется на следующем административном уровне – федеральных министерств и ведомств. Сказанное совсем не исключает и даже скорее предполагает, что при разработке стратегических планов министерства и ведомства постараются инкорпорировать в них прогнозы и предложения своих звеньев,

занимающихся стратегическим планированием. С тем, чтобы максимально учесть существующие мнения, им должна быть предоставлена соответствующая организационная возможность.

Существуют, как минимум, два возможных варианта выработки конечного продукта процесса стратегического планирования. Первый из них предусматривает, что в результате работы планирующего органа (о нем чуть ниже), вырабатывается некий единый, приемлемый для всех участников процесса курс, который и рекомендуется от имени этого органа лицам, ответственным за принятие решений. Положительной стороной такого подхода является то, что такая рекомендация получает поддержку всех заинтересованных государственных структур. Но, с другой стороны, чтобы добиться такого единодушия, требуется серия межведомственных компромиссов, в результате которых может быть предложен не самый оптимальный вариант решения и без альтернативы.

Другой вариант, который успешно использовали некоторые президенты США,

предусматривает с самого начала работы планирующего органа подготовку двух, трех и более альтернативных вариантов действий с детальным просчетом требуемых ресурсов и всех их возможных последствий. В этом случае у лица или органа,

принимающего решение, существует выбор, который должен быть им сделан.

Предлагаемые решения могут быть весьма различными, возможно, даже

162

противоположными, но, по мнению их авторов, оптимальными. Выбор зависит от политического опыта и интуиции лица, принимающего решение. Поскольку формирование альтернатив является необходимым элементом принятия решений,

различие между охарактеризованными вариантами сводится, в сущности, к тому, на каком уровне осуществляется их сопоставление и выбор окончательного решения.

В организационном плане процесс стратегического планирования может быть осуществлен различными методами в зависимости от его направлений и уровня потребителя его результатов. Если предусматривается, что таким потребителем станет Президент РФ, а сам процесс будет охватывать не только вопросы внешней безопасности, но все стороны жизни страны, по-видимому, наиболее целесообразным решением стало бы создание соответствующего подразделения в Администрации Президента РФ. Например, группы стратегического планирования, состоящей из специалистов в различных областях, и осуществляющей координацию деятельности этого органа с аналитическими службами иных властных структур. Если же будет принято решение о внедрении стратегического планирования на высшем уровне только в области национальной безопасности, возможно, имеет смысл присмотреться к опыту США, где эта функция возложена непосредственно на Совет национальной безопасности. Такую работу могла бы осуществлять созданная специально для выполнения этой задачи межведомственная группа из высококвалифицированных и авторитетных специалистов, в том числе, возможно, и независимых экспертов.

Порядок функционирования описанного механизма в кратком изложении выглядел бы следующим образом:

на основании развернутых на постоянной основе научных исследований и экспертных оценок осуществляется анализ интересов объектов обеспечения безопасности личности, общества и государства; конкретизация на данный момент жизненно важных интересов (с учетом неизбежного противоречия интересов объектов обеспечения безопасности – разных социальных групп,

общественных организаций, государственных структур и т. д.);

вырабатываются рекомендации по основным направлениям деятельности государства в интересах обеспечения безопасности во всех сферах жизнедеятельности;

результаты исследований в сжатом виде излагаются и тем самым авторизуются в ежегодных посланиях Президента РФ и регулярных посланиях по национальной безопасности (с периодичностью раз в 4 года) Президента РФ Федеральному Собранию РФ; в последних излагается политика национальной

163

безопасности на очередной президентский срок;

в каждой сфере безопасности вырабатываются отдельные направления политики национальной безопасности (экономической, информационной, экологической и т. д. безопасности);

разрабатываются долгосрочные и среднесрочные программы и планы, четко привязанные к целям и обеспечивающим ресурсам, или вносятся изменения в ранее принятые программы и планы. Необходимость внесения таких изменений очевидна: меняются внешние условия, финансовые возможности,

внутриполитическая обстановка. Предложения по корректировке планов и программ вырабатываются в ходе формирования Федерального бюджета на очередной год.

Таким образом, оперативная цикличность всего процесса привязывается к ежегодному Посланию Президента Федеральному Собранию, а концептуальная – к

Посланию по национальной безопасности Президента Федеральному Собранию на предстоящие четыре года.

Значительная часть в организации всего этого алгоритма принадлежит межведомственным комиссиям. Именно через них должна осуществляться трансформация концептуальных положений в конкретные пункты программ и планов и выработка предложений по их корректировке.

Этот алгоритм закладывает фундамент эффективного государственного управления процессами обеспечения национальной безопасности, управления страной в целом на демократической и строго научной основе. Он позволяет использовать весь положительный как отечественный (в том числе и советский), так и зарубежный опыт государственного планирования и управления. Речь идет о программно-целевом планировании, которое в наибольшей степени применялось в СССР в сфере военного строительства, а затем было взято на вооружение странами Запада, в том числе США.

Это сфера, за которую в полной мере несет ответственность государство, так как это одна из наиболее затратных сфер, в которой и недостаток финансовых ресурсов, и их избыток опасны в равной степени. Избыточное финансирование угрожает экономической безопасности государства, а недостаточное – военной безопасности,

суверенитету, государственной целостности. Именно в военной сфере США внедрили этот советский метод планирования. Россия же по непонятным причинам от него отказалась.

Принятие специального закона о порядке подготовки, принятия и выполнения решений в сфере международной деятельности назрело уже давно. Исторический опыт

164

иРоссии, и других стран показал: без соответствующего эффективного механизма при Президенте не может быть и эффективной внешней политики. Страна, не имеющая такого механизма, обречена на то, чтобы постоянно проигрывать другим государствам.

Поэтому всем участникам международной деятельности России следовало бы сегодня пожертвовать и личными амбициями, и узковедомственными соображениями для того, чтобы обеспечить принятие закона о таком механизме и тем самым сделать еще один крупный шаг в укреплении российской государственности. Естественно, в

соответствии с нашей Конституцией, с конституционными полномочиями Президента,

ипри координирующей роли Министерства иностранных дел. Во всяком случае,

вопрос о механизме выработки, принятия и реализации внешнеполитических решений должен быть частью общенациональной дискуссии о новой Внешнеполитической стратегии и о внешней политике в целом. Нет сомнений в том, что если такая дискуссия начнется на уровне законодательной и исполнительной власти и в экспертном сообществе, это будет лишь на пользу нашей внешней политике.

8.8. Нужен капитальный ремонт

Обобщая сказанное в первом разделе монографии, необходимо, на наш взгляд,

сформулировать следующие первоочередные меры в сфере государственной деятельности, которые позволят преодолеть текущий кризис внешней политики России.

Первое. Для преодоления концептуального кризиса внешней политики Россия должна в первую очередь разобраться со своей национальной идентичностью. Оставив нелепые потуги наших либералов (а на самом деле – псевдолибералов-наследников большевиков) предстать в мире «белой и пушистой» некой «новой» Россией, которая строит свою государственность якобы лишь около двадцати лет, она должна недвусмысленно и безусловно определить себя в качестве наследницы исторической,

т.е. тысячелетней России. Понятно, что в этом случае придется взять на себя и все ее грехи, включая – как это и неприятно – грехи СССР. Но, право, игра стоит свеч: тогда Россия остается субъектом мировой истории, всем понятным и узнаваемым. До тех пор,

пока этого не сделано, наши зарубежные партнеры, включая США, вряд ли сами смогут правильно определить свою политику в отношении России и будут по-прежнему занимать выжидательную позицию. И все попытки отстаивать наши национальные интересы – будь то наши возражения против расширения НАТО, политика сближения со странами СНГ или попытки заблокировать в Совете Безопасности ООН решение о

165

военной операции США против очередного диктаторского режима – будут ставиться ими под подозрение. В худшем случае они будут восприниматься как рецидивы советской внешней политики, выстраиваемой большевиками в духе «игры с нулевой суммой»: все, что хорошо для США – плохо для СССР и наоборот. Тогда, как известно,

умение как можно больше напакостить американцам считалось высшим искусством

мудрого государствования.

Иными словами мы должны определиться и объявить всему миру, кто мы есть.

Мы не новое, неведомо откуда взявшееся государство в 1991 г. и не уменьшенный

СССР, который берет свое начало лишь с октября 1917 г., а тысячелетняя Россия. От этого, главным образом, и зависят, в частности, российско-американские отношения.

Если, например, мы существуем лишь 20 лет, то на роль, большую, чем клиент США,

мы претендовать не можем. Если мы «мини-СССР», то мы обречены на «мини-

конфронтацию» с США, на поражение в «мини-холодной войне» и, в конечном счете,

на «мини-распад». Если же мы тысячелетняя Россия, то партнерство и даже стратегический союз с Америкой (уже не говоря о Европе) для нас – естественное состояние.

Делая однозначный выбор в пользу европейской и трансатлантической ориентации, Россия должна показать, что может стать ее полезной частью. Таковой она сможет быть лишь в качестве исторической России, которая до октября 1917 года так всеми и воспринималась. В то же время Россия не может вычеркнуть из своей истории советский период, объявив его некой «черной дырой». И в международно-правовом смысле она является субъектом, продолжающим субъект СССР.

Таким образом, Россия должна строить государство не с «чистого листа», или с

1991 года, а исходя из того, что нынешняя Российская Федерация – правопреемница тысячелетнего российского государства, в том числе Российской империи и продолжательница СССР. В области государственного строительства она твердо придерживается доктрины непрерывного правопреемства и континуитета.

Второе. Повышение эффективности внешней политики требует принятия специального закона о механизме разработки, принятия и реализации внешнеполитических решений, который обеспечивал бы четкую координацию деятельности министерств и ведомств в этой области под руководством Президента РФ в целях проведения единой линии Российской Федерации в отношениях с другими государствами и международными организациями. Такого рода механизм должен иметь коллегиальный характер, характеризоваться вовлеченностью всех субъектов внешней политики и опираться на глубокую аналитику и экспертизу

правительственных и неправительственных научно-исследовательских которые надо создавать, всячески пестовать и щедро финансировать.

Третье. Никакой реалистичный и рассчитанный на успех политический курс не может быть избран и последовательно осуществлен без предварительной оценки ресурсов и просчета возможных вариантов действий, оценки положительных и отрицательных последствий тех или иных акций, их взаимосвязи с возможными,

вероятными или иными предсказуемыми событиями и, наконец, просчета их последовательности во времени. Именно к этому в конечном итоге и сводится суть стратегического планирования. Вот почему необходимо обеспечить сопряжение принимаемых внешнеполитических решений с имеющимися ресурсами, в первую очередь, экономическими ресурсами страны.

Соразмерность целей и средств – важнейший принцип внешней политики. В

связи с этим все более явной становится и необходимость разработки государственной ресурсной политики – и в целях обеспечения национальной безопасности, и в интересах стратегии развития. Хорошо продуманная и взвешенная ресурсная политика призвана обеспечить не только эффективность внешней политики, но и конкурентоспособность России как государства, национальной экономики, ее отдельных отраслей, отечественных частных компаний, инновационных систем и проч.

в глобальном мире, что является одной из главных предпосылок национальной безопасности и успешного развития.

Четвертое. Что касается имиджа России за рубежом, то, конечно, следует работать над его улучшением. Но при этом следует помнить: какие бы усилия здесь ни предпринимались, какие бы финансовые средства на эти цели ни выделялись, если внутренняя ситуация в стране не будет улучшаться, все эти пиаровские усилия будут тщетны. Надо понять одну простую вещь – для того, чтобы иметь хороший имидж за рубежом, надо реально быть привлекательной страной, а не казаться ею. Поле исправления имиджа поэтому находится не за рубежом, а внутри страны. Ведь, как говорит одна мудрая русская пословица, «черного кобеля не отмоешь до бела».

Пятое. Надо принять серьезные меры с тем, чтобы вновь сделать престижной дипломатическую службу. Для этого наш дипломат – независимо от того, находится ли он на службе в Москве или за рубежом – должен иметь возможность вести достойный образ жизни, т.е. получать высокую зарплату, обеспечивать семью жильем,

качественным медицинским обслуживанием, отдыхом, дать детям образование в престижных вузах страны. Он должен быть также уверенным в том, что государство позаботится о его обеспеченной и безбедной старости. Короче говоря, дипломат не

168

международных субъектов – если в годы холодной войны такими субъектами были союзники и противники, то сейчас ими становятся партнеры и оппоненты. Категории

«союзник» и «противник» уходят в прошлое и могут вновь появиться лишь в условиях потенциальных войн и военных конфликтов. В этом смысле такой военный союз, как НАТО, стал, несомненно, политическим анахронизмом, унаследованным от прошлой эпохи. То же самое касается и военного союза между США и Японией, или, например, «союзного государства» России и Белоруссии.

В нынешних стремительно меняющихся условиях международной среды США,

например, предпочитают формировать кратковременные коалиции и союзы в режиме ad hoc для решения вполне конкретных задач. Таковой была антитеррористическая коалиция 2001 года, которая была нацелена на разгром талибов в Афганистане. Когда эта задача была, как полагали американцы, решена, коалиция рассыпалась. Россия участвовала в ней как союзник США, Великобритании и других стран, поскольку ее национальные интересы на тот период совпали с интересами этих стан. В 2003 году сложилась иная ситуация, и Россия уже не стала воевать в Ираке на стороне американцев и их союзников. Как представляется, России отныне надо следовать примеру США, создавая временные союзы для решения конкретных задач. В этих условиях искать постоянных («вечных») союзников в современном мире, на наш взгляд, бессмысленно. События на Кавказе летом 2008 года убедительно показали, что таких союзников быть не может: даже Украина выступила в грузино-российском конфликте отнюдь не на нашей стороне. А Турция и Франция, например, по большому счету нас поддержали, хотя и являются членами НАТО. Гораздо продуктивнее поэтому сосредоточиться на партнерах и оппонентах, хотя и они, как показывает мировая практика, могут меняться местами в зависимости от конкретной ситуации.

УРоссии, как у любой великой державы, имеющей свои – как региональные, так

иглобальные - национальные интересы, объективно не может не быть партнеров и оппонентов, а также временных союзников.

Задача активного участия Российской Федерации в создании качественно новой системы международных отношений обуславливает необходимость гармонизации интересов Российской Федерации с другими странами и путей их согласования. При этом внешняя политика, как и внутренняя – и это стоит еще раз подчеркнуть – должна основываться на максимально возможном общественном согласии. Между группами интересов могут существовать и существуют острейшие противоречия, но именно здесь должен быть хотя бы минимум базовых пониманий, о которых не спорят. К таким пониманиям относится, например, необходимость налаживания конструктивного

169

взаимодействия с партнерами, поиск общих интересов с оппонентами и создания временных союзов и коалиций для решения конкретных внешнеполитических задач.

Причем в зависимости от решения таких задач союзники и партнеры могут превращаться в оппонентов, а оппоненты в партнеров и союзников. Таковы «правила игры» в ХХI веке.

В 1991–1995 годы у многих российских международников сложилось впечатление, что Россия, не приобретя новых друзей, растеряла всех союзников СССР.

Более того. В этот период страна утратила понимание того, должны ли быть у нее союзники в принципе. Во всяком случае, американское понимание «партнерства» с

США, при котором Россия является лишь послушным «младшим партнером», не оставляло за Россией «права» иметь союзников, равно как и самостоятельную внешнюю политику вообще.

К счастью, эти времена закончились. В настоящий момент в стране созрело понимание, что Россия может и должна иметь партнеров и союзников, более того – что их поиск жизненно важная для нас проблема. Позволительно, однако, спросить: реалистично ли ее решение? Для этого следует честно ответить на другой вопрос: а были ли у СССР

реальные союзники?

Ответ будет, к сожалению, отрицательным. Например, страны Центральной и Восточной Европы, входившие в Организацию Варшавского Договора, вопреки избитому политическому клише, никогда нашими подлинными союзниками не были.

Пора сознаться хотя бы самим себе: эти страны были ничем иным, как стратегическим предпольем СССР в условиях доядерного мира. В век ракетно-ядерного оружия этот

«союз по принуждению» потерял всякий смысл – жаль, что осознали это не сразу. Он держался лишь на конфронтации и потому был обречен. Сняли конфронтацию – и «союз» рассыпался в одночасье, лопнул, как мыльный пузырь. Опыт наших отношений с этими «союзниками» показал, что построить настоящий союз с зависимыми странами, которые, столетиями в целях национального выживания переходили из рук в руки (впрочем, это и не их вина – это удел почти всех малых стран) невозможно.

В той же мере и страны Балтии никогда союзниками России не были. В 1939 г.

они оказались жертвой предвоенного исторического компромисса между великими державами. Таковы были жесткие «правила игры» середины ХХ века, не Россией придуманные. Удержать эти страны в составе Большой России к началу 90-х годов было невозможно. И сожалеть об этих «геополитических потерях» тоже не стоит, если Россия и впрямь встала на путь демократического развития. В условиях нарастающей экономической взаимозависимости и «прозрачности» государственных границ,

170

позволяющих по существу беспрепятственно строить хозяйственные и производственные связи на строго взаимной основе, а также почти полного исчезновения возможности глобального военного конфликта, когда геополитическое пространство уже не играет прежней роли – ни в плане укрепления военной безопасности, ни в плане национального развития, – следовало бы лишь радоваться тому, что Россия сбросила с себя непосильное бремя, перестав быть донором целых регионов. Отношения с прежними «союзниками» отныне должны выстраиваться на исключительно равноправной основе, в соответствии с законами мирового рынка.

В Центральноевропейском регионе – это прежде всего Польша, Словакия,

Чехия и Венгрия. Этот регион сохраняет свое значение для Российской Федерации как исторически сложившаяся сфера интересов с разветвленной системой экономических связей, нарушение которых наносит ущерб всем вовлеченным в них странам.

Восстановление взаимного доверия с этими странами помогло бы не только развитию этих связей, но и внесло бы вклад в развитие общеевропейского сотрудничества, в том числе и в политическом плане. Вступление государств региона в НАТО не должно вести к ограничению их отношений с Россией.

Страны Балтии в силу своего геополитического положения и длительных тесных связей с Россией объективно должны быть заинтересованы во взаимодействии с Россией, по крайней мере, в хозяйственной и культурной областях. Однако в силу определенных психологических причин, ставших политическим фактором,

формирование такого взаимодействия осложнено. Долгосрочный интерес России в отношениях с этими странами состоит в налаживании нормального конструктивного диалога и снятии взаимных озабоченностей, имеющих исторические корни. Россия заинтересована, чтобы ее ближайшие соседи чувствовали себя в безопасности и не рассматривали ее как источник военной угрозы.

Для интеграции в мировой рынок, причем в качестве великой державы, а не в положении «бедного родственника», России нужны надежные партнеры, мощные,

сильные, предсказуемые, способные в случае необходимости оказать ей реальную поддержку.

Очевидно, что твердая на них опора выглядела бы внушительно в глазах мирового сообщества, помогла бы и нашим отношениям с основными центрами силы, с

которыми мы будем одновременно и партнерами, и соперниками, поскольку заставила бы их больше считаться с Россией. Такую опору можно обеспечить за счет активизации политики России в различных регионах мира. Здесь ни в коем случае нельзя пренебрегать сравнительно небольшими государствами. Ибо и они в некоторых