Гречнева Е.Общественная политика и управление в РБ

ПРЕДИСЛОВИЕ

Изучению проблем государственного управления è общественной политики в системе современного образования уделяется большое внимание.

Особенностью общества как социальной системы является то, что в данной системе сочетаются механизмы самоуправления и саморегулирования с механизмами внешнего управления, которое всегда облекается в форму социальных и политических институтов. На современном этапе общественного развития резко возросла зависимость общественной системы от механизмов ее рационального регулирования. Социальные параметры развития общества, политическая стабильность общественных систем — это важнейшие показатели эффективности государственного управления.

В структуре современной отечественной политической науки теория государственного управления занимает очень важное место, так как проблемы управления всегда были тесно связаны с проблемами политики, власти, государства, права. Отношения власти и управления возникают одновременно, они являются неотъемлемыми атрибутами всех сложноорганизованных систем, обеспечивают их функционирование как целостностей.

Теория государственного управления как наука имеет ярко выраженный междисциплинарный характер, в ней используются методы и достижения многих социальных наук. Но современная политическая наука рассматривает теорию государственного управления в том числе и как самостоятельную сферу политической науки, ибо главным субъектом управления является государство, оно же выступает и главным политическим институтом общества. Механизмы государственного управления тесно связаны с политическими технологиями, политическими режимами, принятием политических решений и многими другими полити- ческими механизмами.

Управление как наука — это область теоретического обобщения непосредственной практической деятельности в сфере управления, где происходит систематизация ее результатов, выявление закономерностей, оценка эффективности.

Общественная политика — это особая область государственного управления и особая сфера в современной политической науке.

Общественная политика включает в себя регулирование важнейших для общества областей: налоговой системы, здравоохранения, социального обеспечения, экологической безопасности, трудовой занятости. Это особое направление в деятельности государства, общественных и частных организаций, которое нацелено на удовлетворение потребностей общества.

3

Государственная деятельность оправдывается тогда, когда приносит общественную пользу.

Фома Аквинский

Т е м а 1. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ КАК ОБЛАСТЬ ПОЛИТИЧЕСКОЙ НАУКИ

1.Государственное управление: единство власти и управления.

2.Государственное управление как отрасль и категория политической науки.

3.Проблемы эффективности государственного управления.

1.Государственное управление: единство власти и управления

Все политологические исследования в области теории государственного управления затрагивают проблемы взаимодействия таких сфер деятельности и таких понятий, как власть è управление. Вопросы о том, что первично, власть или управление, а также о том, является ли управление функцией власти или власть является формой реализации управления, сохраняют свою актуальность до настоящего времени.

Многие ученые подчеркивают, что государственное управление появляется в результате взаимодействия многих объективных факторов. Его появление обусловлено как общими историче- скими и социально-политическими, так и специфическими для конкретного общества факторами, и в первую очередь его появление обусловлено природой государства.

Согласно современным научным данным, как пишет профессор А. Венгеров, первичное государство возникает, чтобы организационно обеспечить функционирование производящей экономики, новые формы трудовой деятельности, которые стали условием выживания людских сообществ. Отсюда появляется управленче- ская функция, включившая первоначально информационное обслуживание общества (сбор разнообразных сведений о работах и пр.). Из общества выделился слой людей, основными занятиями которого стали управление, организационная деятельность. Появилось множество управленческих должностей: руководители работ, военачальники, учетчики и др. Этот слой, ранняя бюрократия, и составил основу аппарата государства. С течением времени происходившее расслоение общества на классовые груп-

5

пы привело к захвату государства теми или иными группами и приспособлению его к своим интересам [5. С. 94].

Социальное разделение общества на группы (слои) со свойственными им противоречивыми интересами и конфликтными взаимоотношениями («война всех против всех» по Гоббсу) породило потребность в политической функции государства — регулировании общественных отношений и социальных конфликтов. Реализация функций целенаправленного регулирования взаимоотношений между группами, «умирение» противоречий и конфликтов стали необходимым условием самого бытия общества как единого организма, но, поскольку государственный аппарат был захвачен привилегированными классовыми группами, функция социального регулирования в основном обеспечивала господство этих групп над остальным населением. С момента выполнения данной функции государство становится политическим институтом, равно как и в основе своей — государственное управление.

Формирование государства имело как общие, универсальные черты, так и свои особенности, которые были обусловлены спецификой развития различных цивилизаций, но в целом государство возникло и сформировалось как институт организации совместной жизни людей.

Понятие «государство» используется в двух основных значе- ниях. Во-первых, государство рассматривается как особым образом организованное общество, общество особого рода. Оно ограни- чено определенной территорией, в пределах которой действуют нормы и правила, обязательные для всех. Это общество, в котором есть институты, устанавливающие и поддерживающие эти нормы и правила, — институты публичной власти.

Во-вторых, государство также рассматривается как особый аппарат власти, как система специальных органов и должностных лиц, то есть как выделившаяся из общества особая организация.

В последние десятилетия ХХ века упрочились позиции техни- ко-кибернетического подхода, когда государство рассматривается как система, которая функционирует по общим правилам теории систем (ввод информации, ее циркулирование в «государственных рецепторах», органах, вывод — управленческие и иные государственные решения и т. д.). В политической науке такой подход применяется чаще не к государству, а к политической системе общества вообще.

Особенностью государства является то, что это институт общества, который воплощает в себе два важнейших типа общественных отношений — власть è управление.

6

Власть и управление являются неотъемлемой частью всех че- ловеческих обществ. Взаимодействие между ними носит сложный характер. Сложность состоит, в первую очередь, в том, что власть и управление как особые типы общественных отношений имеют различную природу, но при этом субъекты власти и управления совпадают. Чтобы показать особенности этих общественных отношений, в политической науке появились понятия директивного и функционального подхода к власти.

Ñпозиций директивного подхода власть рассматривается как волевое отношение, принимающее форму отношений господства и подчинения. В таком контексте управление выступает как функция власти, это деятельность, направленная на воспроизводство отношений господства и подчинения. В результате подчинения властвующий субъект реализует свою волю и интересы.

Ñточки зрения функционального подхода, управление есть особая сфера в системе властных отношений. В ее границах реализуются такие цели, как поддержание общей целостности и единства общества, согласование и координация интересов различных общественных групп, предотвращение и разрешение конфликтов в обществе, то есть власть выступает и как «субъект», принимающий решения, и как «инструмент» реализации принятых решений.

До настоящего времени в политической науке не сложилось единого подхода к проблеме соотношения власти и управления. Все многообразие мнений можно объединить в две большие группы.

Âодну следует включить те подходы, согласно которым необходимо разграничивать власть и управление, во вторую — подходы, которые исходят из того, что в системе общественных отношений между властью и управлением принципиальных различий нет.

Во всех современных науках, связанных с изучением управления, подчеркивается, что ключевыми понятиями для раскрытия содержания управления являются воздействие è целеполагание. Воздействие означает, что предмет, на который воздействуют, переводится в другое состояние, преобразуется, движется в определенном направлении, то есть в нем что-то обязательно меняется в соответствии с целями того, кто осуществляет воздействие. Желаемое состояние объекта достигается путем последовательного формирования и реализации управляющих воздействий: решений и организационных действий, и поэтому в управлении выделяют две основные функции: целевую и организационную.

Применительно к обществу управление — это особый вид социального действия, такое социальное действие, которое прини-

7

мает форму всеобщего универсального способа взаимодействия между элементами общественной системы, наряду с самоорганизацией и самоуправлением, в силу чего управление является также особым социальным отношением. Это система прямых и обратных связей между управляемыми и управляющими.

Становление государственного управления как особой сферы деятельности государства привело к формированию специального аппарата управления. На протяжении веков его роль и функции претерпели существенные изменения, они были обусловлены изменением роли государства и его функций.

Современное государство решает самые различные задачи, вплоть до решения проблемы переноса дверей в квартире отдельного гражданина. Объектом, в отношении которого осуществляются определенные действия со стороны государства, является как общество в целом, так и отдельный гражданин, вследствие чего сфера государственного управления приобретает характер системы сложных прямых и обратных взаимосвязей и взаимодействий относительно принятия решений и их реализации.

Управление — это отношение, в котором взаимодействуют субъект управления и объект управления. Без управляемого объекта деятельность субъекта невозможна, неосуществима. Содержание управленческой деятельности детерминируется управляемыми объектами. В государственном управлении общество не только определяет масштаб и сложность государственного управления, но и обладает определенными возможностями влиять на процесс принятия решений.

Управление — понятие многозначное. В гносеологическом аспекте оно рассматривается как особая область знаний, в социологическом — как особая социальная деятельность, в политологиче- ском — как область властных отношений, в правовом — как сфера формирования полномочий и норм, в рамках которых действуют субъекты управления, в социально-психологическом — как сфера воздействия на поведение человека, в организационно-технологи- ческом — как совокупность способов и методов достижения целей.

Государственное управление как особая деятельность осуществляется на уровне всех ветвей власти. Каждая из ветвей в сфере государственного управления имеет свою специфику, и разделение властей является основанием для разделения субъектов государственного управления.

Кроме разделения властей среди субъектов государственного управления важным критерием является уровень организации власти и управления — центральный, региональный, местный.

8

Государственное управление рассматривается также относительно сфер общественной жизни. В таком контексте выделяется управление экономической, социальной сферой, культурой. Выделяют также управление частным и общественным сектором экономики.

Специфика сферы государственного управления состоит в том, что в ней соотношение различных политических сил, интересы различных социальных групп находят свое выражение в конкретных решениях различных органов власти и иных предметных действиях определенных лиц и структур. В данной системе взаимодействуют представители административных структур государства, различные политические элиты, как правящие, так и оппозиционные, консультанты, эксперты, различные органы, представляющие интересы общественности (партии, группы интересов, группы давления, СМИ).

Специфика государственного управления также обусловлена тем, что оно осуществляется субъектами и власти, и управления. Государство как субъект власти заинтересовано в ее сохранении, оно относится к обществу как к «подвластным». С позиций такого отношения государство может отклоняться от критериев экономической целесообразности, справедливости, законности и пренебрегать интересами населения. Это приводит к тому, что появляются элементы иррациональности в принятии государственных решений.

Как субъект управления государство ориентировано не на сохранение власти, а на разрешение общественных проблем, сохранение общественной целостности, разрешение и недопущение серьезных общественных конфликтов и т. д.

Государственное управление является такой сферой деятельности, в которой взаимодействуют политические и исполнительные структуры, политическая и профессиональная бюрократия, взаимодействие между которыми в значительной степени определяет стиль и характер государственного управления в каждой отдельной стране. Политические структуры могут изменять состав государственных органов, пересматривать их функции, прекращать полномочия или, наоборот, наращивать их, то есть могут, по сути дела, контролировать весь процесс деятельности органов государства. Однако при этом все более очевидной тенденцией на современном этапе становится возрастание роли административного аппарата в системе не только управления, но и властных отношений.

9

В силу того что бюрократия непосредственно контролирует информационные потоки, она может серьезно влиять на процесс принятия политических решений. Профессиональная бюрократия имеет возможность устанавливать препятствия, своеобразные фильтры на пути продвижения информации, она имеет возможности искажать информацию, часто бюрократический аппарат является единственным держателем информации, кроме того, профессиональная бюрократия владеет более быстрыми, по сравнению с другими институтами общества, способами получения информации. Эти и другие факторы способствуют резкому возрастанию роли бюрократии в управленческих процессах. Государственная администрация усиливает свое политическое влияние, возрастает ее роль в принятии политических решений. Она все чаще выступает как самостоятельный субъект формулирования и разрешения общественных проблем, сама выдвигает общественные цели и приоритеты.

Современные тенденции в развитии организации государственного управления приводят к тому, что в политической и административной науке формируется точка зрения, согласно которой в структуре разделения властей не совсем верно отражен статус и полномочия исполнительной власти, ее деятельность выходит далеко за пределы исполнения решений. В силу этого меняется характер политических систем, усиливается взаимодействие между политической и профессиональной администрацией, политиче- ская система превращается в политико-административную систему, административная власть может претендовать на самостоятельный статус в системе разделения властей.

Специфика деятельности современных правительственных учреждений приводит к тому, что в них нарастает стремление к автономии, т. е. они максимально стремятся высвободиться изпод опеки политической бюрократии. И очень часто складывается такая ситуация, когда административной бюрократии удается блокировать решения политической бюрократии. Как только политическая система (политическая бюрократия) утрачивает контроль над исполнением своих решений, он моментально сосредото- чивается в руках административного аппарата.

Формами контроля над деятельностью административного аппарата являются следующие процедуры: парламентские расследования; судебные расследования; наличие специальных штатных сотрудников, которые осуществляют контроль; общественное мнение, а также профессиональные стандарты, которые устанавливаются в отношении исполнения тех или иных должностных функций, причем роль последних постоянно возрастает.

10

Важной тенденцией, которая проявляется сегодня в сфере организации государственного управления во многих странах, является формирование независимых или полунезависимых структур, которые обслуживают деятельность аппарата управления. Такие структуры во многих странах называются агентствами, и в некоторых странах, например в Швеции, большинство служащих работают именно в таких агентствах. В их задачи входит обеспече- ние информационных потоков, различных расчетов, подготовка проектов, государственных программ. Деятельность этих агентств позволяет решить две серьезные проблемы: повысить эффективность и результативность государственных программ, улучшить их профессиональный уровень; снизить политическую ангажированность управленческих решений. Тем самым снижается и степень бюрократизации деятельности государственного аппарата. Как правило, деятельность таких служб приводит к большой экономии государственных финансов. В большинстве случаев деятельность агентств основана на конкурсной основе. Такой подход к организации управления позволяет удешевить содержание государственного аппарата.

Современные правительственные учреждения на Западе — это очень крупные, многоуровневые организации, которые в первую очередь аккумулируют знания и опыт в сфере своей деятельности. Они постоянно контактируют между собой и в то же время оказывают друг на друга давление.

Существующие в разных странах особенности формирования государственного аппарата также обусловлены формой государственного устройства. В унитарных государствах аппарат более централизован и поэтому в большей степени иерархичен. В федеративных государствах наблюдается такое явление, как географическая дисперсия власти, которое характеризуется тем, что местная власть отличается большей автономностью и своим стремлением к усилению автономности, в силу чего многие федеративные государства идут на создание параллельных структур власти и управления. Особенно явно этот процесс виден в современной России. Проблема взаимодействия центральных и федеральных органов власти также связана с особенностями каждой конкретной страны. Например, в США власть и управление гораздо менее централизованы, чем в Российской Федерации, с точки зрения формальных процедур власти и управления.

Численность работников государственного аппарата в структуре занятых в государственном секторе экономики преобладает практи-

11