Гречнева Е.Общественная политика и управление в РБ

гражданские инициативы, местное самоуправление). Публичная политика в демократических государствах логически венчает пирамиду демократии, ибо она характеризуется не только институтами и процедурами, но и существом самой проводимой политики. Демократические институты и процедуры в демократических государствах должны дополняться демократическими стратегиями, содержание которых опирается на принципы приоритета прав человека, свободы и справедливости.

Известный российский ученый Н. Шматко подчеркивает, что исследования публичной политики на Западе уже давно сформировались в самостоятельную дисциплину, выступающую от имени науки о государстве «в действии». Однако, заявляя о себе как о науке, которая является наукой о «публичном действии», она на деле часто отходит от принятой в академическом мире модели познания и принимает форму совокупности методик или check lists, предназначенных для лиц, принимающих решения, т. е. решает задачи публичного менеджмента.

Публичная политика существует, во-первых, как совокупность практических акций, превентивных мер по предупреждению преступности, наркомании, девиантного поведения и т. п., а также контроля, регуляции, публичных обсуждений. Во-вторых, публич- ная политика — это совокупность легитимных норм, социальных классификаций и иерархий, оценочных суждений. Иными словами, публичная политика выступает как сфера взаимодействия объективного и субъективного. Публичная политика как действительность объективного порядка «оформляется» легитимными практическими схемами, составляющими действительность субъективного порядка [9. С. 106—112].

В результате достаточно широких научных дискуссий, развития социально-политической практики в современной политиче- ской науке сложилось мнение о том, что общественная политика — это наука, представляющая собой систему концепций, теорий, понятий и методик, которые позволяют провести анализ происходящих процессов и явлений, понять их причины, предсказать возможные сценарии развития событий в будущем, выработать стратегию развития общества по решению наиболее актуальных для него проблем.

Публичная политика является учебной дисциплиной, которая изучается в университетах студентами и аспирантами, в том числе получающими образование по специальности государственное управление.

42

В развитии государственного управления Республики Беларусь можно обозначить несколько главных направлений, которые могут составить содержание процесса трансформации государственной политики в общественную (публичную) политику:

1.Всемерное расширение сферы открытости и прозрачности государственной политики, ибо общественная политика — это все, что нацелено на общество, открыто обществу, обращено к обществу, подлежит общественному обсуждению. Отсутствие публичности в политике исключает общество из диалога с властью и тем самым формирует несбалансированную модель взаимодействия власти и общества.

2.Повышение эффективности государственного управления, так как именно государство в современных условиях призвано представлять общие интересы граждан, является главным субъектом управления обществом.

3.Усиление ориентации государства на максимальное удовлетворение потребностей всех групп общества, формирование интересов, которые могут стать базой национального согласия граждан Республики Беларусь.

Литература

1.Василенко, И. А. Административно-государственное управление в странах Запада : США, Великобритания, Германия, Франция : учеб. пособие

/И. А. Василенко. М., 1998.

2.Государственное управление и политика : учеб. пособие / под ред. Л. В. Сморгунова. СПб., 2002.

3.Гречнева, Е. Ф. Общественная политика в системе государственного управления / Е. Ф. Гречнева, Б. Я. Мигас. Минск, 2005.

4.Политическая наука : новые направления / под ред. Р. Гудина, Х. Д. Клингемона. М., 1999.

5.Политическое управление : учеб. пособие / под ред. В. С. Комаровского, С. В. Рогачева. М., 1999.

6.Политология : курс лекций / под ред. М. Н. Марченко. М., 1999.

7.Решетников, С. В. Методология и методы анализа государственной политики и управления / С. В. Решетников, Н. А. Антанович, Б. Я. Мигас. Минск, 2001.

8.Сморгунов, Л. В. Сравнительная политология : теория и методология измерения демократии / Л. В. Сморгунов. СПб., 1999.

9.Шматко, Н. А. Феномен публичной политики / Н. А. Шматко // Социол. исследования. 2001. ¹ 7. С. 106—112.

10.Эффективность государственного управления / под ред. Г. С. Батчи- кова. М.,1999.

43

11.Фармер, М. Рациональный выбор : теория и практика / М. Фармер // Полис. 1994. ¹ 3.

12.Arnold, J. Heidenheimer. Comparative Public Policy. The Politics of Social Choice in America, Europe and Japan / J. Heidenheimer Arnold, Heclo Hugo, Teich Adams Carolin // Third Edition. St. Martin’s Press. New York, 1990.

Вопросы для самопроверки

1.В чем главные отличительные черты общественной политики?

2.Почему теория общественной политики сопоставима с теорией демократии?

3.Какие основные проблемы являются предметом исследования сравнительной общественной политики?

Вопросы для дискуссий

1.Можно ли говорить о реальной конкуренции при проведении общественной политики между государством и иными субъектами общественной политики?

2.Какова, по вашему мнению, роль праздников в системе формирования общественной политики?

3.Какой подход, на ваш взгляд, является наиболее обоснованным в дискуссии о влиянии партий в сфере публичной политики?

Т е м а 3. ЭКОНОМИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

1.Понятие экономической политики.

2.Государство и рынок. Общественное благо.

3.Налоговая политика.

4.Научно-техническая политика как направление экономической политики.

1. Понятие экономической политики

Долгое время в отношениях государства и общества господствовал принцип «анархия плюс констебль». Этот принцип, сформулированный в идеологии либерализма, воплощал в себе идею индивидуальной свободы. В сфере отношений государства и экономики он проявлялся в том, что экономическая область была практически свободна от вмешательства государства. На этой основе во многих странах наблюдался бурный экономический рост, но при этом он сопровождался постоянными экономическими

44

кризисами, расхищением невосполнимых природных ресурсов, вытеснением принципа совершенной конкуренции и разложением управленческого аппарата в результате огромного влияния крупных монополизированных экономических структур.

Во второй половине ХIХ века производство в целой группе европейских стран и США достигло невиданных ранее масштабов. Произошел взрыв, скачок в научно-техническом развитии, появились новые отрасли, углублялось общественное разделение труда.

Началось наступление на рынок со стороны монопольных структур — трестов, картелей, синдикатов. В этих условиях изменилось отношение к функциям государства, а также представление о его роли в экономических процессах. Для обеспечения конкуренции стали жизненно необходимы выработка антимонопольного законодательства и его применение органами государства.

Усиление государственного регулирования диктовалось целями подготовки к войнам, необходимостью поддержания обороноспособности. Формировались военно-промышленные комплексы, тесно связанные с правительствами.

Вмешательство государства становилось необходимым для осуществления социальной политики, ибо коллективное потребление, т. е. удовлетворение общественных потребностей (здравоохранение, образование, поддержка неимущих и пр.), невозможно без вмешательства государства.

Государство стало все больше рассматриваться как институт, который не только может, но и обязан защищать интересы общества. Эта тенденция воплотилась в законодательстве многих европейских стран и США.

На примере США можно рассмотреть, как нарастало влияние государства в экономической сфере общества.

Вначале под государственный контроль попали предприятия коммунального обслуживания и железные дороги. Следующим этапом стали антитрестовские законы, на основе которых впоследствии стало формироваться антимонопольное законодательство. Затем государство решило установить контроль над финансовыми ресурсами. С этой целью в 1913 году была создана Государственная резервная система США, а в 1929 году был принят закон, устанавливающий контроль над всеми финансовыми операциями в стране.

В начале XX века государство взяло на себя контроль над производством и реализацией лекарств и продовольственной продукции. Далее под контроль государства попало регулирование жен-

45

ского и детского труда, затем появились законы об обязательном страховании. Вскоре появилось и законодательство об ограниче- нии продолжительности рабочего дня и об установлении минимальной заработной платы, а также закон о заключении коллективных договоров между нанимателями и наемными рабочими.

Анализируя развитие отношений государства и экономики, можно отчетливо увидеть в этом процессе три главные тенденции:

усиление государственного регулирования всей экономиче- ской системы общества, возрастание роли макроэкономической политики государства;

формирование государственного или общественного секто-

ра в экономике, которое проявляется в том, что современное государство все больше напоминает совокупного коллективного капиталиста, производящего те блага, которые потребляются обществом совместно;

нарастание объема общесоциальных функций государства — тенденция, которая воплощалась в повышении роли программ общественных расходов в деятельности государства.

Эти тенденции стали результатом естественных экономиче- ских процессов. По мере развития рыночного хозяйства возникали и обострялись экономические и социальные проблемы, которые не могли быть решены автоматически на базе частной собственности. Появилась необходимость значительных инвестиций в такие сферы, которые являются непривлекательными с точки зрения частного капитала, но при этом необходимы для продолжения воспроизводства в масштабах страны.

Отраслевые и общехозяйственные кризисы, массовая безработица, нарушения в денежном обращении, обострившаяся конкуренция на мировых рынках обусловили появление особой государ-

ственной экономической политики — государственного регулирования экономики.

Но объективная возможность государственного регулирования появилась лишь с достижением определенного уровня экономического развития, концентрации производства и капитала.

В современных условиях жизнь общества без вмешательства государства в социально-экономические процессы практически невозможна. Уже давно ведутся споры не о необходимости государственного регулирования экономики, а о его пределах, масштабах, формах и интенсивности.

С точки зрения экономической теории, понятие государственной экономической политики шире понятия государственного ре-

46

гулирования экономики, так как государственная экономическая политика может основываться и на принципе невмешательства государства в хозяйственную жизнь.

Понятие экономическая политика чаще всего соотносится со стратегической линией поведения государства в экономике. Она определяет принципы, на основе которых строится поведение государства в отношении экономики, тогда как понятие государственное регулирование связывается с конкретными мерами по регулированию экономических процессов в соответствии с главными целями экономической политики, хотя иногда понятия

экономическая политика è государственное регулирование рассматривают как синонимы.

К категории экономическая политика сегодня обращаются очень многие социальные науки. Каждая из них в зависимости от того, какую сферу общественной жизни она описывает и изучает, вносит в содержание этой категории свою специфику, ибо все области общественной жизни так или иначе связаны с экономиче- ской сферой и той экономической политикой, которую проводит государство на каждом этапе развития общества.

Âэкономической науке часто высказывается точка зрения, согласно которой экономическую политику необходимо рассматривать как прикладную экономическую науку или теорию, т. е. как применение на практике принципов экономической науки.

С позиций такого подхода одна из важнейших задач экономи- ческой науки состоит в том, чтобы определять, как максимально использовать ограниченные ресурсы общества.

По словам известного экономиста А. Маршалла, экономиче-

ская наука — это наука о «нормальной жизнедеятельности об-

щества» [2. С. 12]. Она создает научную основу для проведения экономической политики.

Экономическая теория как наука включает в себя несколько важнейших разделов, в первую очередь макроэкономику. Это наука о совокупном поведении людей и целостной экономической системе. Макроэкономические исследования становятся основой принятия государственных решений, в них государственная экономическая политика находит свои истоки.

Âкачестве примеров можно привести высказывания многих известных экономистов современности.

Дж. М. Кейнс считал, что экономическая политика, по сути, представляет государственное регулирование, которое опирается

47

на общественную волю и нацелено на воздействие в направлении определенных макроэкономических показателей. М. Фридмен полагал, что экономическая политика — это искусство принятия политических решений в отношении экономических процессов. В. Ойкен писал, что экономическая политика — это совокупность государственных мер воздействия на экономические процессы. Дж. Бьюккенен рассматривал экономическую политику как особый процесс обмена между экономическими субъектами и государством [2. Ñ. 13—14].

Перечисленные выше определения свидетельствуют о том, что многие ученые рассматривают экономическую политику как экономическую деятельность государства, как поведение государства в экономике, поэтому главным инструментом экономиче- ской политики является государство в лице своих организаций и институтов.

Ученые-экономисты часто подчеркивают, что любая национальная экономика имеет особенности, которые отличают ее от экономики других стран. Эти особенности обусловлены спецификой географической среды, наличием тех или иных ресурсов, общественными традициями, менталитетом населения, историче- скими различиями, особенностями организации политической власти. Но в то же время они подчеркивают, что экономическая теория имеет интернациональный характер, ибо в экономике различных государств проявляются одни и те же явления и процессы — кризисы, спады и подъемы деловой активности, инфляция, безработица.

Как во всякой науке, в экономической теории действуют определенные законы и закономерности, но они всегда проявляются в действиях конкретных людей в конкретных условиях, что порождает особенности в экономических процессах.

Рассматривая экономическую политику как прикладную сферу экономической науки, следует обратить внимание на то, что она не свободна от идеологии, государственной идеи, зависит от характера публичной политики. В таком контексте экономиче- ская политика всегда имеет и политические цели. Поэтому часто экономическая политика рассматривается как инструмент реализации политических целей.

Экономическая политика нацелена на стабилизацию экономи- ческой системы общества в связи с изменяющимися внешними условиями, но никакая стабилизация невозможна без фактора об-

48

щественного согласия, поэтому провозглашение целей экономи- ческой политики является важным этапом в ее формировании.

Как и для других областей публичной политики, для экономической политики чрезвычайно важной проблемой является ее легитимация — обеспечение признания со стороны общества справедливого характера данной экономической политики. Общественное признание того или иного курса, проводимого государством, является важным условием его воплощения. Проблема легитимации всегда включает в себя такой важный аспект, как совпадение целей «государства-власти» и «государства-общест- ва». Поэтому в реализации и формировании экономической политики особую роль играет деятельность иных субъектов общественной системы: профсоюзов, оппозиции, СМИ и т. д.

Многие современные ученые подчеркивают, что экономиче- ская политика преследует множество целей, которые между собой находятся в определенных отношениях и имеют определенную иерархию, которую называют «пирамидой целей»:

49

Современный этап развития общества многочисленными примерами подтверждает, что проблемы формирования и реализации экономической политики включают в себя и проблему ее идеологи- ческой обусловленности, а также то, что характер экономической политики зависит от господствующей в обществе политической системы, политического режима. Но при этом многие ученые под- черкивают, что никакие политические приоритеты и предпочтения не могут отменить действие экономических законов.

Один из теоретиков современной экономической науки П. Самуэльсон писал, что экономическую науку и экономику необходимо максимально освободить от идеологического влияния, что экономические субъекты должны действовать в соответствии с экономическими законами, а не вопреки им, по воле политиче- ских партий или других политических организаций. Он писал о том, что «не существует экономической теории отдельно для предпринимателей и отдельно для рабочих». С его точки зрения, экономическая политика должна преследовать экономические, а не политические цели [5. С. 28].

Различные подходы к экономической политике связаны также с тем, что в ее реализации всегда взаимодействуют норматив-

íûé è позитивный (эмпирический) аспекты.

Позитивный, èëè эмпирический, аспект состоит в том, что политика строится на основе тех процессов, которые происходят в настоящих условиях. В таком случае экономическая политика ориентирована на свободу от политических оценок и предпочтений.

Нормативный аспект, наоборот, субъективен, он исходит из того, что экономическая или публичная политика «конструируются» на основе представлений о том, какими должны быть экономика и общественная система в целом.

Возможные варианты экономической политики всегда должны учитывать следующие факторы:

как будут интерпретироваться в общественном сознании те или иные параметры социально-экономического развития (например, какой рост доходов будет признан значительным или какой рост цен будет признан угрожающим);

как будет общество реагировать на противоречия в сфере экономических процессов, как будут оцениваться в общественном сознании выдвигаемые приоритеты;

каковы в обществе представления о социальной справедливости и т. д.

В зависимости от того, какие ответы предлагаются, рождаются те или иные варианты современной экономической политики.

50

Изменение экономической роли государства, которое произошло в современных государствах, нашло свое воплощение в формировании многих социально-экономических и политиче- ских теорий, которые в целом можно разделить на две большие группы — классические è кейнсианские.

Классическая точка зрения состоит в том, что рыночная экономика — это система, способная к автоматическому саморегулированию, оно обеспечивается механизмами конкуренции, которая приводит к равенству спроса и предложения и к устойчивости экономической системы.

Согласно кейнсианской теории, для стабильного развития экономики страны необходимо обеспечить высокий экономиче- ский рост и полную занятость. В этом главную роль играет государство, которое проводит особую бюджетную политику и управляет совокупным спросом населения.

В рамках классического и кейнсианского подходов формировались различные модели государственного управления и экономи- ческой политики — неоконсервативная, неолиберальная, социалдемократическая, концепция смешанной рыночной экономики.

Каждая из них и есть определенная модель государственного регулирования экономики, которое является особой системой мер законодательного, исполнительного и контролирующего характера, осуществляемых государственными учреждениями в целях реализации основных направлений экономической политики государства.

Все они используют в той или иной степени меры как экономического, так и административного характера: прямые ограни- чения и запреты; налоги, налоговые льготы, процентные ставки, таможенные сборы; финансовые средства государства (бюджетные инвестиции, различные субсидии, государственные дотации, которые стимулируют определенную структуру национальной экономики); законодательно установленные ограничения матери- ально-вещественных потоков (государственные заказы и лицензии); способы планирования и прогнозирования.

К 70-м годам XX века государственное регулирование в странах Запада значительно усилилось, что породило кризисные явления в национальной и международной экономиках. Результатом этих процессов стала «неоконсервативная революция», в экономической политике многих государств произошел откат на классические позиции.

Каковы бы ни были модели государственного регулирования экономики или цели экономической политики, во всех странах с

51