Гречнева Е.Общественная политика и управление в РБ

чески во всех развитых странах. Например, в США в начале XX века на одного государственного служащего приходилось триста занятых, в конце века это соотношение стало один к пятнадцати.

В зависимости от того, как трактуется статус государственного служащего, в развитых экономических странах их численность составляет от 5 до 20 % занятых.

Во Франции в аппарате управления занято около 15 % рабо- чей силы. При этом очень многие служащие работают в государственных концернах, не являясь государственными служащими по статусу. В Канаде государственные служащие составляют 12 % занятых, в Швеции — 16 %, в Японии — 4 %.

Государственная администрация как особый аппарат в системе власти появилась очень давно, но своего полного расцвета достигла, по сути, только в ХХ веке, поэтому именно ХХ век стал особым этапом в становлении теории государственного управления как самостоятельной отрасли политической науки. Одновременно очень быстрыми темпами развивалась и еще одна отрасль управления — управление производством или отдельным предприятием — менеджмент. Развитие этой отрасли знаний оказало очень большое влияние на становление теории государственного управления.

Управление как наука — это сфера теоретического обобщения практической деятельности в области управления. Именно здесь происходит обобщение результатов, их оценка, выявление закономерностей, оценка эффективности.

2. Государственное управление как отрасль

икатегория политической науки

Âструктуре современной отечественной политической науки

теория государственного управления занимает очень важное место. Как самостоятельная отрасль она начала формироваться только в конце ХIХ века. Вудро Вильсон писал в 1887 г.: «Наука государственного управления — это самый поздний плод того направления в политической науке, которое началось две тысячи лет тому назад» [6. С. 7]. Ее становление и развитие тесно связано с развитием политических исследований и политологии.

Политическое знание в течение многих веков было интегрировано в другие области социально-гуманитарного знания, особенно

âфилософию. Поэтому, несмотря на «молодость», теория государственного управления в своем развитии опирается на очень

12

давнюю научную традицию. Она вобрала в себя идеи многих выдающихся мыслителей и политических деятелей, начиная от Конфуция, Платона и Аристотеля. На протяжении веков общест- венно-политическая, философская мысль продолжала обогащаться многими идеями в области власти и управления. Затем проблемы политики, политических институтов, власти и управления стали рассматриваться главным образом через призму юридиче- ских норм, в рамках науки о государстве и праве.

Âконце ХIХ века границы политики как особой области общественной жизни значительно расширились. Этому способствовали такие процессы, как появление всеобщего избирательного права, развитие парламентаризма, создание массовых политиче- ских партий, развитие средств массовой информации, появление новых методов в социальных исследованиях.

Âэтот период произошло не только вычленение политического знания из сферы знания общесоциального и юридического, но и вычленение исследований в области деятельности административ- но-распорядительного аппарата, в связи с тем, что именно в это время в политических системах многих стран начали проявляться очень серьезные изменения. Усложняется механизм разделения властей, заканчивается процесс формирования национальных бюрократических структур. Идет активный процесс правового закрепления основ деятельности административно-распорядительно- го аппарата. Во всех промышленно развитых странах в структуре государственных органов усиливается разделение труда, происходит централизация государственного аппарата, растет численность чиновников, меняются принципы их приема на службу, изменяется качественный состав чиновничества.

Важную роль в формировании особого института — института государственной службы — сыграл принятый в США в 1883 году закон Пендльтона. Этот закон юридически закрепил новый принцип формирования государственного аппарата, который был основан на личных заслугах, профессионализме и компетенции претендентов на ту или иную должность.

Вскоре подобные нормы были приняты в большинстве европейских государств. Все они были направлены на систематизацию и упорядочение деятельности административно-государ- ственного аппарата.

С этого времени со сменой политической элиты не происходило автоматической смены всех государственных служащих, как это было ранее.

13

В 1887 году профессор В. Вильсон, будущий президент США, опубликовал свою работу «Изучение администрирования», которая, по сути дела, и положила начало теоретической разработке вопросов административно-государственного управления. Он первым предложил использовать в сфере деятельности государственного аппарата те методы, которые до этого применялись в организации производства, управлении частными предприятиями, в бизнесе. Он первым применил такое понятие, как административная эффективность, которая, по его мнению, должна стать результатом того, как «наука администрирования будет искать способы улучшения деятельности правительства». В. Вильсон поддерживал идею о необходимости изменения способа подбора государственных служащих, он считал, что служащих надо подбирать по принципу профессиональной компетентности, по конкурсу [4. С. 7].

Совместно с еще одним известным американским политологом Фрэнком Дж. Гуднау В. Вильсон провел исследование американской системы управления. Главной задачей совместной работы ученых было стремление создать такую модель государственного управления, которая хорошо сочеталась бы с демократиче- ской формой правления. Впоследствии эта идея воплотилась в формуле, которая является главным принципом государственной политики в современных демократических государствах, — åäèí-

ство демократического правления и эффективного государства.

Большую роль в становлении теории государственного управления сыграл известный немецкий политолог и социолог Макс Вебер. Его работа «Хозяйство и общество» стала очень важным этапом в формировании концепции административно-государ- ственного управления. Плодотворной и для политической науки, и для теории государственного управления явилась его концепция идеальной бюрократии, а также его теория рациональности. Он считал, что современное общество — это общество рациональное. Рационализация общества приводит к созданию определенной формальной структуры, она формирует те нормы и правила, предписания и законы, которые имеют универсальное применение. Такая рациональная структура приводит к тому, что возникают возможности ее количественного определения, то есть измерения, возрастает ее предсказуемость. В рациональных структурах появляется возможность контроля, применения «безлюдных» технологий. М. Вебер также подчеркивал, что нарастание рациональности может приводить к обратным результатам, к нараста-

14

нию иррациональности, в первую очередь из-за того, что происходит дегуманизация общественных отношений, что и порождает в конечном итоге бюрократа [8. C. 181].

В современной политической науке В. Вильсона, Ф. Дж. Гуднау и М. Вебера называют «поколением предшественников», с ними связывают появление теории государственного управления как самостоятельного научного направления.

Âконце ХIХ века изучение государственного администрирования становится частью учебных программ в ведущих университетах США и Западной Европы. В 1916 году в Вашингтоне был основан первый институт правительственных исследований (Institute of Government Research). В 20—30-е годы ХХ века аналогичные исследовательские центры стали появляться в странах Европы. Их целью было изучение административно-государственной деятельности, выработка рекомендаций по ее улучшению, по повышению эффективности деятельности государственного аппарата.

Теория государственного управления является междисциплинарной наукой. Она возникла на стыке многих наук. На ее формирование повлияли философия, социология, психология, экономика, а также административное право, закрепляющее те нормы,

âрамках которых осуществляется административно-государст- венная деятельность. Тесно связана теория государственного управления и с теорией организаций, которая занимается проблемами эффективного управления социальными системами.

Âпостсоветских странах теория государственного управления как самостоятельная наука начала складываться в 80—90-е годы ХХ века. Находясь в процессе своего становления, она переживает определенные трудности. Они вызваны не только междисциплинарным и пограничным состоянием управленческой науки, но и особым переходным состоянием всех общественных наук на постсоциалистическом пространстве. Проблемы обусловлены также особенностями политической истории в странах, ранее относившихся к мировой системе социализма, длительной монополией марксистской методологии в социальных науках, отсутствием

âстранах социализма политической науки.

На современном этапе развития белорусской науки теория государственного управления также находится в стадии формирования. Идет становление предметной области исследования для данных направлений политической науки, поиск новой, отличной от марксизма методологической основы исследования политических и управленческих процессов, переосмысление отечественного, рос-

15

сийского и западного опыта организации общественной жизни, функций государства и его роли в системе управления обществом.

Âсовременной научной литературе достаточно явно обозначи- лась тенденция, согласно которой политология как наука имеет ярко выраженный управленческий ракурс, поэтому теории управления, которые применяются в политических процессах и отношениях, рассматриваются как особое научное направление — «управленческая политология» [9. C. 89].

Интересный подход предлагает известный российский политолог Л. В. Сморгунов. Он считает, что политическая наука является той областью науки и образования, с которой проблематика государственного управления и политики связана по природе, и поэтому возможно в качестве самостоятельной отрасли политиче- ской науки выделить такую сферу, как государственное управление и политика (public administration and policy). Ее предметом станет организация и деятельность государственных органов и связанных с ними предприятий и учреждений по удовлетворению общественных интересов.

Ученый подчеркивает, что и в мировой политической науке государственное управление и политика считаются одной из самостоятельных суботраслей со своей специализацией, особенностями методологии. И хотя проблемы государственного управления и политики являются предметом изучения и исследования для многих других наук, политологическая составляющая этой дисциплины является одной из ведущих [6. С. 4].

Âзападной политологии накоплен богатый опыт исследования сферы публичного управления, разработан международный понятийный аппарат экспертами ООН и других международных организаций. В молодой белорусской и российской политологии национальный категориальный аппарат для этой сферы исследований пока не сформирован, а также не решена проблема соотношения, взаимосвязи и взаимодействия категорий и понятий между собой.

Âотечественной политической науке наиболее часто используются термины государственная политика è государственное

управление, социальное управление, политическое управление, тогда как западная наука применяет в основном две категории: public policy è public administration.

Такое положение в области понятий и категорий обусловлено многими причинами, методологическими традициями и подходами, которые сложились в социально-политических науках в на-

16

шей стране и за рубежом, а также особенностями социально-по- литической реальности.

В странах Запада всегда имело особое значение разграничение публичного и частного секторов в жизнедеятельности общества. Все, что не относится к частному сектору, является сферой «публичного», то есть общественного.

Такое разграничение, в первую очередь, проявилось в сфере права, которое очень давно в странах Запада разделилось на частное и публичное. Продолжением этой тенденции явилось возникновение публичного управления, а в рамках публичного управления — области, которая получила английское название public policy, что в русскоязычной научной литературе переводится как

государственная политика.

Многие исследователи подчеркивают, что перевод понятия public êàê государственный нельзя признать абсолютно корректным, так как в английском языке слово public означает общественный, являясь антонимом слова частный, а понятие государственный связано с английским словом statå, что означает государство [12. Ñ. 23].

Данная точка зрения разделяется не всеми учеными, и многие утверждают, что понятие public можно переводить как государственный, особенно в случае применения этого термина в области управления обществом. Поэтому в русскоязычной научной литературе понятие государственное управление è государственная

политика часто трактуются как тождественные западным понятиям public policy è public administration. Такой подход имеет право на существование по многим причинам. Во-первых, потому, что в конце ХIХ века существенно изменилась роль государства в жизни общества, значительно расширились его функции как института управления всеми общественными делами. Категории государственное управление è государственная политика указывают на то, что управление обществом и общественными проблемами осуществляется при помощи такого института, как государство, а государство — это единственный социальный институт, который обладает признаками публичности (всеобщности).

Проблемы, которые возникают на современном этапе при формировании категориального аппарата в данной области исследований, обусловлены также тем, что в течение длительного времени в нашей стране существовала административно-командная система как тип государственного управления. На этом этапе развития нашей страны в социально-политической и правовой практике поня-

17

òèå частный противопоставлялось понятию государственный, поскольку все, что было общественным, являлось государственным. Публичная сфера жизни общества однозначно рассматривалась как область государственной деятельности, не оставляя возможности для каких-либо иных интерпретаций понятия общественный.

Такой подход был обусловлен полным огосударствлением общественной жизни, хотя при этом главную роль играло не государство, а правящая политическая партия — коммунистическая партия. Она стала главным субъектом социального управления, подчинив себе аппарат государства и аппарат общественных организаций. Стержнем административно-командной системы было партийное руководство всеми сферами общественной жизни. Понятие управление приобрело подчиненный характер. Советская правовая наука отказалась от деления права на частное и публич- ное, конституционное право было заменено правом государственным. В политике и науке господствовало понятие партийное руководство, существовал также такой предмет, как партийное строительство. Этот подход наложил отпечаток на формирование современных представлений и о государственной политике, и

îгосударственном управлении.

Âзападной науке понятие государственный практически не применялось к отношениям собственности. Данному понятию в западных странах, и особенно в США, в большей степени соответствовало понятие правительственный (governmental), использовались также понятия муниципальный (municipal), федеральный (federal) èëè собственность штата (state) [12. Ñ. 23].

Существует много спорных точек зрения по поводу употребления таких категорий, как государственное управление è государственное регулирование, социальное управление, государственное управление è политическое управление, управление è

менеджмент, государственное руководство è политическое ру-

ководство, политическое управление è административное уп-

равление.

Категория государственное управление в отечественных социальных науках употребляется во многих значениях. Экономика, политология, социология, право вносят свои особенности в определение данной категории.

Политическая наука при определении государственного управления учитывает, что государственное управление как наука — это широкая междисциплинарная область исследований и что существенной проблемой является разграничение экономиче- ских, правовых и политологических подходов.

18

Достаточно распространенным является подход, согласно которому сферой государственного управления является админист- ративно-государственная деятельность. С точки зрения экспертов ООН, данная деятельность есть «процесс достижения национальных целей через государственные организации». Поэтому предметом государственного управления является «научное обоснование процесса достижения оптимального государственного управления путем организации» [4. С. 19].

Современная политическая мысль на Западе постоянно под- черкивает, что государственное управление как наука имеет отношение ко всем областям социального знания и ко всем вопросам осуществления официальной политики и программ, тем самым указывая на его междисциплинарный характер.

В российской литературе достаточно распространенной является точка зрения, согласно которой государственное управление как определенная социальная деятельность понимается в широком и узком значениях. В узком смысле — это административная, исполни- тельно-распорядительная деятельность государства. С этих позиций государственное управление изучается, в частности, административным правом. В широком смысле — это организующая, упорядо- чивающая деятельность государства, государственное регулирование различных общественных (а иногда — и некоторых личных) отношений путем деятельности всех ветвей государственной власти — законодательной, исполнительной, судебной (иногда говорят и о других ветвях власти), их органов, государственных служащих. Назначение государственного управления состоит в урегулировании

и упорядочении жизнедеятельности и отношений личности, коллектива, государства и общества, установлении их рациональных

взаимосвязей путем применения государственной власти. Такой подход используется и теорией государства и права, отчасти конституционным правом, в курсе государствоведения.

Автор данного подхода, российский ученый В. Е. Чиркин, под- черкивает, что государственное управление можно рассматривать комплексно, как целенаправленное воздействие органов государства, его учреждений и служащих на различные сферы жизни об-

щества, поведение индивидов и их коллективов (в том числе в самих государственных организациях). Это — единый цикл регули-

рования государством различных отношений в обществе путем применения государственной власти и использования прямых и обратных связей субъекта и объекта (объектов) управления. При этом он подчеркивает важность того, что государственная власть,

19

ее органы применяют различные средства для управления, в том числе экономические и идеологические.

В. Е. Чиркин считает, что в самом общем виде государственное управление можно определить как «регулирование поведе-

ния управляемого объекта (государственного и негосударствен-

íîãî) государственными органами, организациями, должностными лицами в целях, определенных государством, регулирование деятельности объекта путем применения самых различ- ных средств — экономических, административных, правовых

èиных, путем стимулирования, требований, запретов, репрессий и т. д. Основой государственного управления является обладание государственной властью» [13. Ñ. 12].

Âполитической науке до настоящего времени не сложилось единого подхода ни к определению государственного управления, ни к тому, что является предметом исследования теории государственного управления. Например, известный исследователь в области политологии и государственного управления Д. П. Зеркин определяет государственное управление в широком социально-политическом смысле как тип социального управления в сфере государственной жизни общества. Он подчеркивает, что государственное управление — это тип социального управления, и что это понятие шире, чем деятельность исполнительной власти, это воздействие на общество с целью его упорядочения, сохранения качественной специфики, совершенствования и развития. Этот ученый считает, что понятие государственное управление должно отражать его сущность как по- литико-административного воздействия государственных властных структур на общество, и определяет государственное управление как «сознательное воздействие государственных институтов на

деятельность общества, его отдельных групп, в котором реализу-

ются общественные потребности и интересы, общезначимые цели

èволя общества» [7. Ñ. 48—49].

Еще один известный исследователь проблем государственного управления Г. В. Атаманчук тоже определяет государственное управление как «практическое, организующее и регулирующее воздействие государства (через систему своих структур) на общественную и частную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на

его властную силу» [2. Ñ. 62].

Анализ современной литературы позволяет сделать вывод о том, что в предельно широком значении категория «государственное управление» чаще всего рассматривается как деятель-

20

ность государства, которая осуществляется в интересах всего

общества. В таком контексте особо подчеркиваются общесоциальные функции современного государства. Если рассматривать эту категорию в таком значении, то она близка понятию социальное управление, но с тем отличием, что в категории социальное управление акцент сделан на объекте управления, а в категории государственное управление — на субъекте. Понятие социальное управление применяется также в более узком значении, в отношении социальной сферы общества, и часто обозначается как управление социальными процессами.

Â70—80-å годы ХХ века позиции расширительного подхода к понятию государственного управления значительно упрочились. Государственное управление стало рассматриваться не только как административно-государственное воздействие в лице исполни- тельно-распорядительного аппарата, но и как «многофакторная

система взаимоотношений между государством и обществом,

включая механизмы прямой и обратной связи, постоянное взаимодействие с общественным мнением, социально-психологиче- ские механизмы управления, взаимодействие государственных и негосударственных субъектов» [9. Ñ. 14—15].

Однако следует отметить, что наиболее часто государственное управление определяется в более узком значении как осуществление государственной политики через систему администра-

тивных учреждений. В таком контексте государственное управление включает в себя государственную политику, или политику общественную, как особую сферу и особый этап в процессе управления обществом.

Âсовременной российской и белорусской литературе такое определение принято соотносить с категорией public administration.

Понятие public administration западная политология применяет также в более узком значении — для обозначения процесса управляющей деятельности, т. е. для описания деятельности и организации аппарата управления как такового. В отечественной науке это понятие часто отождествляется с понятием государственное администрирование.

Можно выделить наиболее распространенные в настоящее время подходы к определению государственного управления как научной категории:

государственное управление как управление обществом в

целом, как особый вид социального управления;государственное управление как деятельность администра-

тивно-распорядительного аппарата;

21