Гречнева Е.Общественная политика и управление в РБ

развитой рыночной экономикой у государства проявляются одни

èте же экономические функции:

обеспечение правовой базы функционирования экономики;

регулирование отношений собственности и защита частной собственности;

защита конкуренции;

перераспределение доходов;

контроль за использованием ресурсов;

стабилизация экономики;

контролирование уровня занятости, инфляции;

стимулирование экономического роста.

Деятельность государства по регулированию экономики и управлению иными сферами публичной политики реализуется в форме общественных программ (программ социально-экономиче- ского развития, науки, образования, медицины, пенсионного обеспечения).

Общественная программа — это содержание и план деятельности с изложением основных целей и задач решения общественных проблем, характера мероприятий, с уточнением сроков исполнения и определением участников процессов и их ролевых функций.

Общественная проблема — это объективно возникающее в процессе функционирования и развития общества противоречие; комплекс вопросов, требующих решения средствами социального управления.

Программы очень многообразны по характеру, целям, объему, времени и другим признакам.

Общегосударственные — программы достижения крупных общенациональных целей, которые чаще всего охватывают все сферы общественной жизни — производственную, непроизводственную, финансовую, налоговую, социальную, духовную.

Функциональные — многоотраслевые программы, ориентированные на решение крупных проблем развития группы отраслей или выполнение общенациональных задач усилиями ряда отраслей, например, развитие топливно-энергетической базы, атомной энергетики, оборонного или строительного комплекса и т. п.

Региональные èëè местные программы, ò. å. территориальные, разрабатываются в целях преобразования и возрождения регионов или отдельных районов.

В свою очередь все типы программ содержат подтипы, разли- чающиеся по определенным признакам, связанным с целями,

52

объемом, глубиной преобразований, уровнями, на которых программа разрабатывается.

Не существует единого временного горизонта при формировании общественных программ. В Европе часто встречаются долгосрочные, 10-летние планы, в Америке наиболее часто используют 5-летние планы, а в Японии предпочитают 3-летнее планирование [6. С. 172].

2. Государство и рынок. Общественное благо

И политическая, и экономическая история многих стран подтверждает, что роль государства в жизни общества все время возрастала. Вначале она сводилась в основном к правовому регулированию экономической жизни, ибо отсутствие правового порядка могло парализовать «невидимую руку» рынка. Затем потребность в экономической деятельности государства усилилась в результате осознания того, что свободная стихия рыночных сил не обеспечивает оптимального размещения и использования ресурсов. Возрастала роль государства в плане его воздействия на макроэкономические процессы, на экономический рост, на стабилизацию экономики.

Но и на этом уровне государство еще не воспринималось как экономический субъект, оно выступало вначале в качестве особой «надэкономической» организации, которая обладает особыми возможностями в силу своего особого политического статуса. Оно еще не воспринималось как один из производителей, который производит и предлагает услуги потребителю.

Появление у государства функций производителя благ и услуг привело к формированию государственного сектора экономики, главная цель которого — удовлетворение особых коллективных потребностей общества.

В современных экономически развитых странах государствен-

ный (общественный) сектор экономики — это совокупность ресурсов экономики, которые находятся в распоряжении государства. Это организации, находящиеся в его собственности, а также их доходы, доходы и расходы бюджета.

Общественный сектор не является простой совокупностью государственных организаций и учреждений. Он функционирует также в форме налогообложения и программ общественных расходов и состоит из двух самостоятельных секторов:

государственный коммерческий, т. е. сфера государственного производства;

53

государственный некоммерческий — государственные организации, которые нацелены не на получение прибыли, а на удов-

летворение определенных общественных потребностей. Государство воздействует и на коммерческие, и на некоммер-

ческие организации прежде всего посредством налогообложения, принятия законов и других нормативных актов, проведения де- нежно-кредитной политики, общественными программами.

В условиях смешанной экономики государство находится в положении партнера и конкурента для частных фирм. Оно выступает как особый субъект рыночной экономики, который взаимодействует с другими субъектами в рыночной среде, производит и потребляет блага, но при этом обладает специфическими возможностями, так как имеет особый политический статус. Поэтому государство, являясь субъектом рыночной экономики, обладает такими преимуществами, которых не имеет ни один иной субъект рыночного обмена в государстве. Эта особенность предопределяет отношения государства с иными предприятиями, независимыми некоммерческими организациями и домохозяйствами.

Общественный сектор в смешанной экономике предназначен не подменять невидимые рыночные механизмы, а решать те зада- чи, которые не удается решить на основе добровольного обмена между независимыми субъектами рыночных отношений.

Экономическая наука утверждает, что если отвлечься от проблем перераспределения доходов, то можно сделать вывод, что общественный сектор функционирует только в зонах изъянов рынка. Характер вмешательства государства обусловлен конкретной спецификой изъянов рынка.

Изъяны рынка возникают по многим причинам, но главные из них — это ограниченность конкуренции, внешние эффекты, неполнота информации.

На процессы формирования общественного сектора в экономике особое влияние оказывает естественная монополия государства. Поэтому предоставление государственными и муниципальными органами различного рода услуг в ситуации естественной монополии — обычная практика в большинстве стран мира. Хрестоматийным примером, подтверждающим это положение, является система здравоохранения. Если бы медицинская помощь предоставлялась только на частнопредпринимательской основе, то, естественно, медицинские учреждения нацеливались бы на достижение максимально возможной прибыли, и поэтому пациентам навязывались бы наиболее дорогостоящие схемы лечения.

54

Государство активно вмешивается и в решение проблемы внешних эффектов, и в формирование информационной инфраструктуры рынка. Распространение информации, необходимой производителям и потребителям, представляет собой пример деятельности, которая вызывает положительные внешние эффекты. Там, где информационные искажения могут приводить к диктату производителя, предоставление услуг берет на себя общественный сектор.

Когда потребитель не в силах защитить свои интересы с помощью рыночных механизмов, тогда он обращается за защитой к государству и иным нерыночным методам регулирования качества товаров и услуг. С точки зрения защиты интересов потребителя общественный сектор более доступен механизмам внерыночного контроля, чем частный сектор.

Появление общественного сектора связано с тем, что он призван исправлять изъяны рынка, но в связи с этим возникает особая проблема: как и при помощи каких механизмов он будет воздействовать на изъяны рынка. Опыт плановой экономики опроверг представление о том, что с помощью одних административных мер можно добиться оптимальных характеристик производства товаров и услуг.

В общественном секторе функционирует как коммерческий

сектор, так и некоммерческий.

Фиксированный профиль деятельности и запрет на распределение прибыли — отличительные признаки некоммерческих организаций, каковыми чаще всего являются учебные заведения, медицинские центры, научно-исследовательские организации, благотворительные фонды, музыкальные коллективы и т. д. Некоммерческие организации могут быть как государственными, так и негосударственными. Негосударственные некоммерческие организации являются ближайшими конкурентами общественного сектора в плане преодоления изъянов рынка.

Общественный сектор чаще всего преобладает в таких облас-

тях, как образование, здравоохранение, культура, транспорт, связь, энергетика, коммунальное хозяйство. В ряде стран велика роль государства в сталелитейной промышленности, автомобилестроении, судостроительной промышленности. Но роль и масштабы общественного сектора характеризуются не столько его долей в совокупном капитале или товарной массе, сколько удельным весом государственных доходов и расходов в валовом внутреннем или национальном продукте.

55

В наиболее развитых странах в общественный сектор вовлекается от 30 до 60 % ресурсов экономики. Различия здесь обусловлены национальными традициями страны, структурными особенностями ее экономики и другими факторами. В 70-е годы ХХ века доля общественного сектора постоянно возрастала, к концу ХХ века эти процессы стабилизировались, а в некоторых странах, например в Швеции, доля общественного сектора стала сокращаться.

3. Налоговая политика

Особую роль в системе экономической политики играет налоговая политика.

Налоги существуют с тех пор, как появилось государство. В истории налогообложения встречались весьма причудливые формы налогов, например, налог на соль и спички, дымовые трубы, окна и т. д.

Налоги — это обязательные сборы, которые взимаются государством с субъектов хозяйствования, а также с граждан в оп-

ределенном размере, установленном законодательством. Кроме налогов существуют также сборы, имеющие обязательный характер, но налогами не являющиеся, например, штрафы, таможенные сборы и т. д.

Налоги бывают прямые è косвенные. Прямые — это налоги на доходы, имущество, дарение и наследование и т. д. Косвенные — это налоги, объектом которых являются товары и услуги. Они включены в цену товаров и услуг, их оплачивает потребитель (это налоги с оборота, налог на добавленную стоимость). Особую роль в системе налогообложения играют такие косвенные налоги, как акцизы, образно называемые налогами «на грехи, на роскошь или на удовольствия». Они взимаются с продаж спиртных напитков, табака, ювелирных изделий, в сфере игрового бизнеса.

Иногда в отдельную группу налогов выделяют целевые налоги, чаще всего это взносы на социальное страхование или иные социальные платежи. Целевые налоги используются в строго определенных целях, например, в нашей республике взимается специальный налог, средства от которого идут на ликвидацию последствий чернобыльской катастрофы.

Соотношение прямых и косвенных налогов в различных странах существенно отличается.

В развитых странах преобладают прямые налоги, например, в США более 90 % всех налогов — это налоги прямые, в Японии —

56

более 70 %, в ФРГ — более 54 %. Прямые налоги являются более сложными в плане их обслуживания и сбора. Для их взимания требуется специальный аппарат, поэтому в развивающихся странах преобладают косвенные налоги.

Прямые налоги носят прогрессивный характер: чем больше доход, тем больше налоги. Косвенные налоги имеют регрессивный характер, так как косвенные налоги — это налоги на товары и услуги и их платят все, в результате получается, что доля данных налогов выше в семейном бюджете менее обеспеченных семей.

Налоги также делятся на центральные, которые уплачиваются в бюджет государства, и местные, которые идут в местные бюджеты.

Сущность налогов — это изъятие государством в свою пользу определенной части внутреннего валового продукта.

Объекты налогообложения (налогооблагаемая база) — это прибыль, доход, стоимость того или иного имущества, ценные бумаги.

Субъектами налогообложения являются юридические и физи- ческие лица.

Налоги выполняют важные функции в обществе, их можно разделить на три группы: фискальные, экономические, ó÷åò- но-контрольные.

Фискальные функции налогов нацелены на формирование финансовых ресурсов государства, на основе которых происходит перераспределение доходов в обществе, благодаря чему возможной становится социальная политика, поддержка тех или иных слоев общества.

Экономические функции проявляются в стимулировании и регулировании определенных отраслей национальной экономики.

В рамках учетно-контрольной функции налогов осуществляется контроль над финансово-хозяйственной деятельностью государства и хозяйствующих субъектов.

Содержание налоговой политики государства определяется основными направлениями и целями деятельности государства в области налогообложения и заключается в создании определенного налогового механизма и определенной налоговой системы.

Налоговая система — это понятие, которое охватывает все аспекты налогообложения. Она включает в себя:

порядок установления и ввод в действие тех или иных нало-

ãîâ;

виды налогов, их соотношение;

порядок распределения налогов;

57

права и обязанности налогоплательщиков;

формы и методы налогового контроля;

ответственность участников налоговых отношений;

принципы налогообложения;

правовые, экономические, организационные нормы и методы налогообложения — налоговый механизм.

Принципы налогообложения делят также на общие, применяемые практически во всех налоговых системах, и частные, которые устанавливаются либо в отдельной стране, либо в отдельной сфере налогообложения (это льготы, налогообложение нерезидентов, способы исчисления налога на прибыль, меры ответственности за налоговые нарушения).

Экономические, юридические и организационные принципы налогообложения очень тесно взаимодействуют.

Первую попытку разработать рациональную систему налогообложения предпринял известный экономист А. Смит еще в 1776 году.

На современном этапе большое влияние имеют взгляды Л. Эрхарда — известного немецкого государственного деятеля, много лет возглавлявшего правительство ФРГ и сыгравшего особую роль в послевоенном ее восстановлении. Он писал, что налоговая система должна опираться на следующие принципы:

1) налоги должны быть по возможности минимальными;

2) минимально необходимыми должны быть затраты на их взимание;

3) налоги должны соответствовать структурной политике государства;

4) налоги должны быть направлены на наиболее справедливое распределение доходов;

5) налоговая система должна исходить из принципа уважения частной жизни налогоплательщика, и поэтому налогоплательщик должен иметь право ограждения своей частной жизни от чрезмерного вмешательства налоговых органов, которым было запрещено разглашать сведения, являющиеся коммерческой тайной.

В формировании налоговой политики значительную роль играют особенности экономического и политического развития страны,

âпервую очередь:

1)характер экономической системы;

2)отношения собственности;

3)особенности политической сферы;

4)ценностные ориентации;

5)характер государственного устройства;

58

6) сложившиеся пропорции между центральными и местными органами власти (особенности формирования местного бюджета, степень контроля центральных органов власти над местными).

Цели и задачи налоговой политики не исчерпываются только формированием налоговой системы.

Задача налоговой политики — сформировать эффективную

налоговую систему, которая не подавляет активность субъектов хозяйствования, обеспечивает экономический рост и достаточный уровень поступления средств в бюджет.

Формирование эффективной налоговой политики — это уравнение, которое решается не только экономическими, но и полити- ческими способами.

Экономическая наука выявила целый ряд закономерностей в области налогообложения, которые используются при принятии политических решений. Наиболее известной является теория Лаффера, которая устанавливает, что чрезмерный рост налогов, более 50 % от уровня доходов, способствует изменению поведения налогоплательщика, снижает деловую активность, приводит к тому, что налогоплательщики начинают скрывать доходы.

Задача эффективной налоговой политики состоит в том, чтобы найти точку равновесия в интересах налогоплательщика и государства. Сдвиг от нее как вправо, так и влево порождает негативные экономические процессы.

Очень важной частью налоговой политики является организа- ционно-правовой механизм ее функционирования, который вклю- чает в себя:

1)принцип единства налоговой политики — единая налоговая система для всех без исключения административно-террито- риальных единиц;

2)принцип стабильности налоговой системы, который состоит в том, что она не может и не должна меняться часто, слишком высокая подвижность налоговой системы снижает инвестиционный рейтинг страны и повышает экономический и политический риск, так как нестабильная налоговая система всегда влечет за собой резкое снижение налоговых поступлений;

3)принцип подвижности, сформулированный немецким экономистом Вагнером, который считал, что налоговая политика может изменяться в связи с определенными внешними обстоятельствами (этот принцип нельзя путать с качественным реформированием налоговой системы);

59

4)принцип множественности налогов — налогов должно быть много, это необходимо для того, чтобы компенсировать поступления в бюджет в случае, если какая-то сфера налогообложения испытывает трудности;

5)принцип исчерпывающего перечня налогов, применяемый для того, чтобы ограничить нормотворчество в налоговой сфере;

6)презумпция невиновности налогоплательщика, которая выражается в том, что налогоплательщик имеет право на ошибку, и поэтому он должен иметь право на административную и судебную защиту.

Особое значение при формировании эффективной налоговой политики имеют правовые принципы налогообложения:

1)равенство всех налогоплательщиков перед законом;

2)практика установления налогов только законами;

3)отрицание принципа обратной силы;

4)приоритет закона перед другими документами;

5)обязательное наличие всех элементов налога в налоговом законодательстве, т. е. налоговый закон должен полностью раскрывать порядок уплаты каждого конкретного налога.

Налоговая система Республики Беларусь начала складываться как самостоятельная налоговая система в 1991 году.

Налоговая политика очень сильно влияет на эффективность экономической политики в целом.

Эффективность экономической политики проявляется, прежде всего, в уровне стабильности экономики, темпах экономиче- ского роста, повышении жизненного уровня основной массы населения. Эффективность проявляется в количественных и качественных показателях, которые играют очень большую роль для оценки эффективности государственного управления в целом.

И в экономической политике, и в других сферах общественной жизни неприемлемой является политика несгибаемого консерватизма, ибо он подрывает свою собственную цель. Системам, не обладающим гибкостью и способностью эволюционным путем приспособиться к социальным переменам, грозит опасность угасания, какими бы прочными они не казались в данный момент, ибо наука и техника непрерывно меняют естественный ход экономической жизни. Чтобы система функционировала эффективно, социальные институты должны приспосабливаться к переменам.

Без ощущения исторической перспективы ни радикалам, ни консерваторам, ни сторонникам среднего курса не удастся эффективно и долговременно отстаивать свои подлинные интересы.

60

4.Научно9техническая политика как направление экономической политики

Во второй половине ХХ века резко изменилась роль науки в жизнедеятельности общества. Произошло качественное преобразование производительных сил общества на основе превращения

науки в ведущий фактор общественного производства, непосредственную производительную силу. Наука, причем не только естественная, но и гуманитарная (экономика, психология, логика, эргономика, дизайн и т. д.), как бы пропитывает собой каждый элемент производства и управления. В современной жизни наука не следует за производством, обобщая опыт применения техниче- ских новшеств, а идет впереди него. В ней рождаются целые новые отрасли производства: электронная, микробиологическая, электротехническая и т. д.

В связи с этим технический прогресс и наука становятся объектами управления как со стороны государства, так и со стороны крупных частных предприятий. В рамках экономической политики появилась особая сфера — научно-техническая политика, которая представляет собой государственную систему мер,

направленных на комплексное развитие науки и техники и внедрение их результатов в реальные товары и услуги.

Например, в США каждый доллар, вложенный в образование и науку, возвращается обществу в пятикратном размере, а валовой внутренний продукт на 70 % его прироста обеспечивается за счет научно-технического прогресса.

Современная научно-техническая политика — это важнейшая часть экономической политики во всех развитых государствах. Она обеспечивает огромный потенциал конкурентоспособности продукции, экономической, военной и культурной мощи государства, а значит, и его политического веса на международной арене.

Новые технологии предъявляют повышенные требования к культуре производства и личности работника. Человек, как главная производительная сила общества, должен соответствовать своим образованием, готовностью к переквалификации и деловыми качествами уровню и темпам развития производства и даже опережать их благодаря своему культурно-техническому уровню. Наука создает огромные возможности для развития не только техники и экономики, но и социальной сферы, каждой личности. Поэтому сегодня многие развитые страны увеличивают сроки

61