Гречнева Е.Общественная политика и управление в РБ

Рассмотрев достаточно широкий спектр мнений по поводу сущности такой категории, как публичная политика, можно сделать вывод, что большинство исследователей все равно считают, что основным инструментом политики по-прежнему остается государство, хотя указывают на значительную роль гражданского общества и рыночных механизмов. Именно государство должно эффективно управлять общественными делами, предоставлять гражданам качественные услуги, а также создавать устойчивые и надежные государственные институты и структуры. Поэтому

публичную, общественную политику определяют чаще всего как сферу деятельности государства, подчеркивая, что обществен-

ная политика (публичная политика) — это совокупность целей, задач, приоритетов, принципов, стратегических программ и плановых мероприятий, которые разрабатываются и реализуются органами государственной власти с привлечением институтов гражданского общества.

Сегодня многие российские и белорусские ученые подчеркивают, что в публичной политике особую роль играет государство, и поэтому ее можно определять как государственную публичную политику. Она публичная, поскольку государство призвано представлять общие интересы граждан, и в своей деятельности оно нацелено на их реализацию. Она государственная, так как именно государство является ее главным субъектом.

Публичная политика представляет собой общий план действий политико-административных органов власти и управления, направленный на решение важных, влияющих на жизнь граждан общественных проблем, и включает в себя следующие важнейшие элементы:

определение целей и приоритетов развития общества;

разработка и планирование политической стратегии;

анализ и оценка затрат по альтернативным программам и политикам;

обсуждение и консультирование;

выбор и принятие государственных решений;

контроль и оценка исполнения;

мониторинг общественного мнения и т. д.

Публичная политика является средством, позволяющим государству достичь определенных целей в конкретной области, используя политические, правовые, экономические, административные и иные методы и средства воздействия, опираясь на ресурсы, имеющиеся в его распоряжении.

32

2.Становление общественной политики как области политической науки

Общественная политика как самостоятельное научное направление начала складываться в 50-е годы ХХ века. В 1951 году Американская ассоциация политической науки назвала общественную политику в качестве одного из 17 наиболее приоритетных направлений в политических исследованиях.

Появление публичной политики как самостоятельной сферы исследований также было обусловлено процессами, которые происходили в сфере политической науки. Во второй половине ХХ века в политологии начали формироваться те направления, которые были связаны со сравнительными исследованиями. Как особая отрасль стала складываться сравнительная политология.

В 70-е годы ХХ века начинает развиваться и сравнительная публичная политика как научная дисциплина. По своей структуре она близка к политической социологии, которая сыграла большую роль в появлении сравнительных исследований публичной политики.

Многие ученые подчеркивают, что сравнительная публичная политика является логическим завершением тематики сравнительных исследований в политологии.

Известные специалисты в области сравнительной публичной политики Жан Эрик Лейн и Свант Эррсон выделили три основных направления в сравнительной политологии. Первое — исследование условий, которые определяют конфигурацию политиче- ских систем, — сравнительная политическая социология. Второе — изучение собственно политических систем — сравнительный институциональный анализ политики. Третье — изучение того, как политика влияет на общество, — сравнительная публичная политика [8. С. 262].

Публичная политика как особая сфера сравнительных политических исследований появилась благодаря американской политической науке. В 1965 году в США был создан Комитет по управлению и законодательству при Совете социальных наук, в 1972 году — Ассоциация анализа публичной политики, Общество социального выбора.

Большой вклад в становление этой научной дисциплины внесла коллективная монография американских ученых Арнольда Хайденхаймера, Хьюдж Хекло, Кэролин Адамс под названием «Сравнительная публичная политика: политика социального выбора в

33

Европе и Америке». Она вышла в 1975 году, а в 1990 году появилось второе издание этой книги, которое было дополнено результатами исследований публичной политики в Японии [8. С. 262].

Âэтих книгах были предприняты попытки сравнительного анализа политики в области налогов, образования, здравоохранения, доходов различных групп населения.

Существенное влияние на становление общественной политики как самостоятельной научной дисциплины оказала современная политическая экономия, или «новая политическая экономия», которая начала формироваться в 70-е годы XX века.

На этом этапе стало складываться мнение, что политическая экономия — это такая дисциплина, которая изучает экономиче- скую теорию во взаимосвязи с политической деятельностью. Новая политическая экономия представляет собой ту сферу, в которой находят политическое применение результаты экономиче-

ского анализа. Современная экономическая теория утверждает, что политическая экономия существенно отличается от макроэкономики большей политической ангажированностью. Назвали ее «новой политической экономией» для того, чтобы, с одной стороны, дистанцироваться от марксистской политической экономии и, с другой стороны, чтобы показать новизну подходов по сравнению с классической политической экономией.

Â70-å годы XX века появились систематические сравнительные исследования публичной политики. Они развивались по многим направлениям. Изучались ее региональные аспекты, сравнивались различные сферы публичной политики — здравоохранение, налогообложение, развивался сравнительный анализ соци- ально-экономических теорий, которые стали важным фактором формирования того или иного характера публичной политики. Сторонники культурологического подхода исследовали совокупность культурных различий, рассматривая их как основу сравнительного анализа публичной политики.

Âзападной политической науке сформировалось представление о том, что в центре сравнительной публичной политики находятся следующие проблемы:

отличительные исторические модели и черты, которые

сформировались в ходе исторической эволюции отдельных государств;

воздействие государственных структур и иных социальных субъектов на общество и реализацию общественных интересов;

результаты обратной связи государства и среды, в которой оно функционирует.

34

Сравнительный анализ публичной политики позволяет правительствам и иным субъектам публичной политики отве-

тить на вопросы, что делать или не делать, почему делать или не делать, как делать, как решить конкретные проблемы, которые в разных странах имеют общий характер и общие основа-

ния, такие как безработица, бедность, детская смертность,

преступность и т. д.

Важнейшая цель сравнительной публичной политики порождена взаимосвязанностью и глобализацией мировых социальных и политических процессов, сравнительный анализ которых дает ответ на вопрос, как конкретная политика, имеющая национальный характер, будет влиять на политику соседних стран и наоборот.

3.Общественная политика как теория и социальная практика

Особенностью категории общественная, èëè публичная, по-

литика является то, что в последнее время ее употребление вышло далеко за пределы социально-политических наук и все шире проникает в сферу социально-политической практики. В публичной политике отражается ее сложный социальный характер, она связана с регулированием различных областей общественной жизни.

Публичная политика выступает как ключевая фаза современного политического процесса. Она включает в себя регулирование важнейших для общества областей: налоговой системы, здравоохранения, образования, социального обеспечения, занятости.

Любая диспропорция или трудность в развитии общества становится политической проблемой, если ее решение затрагивает интересы многих людей и зависит от волевого решения власти. Экономические вопросы, налоги, школьная реформа, охрана памятников — все эти важные общественные проблемы являются в то же время и проблемами политическими, ибо требуют вмешательства власти и особых политических решений. Интересы общества и государства пересекаются и в сфере отношений собственности. Достаточно сложной проблемой является распределение трудовых, энергетических, продовольственных ресурсов.

Рассматривая сферу публичной политики, исследователи отмечают, что предметом исследования является не только принятие политических решений, но и комплекс практических мер по их реализации.

35

Âсовременных исследованиях преобладающей является точ- ка зрения, согласно которой формирование публичной политики обязательно связано с деятельностью публичного сектора и природой общественных благ.

Понятие публичного сектора является центральной категорией публичной политики. В этот сектор включается все, что связано с удовлетворением общественных потребностей. Публичная сфера охватывает интересы общества в целом. Исследователи выделяют в ней четыре главных компонента:

1. Экономический. Общественный сектор экономики, производство благ общественного пользования, политика перераспределения доходов для удовлетворения общественных нужд.

2. Социальный. Общественные и государственные службы социального обеспечения: пенсии, пособия, занятость, здравоохранение, образование, общественный транспорт и средства коммуникации, сохранение среды обитания, защита от преступности и коррупции, коммунальное обслуживание, поддержание социальной стабильности и комфортности для населения.

3. Гражданско-политический. Негосударственные самодеятельные объединения и ассоциации граждан, гражданская сеть формирования общественного мнения, центры гражданской солидарности.

4. Социокультурный. Институты воспроизводства и сохранения духовных ценностей и культурных кодов общества.

Многие общественные блага сегодня производятся государством, поэтому сфера публичной политики имеет тенденцию к расширению. Главным результатом деятельности национальных правительств в области публичной политики является степень удовлетворенности общества действиями правительства.

Âрамках этого подхода господствует мнение о том, что в государственной политике следует выделять ее главный стержень — социальную политику, в гражданских ожиданиях — социальные ожидания. Их совокупность составляет ядро публичной сферы — социальную сферу. Точку зрения, согласно которой понятие публичной политики идентично социальной политике, поддерживают многие ученые.

Содержание публичной политики часто связывают со стратегической целью общества, которая состоит в гармонизации интересов общества и человека, и главным посредником в этом процессе является государство, которое проводит определенную политику, способствующую достижению данной цели.

36

Американские специалисты в области публичной политики Т. Хант и Дж. Груниг предложили следующие модели взаимодействия власти и общества [6. С. 348]:

Âпубличной сфере в современных условиях действует не только государство. На поле социальной деятельности вышли другие «игроки» — негосударственные субъекты, выражающие интересы тех или иных групп общества, и проблема их взаимоотношений с государством является чрезвычайно важной. Их взаимодействие оказывает непосредственное влияние на функционирование всего общественного организма. Участие негосударственных субъектов в публич- ной политике сказывается на развитии многих ее сфер, например здравоохранения, образования, социального обеспечения.

Âразвитых странах Запада, благодаря «третьему сектору» (первый сектор — коммерческий, частный, второй — государственный, третий — совокупность негосударственных и некоммерческих организаций), государству удается справиться со многими социальными проблемами. Там с каждым годом растет число некоммерческих и негосударственных организаций, предназначенных для формулирования и реализации общественных интересов.

Âсовременной западной и российской научной литературе часто высказывается точка зрения, согласно которой появление публичной политики как нового типа политики связано с кризисом социального государства. Оно оказалось неспособным справиться со многими новыми общественными проблемами. Пришедшие к власти элиты, ориентированные на идеологию неолиберализма и неоконсерватизма, потребовали переосмысления целей государства и внедрения «рационального» менеджмента, научно обоснованного и деидеологизированного. Социальные условия политических практик коренным образом изменились и вызвали к жизни новые политические формы, новых профессионалов — экспертов, социальных работников. Появились представления о публичной политике как новом способе государ-

37

ственного регулирования, особенностью которого является интервенция практиков в область политического.

Âтаком контексте проблема публичной политики рассматривается в аспекте возрастающей неспособности современного государства решать социальные проблемы населения, поэтому оно стремится часть своих функций переложить, с одной стороны, на институты гражданского общества, а с другой — на «нейтральную» инстанцию — экспертов, выступающих от лица науки. Согласно этому подходу, публичная политика есть симбиоз полити- ческого действия, научной рефлексии и деятельности СМИ. Она появляется в результате «интервенции» в сферу политики экспертов, аналитиков, специалистов в области социальных наук, ученых, публицистов и журналистов. Вследствие чего изменяется само содержание термина политика.

Âсовременных сравнительных исследованиях публичной политики сохраняет свою актуальность проблема зависимости публичной политики от идеологической ориентации властвующих партий и от характера партийных систем. Эта проблема в полити- ческой науке продолжает вызывать серьезные споры, основанные на существовании двух диаметрально противоположных подходов, один из которых пренебрегает партийной политикой и отдает предпочтение государству как фактору реализации публичной политики; другой подход признает роль политических доктрин в формировании целей и задач публичной политики.

Исследователи часто высказывают точку зрения, согласно которой публичную политику можно рассматривать исходя из существующего в современных обществах раскола на два основных партийных крыла: «левые» и «правые». Сторонники данного подхода исходят из того, что процесс выработки политических стратегий основан, в первую очередь, на политико-экономических доктринах.

Политико-экономической доктриной «левых» является политика равенства, которая требует выравнять распределение благ, услуг и возможностей в настоящем. На языке мотиваций эгалитарная идеология доказывает, что из-за прошлых отношений неравенства политическое действие должно направляться сегодня на перераспределение жизненных шансов ради социальной справедливости.

Политико-экономическая доктрина «правых» — это политика продуктивности, подчеркивающая максимизацию экономического роста, индустриального и технологического развития в будущем. Индивидуальная свобода стимулирует производительный труд по-

38

средством рынка, и это является более важным, чем социальная справедливость. Идеология производительности имеет, таким образом, мотивацию, ориентированную на будущее: для создания большего благосостояния и продуктивности в будущем политическое действие должно организовать общество так, чтобы повысить производительность, обеспечить индустриальный и технологический рост. Если эта политика связана с сохранением неравенства жизненных шансов в обществе, с компетентностью и высоким профессионализмом тех, кто получает наибольшие доходы, то так и должно быть. Главным аргументом является следующий: при росте производительности будет лучше как богатым, так и бедным.

Исследования в этой области показали, что политическое доминирование «левых» не всегда может являться обязательным условием для высокого уровня социальных расходов, но доминирование «правых» всегда объясняет низкий уровень расходов на социальные нужды в богатых странах.

Интерес к взаимосвязи партийных программ и проводимой государством публичной политики вызван изменениями, которые происходят в характере партий, так как в связи с кризисом традиционной партийной системы изменилось отношение многих политических партий к идеологии.

Ученые подчеркивают, что в большинстве случаев сохраняется определенная адекватность политики победившей партии или коалиции партий своим предвыборным обещаниям и по предвыборным партийным программам можно в целом судить о характере будущей публичной политики. Исследования в этой области также подтверждают, что и партии, вошедшие в правительство, и те, которые не вошли в него, рассматривают свои программы как факторы формирования публичной политики, но при этом победившие партийные программы сильнее связаны с публичной стратегией, чем проигравшие.

Рассматривая проблему взаимосвязи между публичной политикой и стратегией политических партий, многие ученые обращают внимание и на иной подход — пренебрежение партийной политикой. Сторонники данного подхода утверждают, что более существенным условием для определения политического курса страны выступает уровень ее экономического и социального развития, а не предвыборные программы политических партий. Именно социаль- но-экономические параметры развития заставляют партии часто действовать одинаково. Этот подход к анализу публичной политики подвергается критике по многим основаниям различными исследователями.

39

Несмотря на критику, влияние этого направления сохраняется в политической науке, ибо невозможно не учитывать социальные и экономические условия при выработке публичной политики, так как политика вырабатывается не в вакууме. Выбор тех, кто формулирует политические цели и принимает политические решения, опирается на возможности общества и его материальные ресурсы.

Западная политическая наука признает, что эти подходы не являются исчерпывающими, область сравнительного анализа публичной политики является открытой для новых подходов и новых теорий, и поэтому сфера сравнительных исследований в политиче- ской науке неуклонно расширяется.

Большое влияние в современной политической науке имеет теория публичного (социального) выбора. Она активно используется для описания публичной политики, позволяя создать логи- ческую картину поведения тех или иных акторов при выборе публичных целей, когда ориентация на максимизацию собственной выгоды сочетается с институциональными и идеологическими факторами в деятельности государства.

Многочисленные современные исследователи пришли к выводу, что публичная политика не может быть реализована вне фактора общественного согласия. В данном случае общественное со-

гласие — ýòî è åñòü коллективный выбор, результат согласия общества и государства. В общественном выборе воплощается воля общества по основополагающим для него проблемам: благосостояния, сочетания личных и общественных интересов, индивидуальных и коллективных ценностей, индивидуальной свободы и принуждения, индивидуальной и коллективной безопасности.

В рамках теории социального выбора подчеркивается, что публичная политика есть результат взаимодействия общества и государства в направлении реализации общественных интересов, что это результат коллективного выбора.

Сторонники данного исследовательского подхода ставят вопрос о внешней и внутренней обусловленности коллективного выбора, который рассматривается как выбор эндогенный, т. е. внутренне обусловленный, следовательно, любой политический курс является результатом определенного взаимодействия между граждана- ми-избирателями и теми, кто принимает политическое решение.

Но в сфере публичной политики всегда есть внешние силы, которые принимают форму принуждения. Прежде всего, это институты и идеология. Именно они принимают экзогенную по отношению к обществу обусловленность и имеют тенденцию к уси-

40

лению автономии, самостоятельности по отношению к обществу. Если эта тенденция усиливается, искажается социальный выбор, ибо меняется соотношение внутренней и внешней обусловленности этого выбора. Теория социального выбора утверждает, что необходимо анализировать поведение граждан и факторы, которые влияют на выбор.

Между политическими институтами, политическими фигурами идет острая борьба за влияние на выбор избирателя. Общественный выбор затрудняют многие факторы, в том числе отсутствие достоверной информации, альтернатив, наличие принуждения.

Исследования публичной политики и демократии за последние десятилетия показали, что при всех возможных детерминантах или факторах выбора политического курса существует тесная зависимость между политическим режимом и ориентацией государства на удовлетворение общественных потребностей.

Âсфере публичной политики выделяется и такой важный ее компонент, как символические действия, политические речи, праздники, публичные мероприятия, которые используются лидерами для социализации молодежи, идентификации граждан с политическим режимом, т. е. для вовлечения человека в желаемые формы поведения.

Âсфере сравнительных исследований публичной политики применяются и многие другие подходы, которые позволяют описывать и сравнивать публичную политику.

Развитие общества по пути демократии неизбежно приводит к изменению характера внутренней и внешней политики государства. Стержнем государственного управления становится ориентация на демократическое устройство общества, эффективное государство, расширение сферы политики до уровня публичной политики.

Сфера сравнительного анализа публичной политики сопоставима со сферой демократической теории. Поскольку публичная политика представляет собой особый род активности государства и других публичных организаций, нацеленной на удовлетворение потребностей населения, можно утверждать, что характер публич- ной политики тесно связан с уровнем демократизма политической системы. Именно для демократических государств характерна ориентация публичной политики на максимальное удовлетворение интересов общества.

Демократическая публичная политика отличается широтой, отчетливо выражена ее связь с демократическими характеристиками политической системы (партии, избирательные системы,

41