Гречнева Е.Общественная политика и управление в РБ

государственное управление как политическое управление, как государственная политика;

государственное управление как функция исполнительной власти.

В отечественных социальных науках имеет широкое распространение категория государственное регулирование. Чаще всего она применяется при анализе поведения государства в экономической сфере общества, поэтому получила название государственное регу-

лирование экономики. Понятие государственное управление шире, чем понятие государственное регулирование экономики.

Достаточно часто в отечественной литературе встречается и понятие политическое управление. Многие исследователи подчеркивают, что понятия государственное è политическое управление не тождественны. И не только потому, что государство, оставаясь главным субъектом управления, при этом не является единственным.

Âполитическом управлении акцент делается на методах и способах управления обществом, на целях, механизмах межгруппового взаимодействия, тогда как в государственном управлении главная роль принадлежит аппарату государства. Политическое управление — это управление, в основе которого лежит главная концептуальная идея, которая в абстрактно-логической форме выражает потребности государства — общества [9. Ñ. 17].

В западной политической науке проблему взаимосвязи между

политическим è государственным управлением одним из первых поднял В. Вильсон. Он утверждал, что не следует смешивать политику с государственным администрированием, что сферы политики и администрирования не совпадают, хотя тесно связаны между собой. Администрация должна исполнять законы, которые принимает власть, в этом и состоит «сущность правительственной системы».

В. Вильсон и Ф. Дж. Гуднау считали, что деполитизация è деидеологизация государственного управления должны стать его важнейшими принципами. Дискуссии о политическом и административном управлении шли в течение всего ХХ века. На одном полюсе этой дискуссии находилось мнение о жестком разделении политики и административной деятельности, при которой идеалом является непартийное, неполитическое управление. На другом полюсе — мнение, согласно которому содержание управленческой деятельности государства определяется политикой, т. е. находящейся у власти политической элитой, ее политическими целями.

В настоящее время некоторые исследователи подчеркивают, что «разделение политики и управления оказалось катастрофиче-

22

ским, как в научном, так и в политическом отношении… Теория управления и есть теория политики…» [9. С. 14].

На современном этапе развития политической науки разделение между политикой и управлением продолжает рассматриваться как актуальная исследовательская проблема.

3.Проблемы эффективности государственного управления

Проблема эффективности государственного управления не имеет в современной управленческой науке единого решения. В подходах к анализу эффективности государственного управления есть существенные особенности, которые связаны с различи- ями в методологии исследования данной проблемы и в определении предмета государственного управления.

Отечественная теория государственного управления близко подводит друг к другу социальные, политические и организационные аспекты в структуре управления обществом, западная наука в большей степени ограничивает эту проблему деятельностью аппарата управления. Поэтому эффективность государственного управления рассматривается западными исследователями с точ- ки зрения применения в нем принципов и методов научного менеджмента, который и как деятельность, и как наука сформировался в сфере управления предприятием. Хотя и в западной политической науке есть подходы, суть которых один из американских ученых выразил следующим образом: «Если в частном секторе эффективность управления измеряется прибылью, то в государственном управлении его эффективность измеряется полити- ческой поддержкой граждан или отсутствием таковой» [9. С. 3].

В российской научной литературе часто подчеркивается, что критерии эффективности государственного управления формируются на базе системы ценностей, выраженных в идеологии, стратегических целях государства, политическом курсе, полити- ческих установках и нормах, в которых отражаются общие наци- онально-государственные интересы, — то есть с точки зрения соответствия результатов политических решений общественным потребностям и интересам.

Российский ученый Д. П. Зеркин предложил три основных критерия эффективности государственного управления: ценност- но-рациональный, целерациональный, прагматический.

23

С позиций ценностно-рационального критерия оцениваются политические стратегии, социально-политические концепции и доктрины, государственные программы, планы государственного развития.

Целерациональный — это также комплексный критерий, но в большей степени ориентированный на оценку деятельности в конкретных сферах управления (оценка государственных программ), форм, методов, стиля государственного управления, правового и информационного обеспечения управления, способов артикуляции интересов и т. д.

Прагматический критерий применяется к оценке деятельности самого аппарата управления, оценивается эффективность использования технических и иных ресурсов с позиций соотношения «затраты — выпуск». Данный критерий позволяет оценить решения и меры с точки зрения общественной полезности, социально-экономиче- ской выгоды, использования инноваций [7. С. 243—246].

При таком подходе критерии эффективности государственного управления в большей степени ориентируются на эффективность государственной политики. Она рассматривается с точки зрения взаимодействия общественной и политической систем, а деятельность административного аппарата государства, его организационные механизмы рассматриваются как институты, выполняющие, по сути, инструментальную функцию.

Проблема эффективности государственного управления в постсоветских странах также тесно увязывается с проблемой демократизации систем управления, с формированием нового механизма разделения властей в сфере публичной власти. Кризисное и конфликтное состояние общества в таких странах порождает еще одну проблему — роль государственного управления в условиях системного кризиса общества, его криминализации. В таком контексте эффективность оценивается с позиций деятельности государства по стабилизации общественной системы, разрешению серьезных социально-экономических и политических проблем.

Можно обозначить и такой подход, согласно которому проблема эффективности государственного управления рассматривается через призму реализации целей и задач, определенных в базовой социально-экономической и политической модели развития общества. Единая модель государственно-политического развития страны включает в себя следующие компоненты:

1) базовые ценности, базовые модели развития общества, стратегические цели государства, легитимные концепции развития общественной системы, политический курс;

24

2)организационные системы государственной власти, ее функционирование, правовые аспекты функционирования, единство политического и правового пространства;

3)состояние государственного управления, его организационные формы, методы и стиль управления, уровень доверия населения и проблема участия общества в управленческих процессах

èпринятии решений;

4)экономическая, политическая, социальная стабильность

èëè нестабильность общественной системы.

В научной литературе можно встретить и такую точку зрения — «эффективность власти и управления определяется реализацией поставленных целей» [9. C. 80].

Проблема эффективности государственного управления рассматривается также с позиций макроэкономического регулирования. Важнейшими показателями эффективности государственного регулирования экономики являются такие показатели, как каче- ство и состав трудовых ресурсов: демографическая структура, уровень образования и квалификации занятого населения, уровень безработицы, доля занятых высококвалифицированным трудом, распределение работников по отраслям производства, достигнутый уровень развития производительности труда; уровень рентабельности по отраслям производства, доля наукоемких и высокотехнологичных отраслей в структуре производства. Очень важным фактором, по которому происходит соревнование государств в экономической сфере, является уровень жизни населения.

Для измерения уровня жизни населения существуют различ- ные показатели: валовой национальный продукт, который исчисляется как в абсолютных величинах, так и в расчете на душу населения; соотношение минимального потребительского бюджета

èминимальной заработной платы, доля расходов на питание в семейном бюджете, потребление товаров длительного пользования, количество жилой площади на душу населения, показатели детской смертности, средняя продолжительность жизни и т. д. Очень важным критерием развития национальной экономики являются показатели, отражающие уровень социальной защиты человека (размеры пенсий, пособий по безработице, доступность и качество медицинской помощи). На современном этапе также существенным показателем развития общества является состояние системы образования, ее доступность, качество, соответствие потребностям национальной экономики. Достигнутые результаты в этих и многих других сферах указывают на степень и уровень эффективности национальной экономики.

25

Количество произведенных экономических благ характеризует общий результат производства, но он не может показать, насколько эффективно использовались ресурсы. Для этого используется показатель эффективности производства. Эффективность производства — это соотношение затрат и результатов, которое воплощается в приросте дохода. Есть специальные экономиче- ские показатели, которые характеризуют результативность каждого используемого в системе производства ресурса, например, производительность труда, материалоемкость и энергоемкость производства, прибыль и рентабельность.

Современная управленческая наука подчеркивает, что следует различать экономическую и социальную эффективность. Социальная эффективность — это показатель, который отражает оценку социальных эффектов управленческих решений. Социальная эффективность подчеркивает социальную направленность государственной политики, механизмы перераспределения доходов, уровень потребления отдельных общественных групп, степень удовлетворения личных и общественных потребностей. Это эффективность, которая гуманистично, социально интерпретирована [6. С. 116—117].

Эффективность национальной экономики воплощается и в таких показателях, как темпы экономического роста è типы экономического роста. Экономический рост — это положительная позитивная динамика экономики в результате происходящих в ней количественных и качественных изменений.

На основе этих критериев, а также многих других национальные экономики соревнуются между собой в уровне удовлетворения материальных и духовных потребностей общества. Чем выше данный уровень, тем более развитой в экономическом отношении считается страна и тем более эффективной считается система управления.

Литература

1.Конституция Республики Беларусь 1994 года (с изменениями и дополнениями, принятыми на республиканских референдумах 24 ноября 1996 г. и 17 октября 2004 г.). Минск, 2005.

2.Атаманчук, Г. В. Теория государственного управления : курс лекций /

Ã.В. Атаманчук. М., 2004.

3.Бункина, М. К. Экономическая политика : учеб. пособие / М. К. Бункина, В. Л. Семенов. М., 2003.

26

4.Василенко, И. А. Административно-государственное управление в странах Запада : США, Великобритания, Германия, Франция : учеб. пособие

/И. А. Василенко. М., 1998.

5.Венгеров, А. Теория государства и права : учеб. для юрид. вузов / А. Венгеров. М., 1998.

6.Государственное управление и политика : учеб. пособие / под ред. Л. В. Сморгунова. СПб., 2002.

7.Зеркин, Д. П. Основы теории государственного управления : курс лекций / Д. П. Зеркин, В. Г. Игнатов. Ростов н/Д, 2000.

8.Классики менеджмента : энциклопедия / под ред. М. Уорнера. СПб.,

2001.

9.Политическое управление : учеб. пособие / под ред. В. С. Комаровского, С. В. Рогачева. М., 1999.

10.Решетников, С. В. Методология и методы анализа государственной политики и управления / С. В. Решетников, Н. А. Антанович, Б. Я. Мигас. Минск, 2001.

11.Сморгунов, Л. В. Сравнительная политология : теория и методология измерения демократии / Л. В. Сморгунов. СПб., 1999.

12.Эффективность государственного управления / под ред. С. А. Батчи- кова, С. Ю. Глазьева. М., 1998.

13.Чиркин, В. Е. Государственное управление. Элементарный курс / В. Е. Чиркин. М., 2002.

Вопросы для самопроверки

1.Охарактеризуйте различие между управлением как деятельностью и управлением как наукой.

2.Разъясните, какие два ключевых понятия определяют сущность управления как деятельности.

3.Охарактеризуйте предпосылки появления особой сферы исследований — теории государственного управления.

4.Какова роль В. Вильсона в становлении теории государственного управления?

5.Что означает деполитизация и деидеологизация государственного управления?

6.Как соотносятся государственная политика и государственное управ-

ление?

7.Покажите особенности государственного управления с точки зрения широкого и узкого подходов.

Вопросы для дискуссий

1.Возможна ли в современных условиях деполитизация и деидеологизация государственного управления?

2.Можно ли в современных условиях говорить о формировании особой ветви власти — административной?

27

Т е м а 2. ОБЩЕСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА КАК КАТЕГОРИЯ ПОЛИТИЧЕСКОЙ НАУКИ

И КАК ОБЛАСТЬ ТЕОРЕТИЧЕСКОГО АНАЛИЗА

1.Общественная политика как политическая категория.

2.Становление общественной политики как области политической науки.

3.Общественная политика как теория и социальная практика.

1. Общественная политика как политическая категория

На современном этапе развития отечественной политологии существуют различные версии понимания публичной сферы и публичной политики. Так же как в области государственного управления, в общественной политике существуют проблемы формирования современного категориального аппарата. Актуальными являются проблемы взаимосвязи и соотнесения уже существующих понятий с вновь появляющимися понятиями.

Эти проблемы обусловлены многими причинами, в том числе и тем, что в западной политической науке на современном этапе ее развития по-прежнему продолжается поиск определений публичной политики, наиболее адекватных современному этапу развития общества.

Âанглийском языке понятие policy означает разумный, целесообразный курс, принцип, план, стратегию, оно отражает содержательное измерение политики; такие понятия, как politycs è polity, имеют иное смысловое содержание. Polity — это государственное устройство, образ правления, politycs — политика как область властных отношений, как особая сфера жизнедеятельности общества. Все эти три английских термина в русскоязычной научной литературе часто переводятся одинаково, как понятие «политика» [5. С. 12].

Поэтому следует обратить внимание на то, что если в англоязычной литературе используется понятие policy, значит, в русскоязычной литературе речь пойдет об экономической, демографической, социальной, урбанистической политике. В таком контексте само понятие политика рассматривается как специфи- ческий вид деятельности, который направлен на достижение конкретных результатов в конкретной сфере.

Âотечественной науке категория общественный употребляется чаще всего тогда, когда речь идет об обществе в целом и взаимосвязи всех его сторон. Когда исследуется природа отношений

28

между различными социальными группами, факторы и условия человеческой жизнедеятельности, чаще используется понятие социальный. Если рассматривать соотношение этих категорий с позиций такого подхода, то социальная политика является более узким понятием, чем общественная политика.

Общественная политика как категория тесно связана с категорией внутренняя политика.

Внутренняя политика — это совокупность основных направлений деятельности государства и его институтов, нацеленных на сохранение или реформирование существующей общественной системы. Основными направлениями внутренней политики являются: экономическая политика, социальная политика, политика

âобласти культуры. Можно сказать, что категория внутренняя политика наиболее близко соотносится с категорией общественная политика. Но при этом следует отметить, что понятие внутренняя политика употребляется чаще в тех случаях, когда требуется подчеркнуть различие между внутренней и внешней политикой государства.

Необходимо обратить внимание на то, что в последнее время и

âроссийской, и в белорусской научной литературе наряду с понятиями общественная политика è государственная политика

также используется понятие публичная политика, что указывает на тенденцию рассматривать эти категории как тождественные по содержанию. Кроме того, применительно к общественной или публичной политике часто употребляют понятие государственная общественная политика, тем самым подчеркивается, что государство является главным субъектом общественной политики. Такой подход можно признать правомерным, так как роль государства в современном обществе постоянно возрастает. Но в то же время использование данной категории как бы ставит под сомнение роль других субъектов управления и политики, так как кроме государства в сфере публичной политики действуют другие субъекты, также облеченные в форму институтов, но при этом имеющие неполитический и негосударственный характер.

Анализ научной и учебной литературы позволяет сделать вывод о том, что категория public policy применяется в западной политической науке в нескольких основных значениях.

Во-первых, ðublic policy употребляется как категория для обозначения политики, которая проводится по отношению к общественному (публичному) сектору жизнедеятельности общества. Кроме того, это особая сфера политических исследований, особая отрасль политической науки.

29

В американской политической науке ðublic policy распадается на два достаточно автономных направления — policy analisis è policy making, где первое — это анализ деятельности публичных органов и их воздействия на общество, а второе — выработка, формирование решений определенных курсов политики.

Широкую известность на Западе приобрела также точка зрения американского ученого Г. Лассуэла, который назвал публич- ную политику наукой о выработке и реализации курса действий (решений) в публичной сфере (policy science — наука о курсах политики) [5. С. 12].

Определяют публичную политику и как деятельность правительства, которое проводит те или иные курсы, или бездействие правительства, тем самым подчеркивая, что отсутствие действий тоже является политикой [8. С. 263].

Иногда публичную политику определяют очень просто: «это

все то важное, что делает правительство», и хотя это определение является слишком общим, однако оно, тем не менее, явно подчеркивает направленность публичной политики.

Один из известных исследователей в области публичной политики, американский политолог Ж. Лейн, так определяет публич- ную политику: «Публичная политика — это деятельность всех агентов, вовлеченных в производство и исполнение решений относительно распределения общественных ресурсов и производства общественных благ» [8. С. 264]. Он подчеркивает, что нужно всегда принимать во внимание два важнейших аспекта политики — производство политического решения и исполнение политики, которая направлена на реализацию принятых решений.

Сегодня в научной литературе все чаще высказывается точка зрения, согласно которой публичная сфера — это все то, что открыто обществу, обращено к обществу, подлежит критике.

В этом смысле публичное, общественное, противостоит частному, приватному. Оно прозрачно для критического анализа, в отличие от частного, которое не подлежит публичному обсуждению, потому что оно не прозрачно, тайно, скрыто.

С точки зрения такого подхода суть публичной политики состоит в прозрачности и открытости действий органов власти, ее подлинная природа проявляется в подконтрольности обществу и общественному мнению. Поэтому демократическая природа государства проявляется именно в публичной политике.

Известный немецкий социальный философ Ю. Хабермас рассматривает публичную сферу как «область социальной жизни,

30

где могут обсуждаться дела, представляющие общий интерес, где различия во мнениях могут регулироваться рациональными аргументами, а не обращением к устоявшимся догмам и обычаям» [5. С. 301]. Он считает, что главная особенность современного государства — это его способность договариваться с гражданами по самому широкому кругу вопросов — от распределения национального дохода до состояния окружающей среды.

Концепция Хабермаса исходит из того, что в современном обществе постоянно расширяется сфера действенности общественности, а политическая действенность снижается. В политической публичности встречаются и пересекаются два противодействующих процесса: процесс коммуникативного производства легитимной власти и процесс достижения легитимации через полити- ческую систему. Ученый подчеркивает, что очень важно понять, как осуществляются оба эти процесса — спонтанное формирование воли в автономных объединениях общественности и организованное достижение лояльности масс. При этом он отмечает важность автономных объединений общественности, т. е. таких объединений, которые не производятся политической системой в целях легитимации и не являются частями этой системы. По мнению немецкого социолога, эти объединения должны возникать спонтанно из повседневных практик и иметь проницаемые границы [9. С. 106—112].

В западной литературе публичная политика часто определяется как та область общественной жизни, в которой общественное мнение формируется посредством неограниченной дискуссии по предметам общего интереса.

Можно заметить то общее, что объединяет очень многие подходы. Это представление о публичной сфере как сфере общих, в отличие от частных, интересов граждан, о публичной сфере как

своего рода арене для обсуждения общих проблем и формирования

общественного мнения по поводу общих интересов. Задача публичной политики — достижение консенсуса, т. е. общественно-

го согласия по наиболее важным для общества проблемам.

Некоторые из западных исследователей, соглашаясь с тем, что такой подход является важнейшим основанием для определения публичной сферы, дополняют его и другими существенными элементами, например, отмечают, что публичная сфера не ограничена информационно-коммуникативными отношениями, она включает в себя область общей практической деятельности, ориентированной на достижение разделяемых всеми целей.

31