Органы государства и их классификация

Наиболее важной частью механизма государства является государственный аппарат — система взаимосвязанных государственных органов и входящих в их состав государственных должностных лиц. Общепризнанной является точка зрения, что «система государственных органов строится по иерархическому принципу подчинения нижестоящих органов вышестоящим.

Это обусловлено необходимостью выражения суверенной власти государства в виде соподчиненных компетенций различных государственных органов, возглавляемых высшими органами, которые наделяются суверенными государственно-властными полномочиями»1. Необходимость выделения государственного аппарата в составе государства обусловлена публичным характером государственной власти. Этот состав государства образуют:

1) государственно организованный народ. Согласно Конституции РФ, «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ» (ч.1. ст.3), причем «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления» (ч.2. ст.3);

2) государственный аппарат как делегированный носитель части государственного суверенитета — государственной власти, которая передана ему народом. При этом народ не рассматривается как ее носитель. В Конституции отмечается, что «государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное собрание (Совет Федерации и Государственная дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации» (ч.1. ст.11).

Совокупный носитель делегированной части суверенитета называется государственным аппаратом. Существуют два основных элемента государственного аппарата:

• государственные органы;

• персональный состав государственных органов.

Государственный орган — это структурная единица государственного аппарата, характеризующаяся юридической оформленностью, властными полномочиями, организационной и хозяйственной самостоятельностью, состоящая из государственных служащих и располагающая материальными средствами для осуществления своих полномочий. То есть государственный орган представляет собой относительно обособленное образование, у которого есть своя компетенция и свой собственный предмет ведения (часть государственных функций), которые согласованы с компетенциями и предметами ведения других органов.

Государственный орган действует от имени государства и имеет право издавать обязательные к исполнению акты и вправе применять принуждение в случаях и объеме, предусмотренных законодательством.

Признак юридической оформленности государственного органа заключается в том, что он создается на основе официальных государственных решений, которые зафиксированы в юридических актах. Государственный орган располагает такими средствами подтверждения своей юридической оформленности, как гербовой печатью, бланками делопроизводства установленного образца (для фиксации волеизъявления государственных органов).

Обособленность государственного органа проявляется в том, что его отношения с другими государственными органами носят характер не только субординации (отношения управления и подчинения вышестоящему органу), но и координации (служебной независимости, возможности вступать в кооперативные отношения2 и заключать юридические договоры между собой).

Хозяйственная самостоятельность государственного органа заключается в следующем:

государственный орган располагает собственным счетом в банке (государственном казначействе);

получает установленную сумму из государственного бюджета, которая не может быть передана или начислена на счета других государственных органов; государственный орган располагает в оперативном управлении приданными ему техническими, транспортными средствами, офисными помещениями.

Государственный орган может реализовать свои властные полномочия тремя способами:

1) изданием нормативных юридических актов (правовых актов), т.е. содержащих норму права (законы, положения, инструкции);

2) изданием предписаний индивидуального характера (ненормативные юридические акты);

3) посредством организационной и управленческой деятельности (реализация через конкретную деятельность вышеизложенных предписаний).

Классификация государственных органов осуществляется по нескольким основаниям.

1. По источнику легитимности государственные органы делятся на первичные и вторичные.

Первичные создаются на основе конституции и законодательных актов. К ним относятся глава государства, конституционные органы законодательной, исполнительной и судебной власти.

Вторичные — это государственные органы, созданные на основе подзаконных актов по решению первичных государственных органов.

2. По характеру компетенции выделяются органы общей и специальной компетенции.

Предполагается, что «органы общей компетенции полномочны решать широкий круг вопросов (Правительство). Органы специальной (отраслевой) компетенции специализируются на выполнении какой-либо одной функции или одного вида деятельности (Министерство финансов, Министерства экономики, обороны, юстиции и др.)»3.

3. По правовым формам реализации государственных функций выделяются:

• законодательные органы;

• органы исполнительной власти;

• судебные.

4. По способу формирования персонального состава делятся на представительные органы и назначаемые.

5. По характеру принятия решения государственные органы делятся на коллегиальные и единоличные. Коллегиальные — волеизъявление государственного органа определяется решением нескольких должностных лиц, входящих в его состав (парламенты, суды). Единоличные (единоначальные) — их волеизъявление определяется только решением главы (руководителя) данного государственного органа.

6. По действию во времени (по срокам полномочий): постоянные и временные. У постоянных органов срок действия не ограничен (совпадает со сроком сохранения юридической силы того юридического акта, на основании которого они были созданы). У временных органов начало и окончание их деятельности устанавливаются заранее.

7. По действию в пространстве выделяются:

• центральные (высшие) органы власти;

• территориальные отделения центральных органов власти;

• органы местного территориального государственного управления. Их компетенция распространяется на определенную территорию и в пределах, установленных разграничением правомочий между центральными органами и органами территориального управления).

Наряду с органами государственного управления всех видов в территориальных образованиях действуют органы местного самоуправления, которые представляют собой проявление самоорганизации общества (выступают как частная корпорация), однако при этом реализуют не групповые интересы отдельных граждан (как это делают корпорации), а представляют общие интересы граждан, проживающих на данной территории. В этом смысле местное самоуправление по своим задачам напоминает государственные органы, т.е. выступает публично-политическим образованием. Несмотря на то, что органы местного самоуправления не входят в государственный аппарат, не находятся в служебном подчинении у государственных органов, муниципальные образования находятся под контролем и надзором государственных органов.

Государство гарантирует минимальный бюджет муниципального образования, является гарантом демократических прав членов местного самоуправления, однако государство не вправе назначать или утверждать персональный состав органов местного самоуправления, отменять, изменять или приостанавливать решения муниципалитетов по соображениям целесообразности принимаемых ими решений. Обращение в судебные органы является приоритетной формой контроля государства за местным самоуправлением.

Деятельность государственного аппарата подчинена определенным принципам4. Принципы деятельности государственных органов являются развитием публичного характера государственной власти, направленного на реализацию общих интересов граждан:

1) демократический характер действия государственного аппарата означает, что как общее правило предполагается избираемость государственных должностных лиц посредством политических выборов либо широкого профессионального конкурса (государственный аппарат является делегированным носителем правомочий народа суверена);

2) профессионализм в действии государственных органов предполагает наличие необходимого образовательного и профессионального уровня у носителей государственной власти.

В отношении назначаемых или избираемых по конкурсу государственных должностных лиц требование профессионализма закреплено законодательно. В отношении государственных должностных лиц и избираемых в ходе политических выборов требование профессионализма законодательно не закреплено, и поэтому требуемый уровень профессионализма данной категории носителей власти регулируется политической культурой населения. Требование профессионализма к носителям государственной власти ограничивается негласными, но очевидными в условиях неразвитой или разрушающейся государственности правилами формирования персонального состава государственных органов — принципом непотизма (замещение должности по родственному признаку), принципом политической лояльности (замещение должностей по политическим симпатиям вышестоящих должностных лиц), принципом этнической идентичности (замещение должностей лицами одной этнической или религиозной принадлежности);

3) департизация (деполитизация) государственного аппарата — носитель большинства государственных должностей не может состоять ни в одной политической партии, так как он является представителем всего народа. Запрет политизации государственного аппарата в РФ не доведен до деидеологизации. Деидеологизация — запрет выражать идеологические воззрения;

4) принцип законности — действия должностных лиц государства осуществляются на основании и во исполнение закона, причем в случае противоречия закона интересам государственного должностного лица оно должно реализовывать требования закона (либо покинуть государственную должность);

5) принцип «открытости», гласности (транспарентности) — граждане должны располагать необходимыми сведениями о действиях государственного аппарата и о принимаемых решениях.

При этом открытость государственного аппарата должна сочетаться с необходимой конфиденциальностью, которая обеспечивает быстроту реакции государства и неожиданность его действий для противников внутри и вовне страны. В большинстве стран мира баланс открытости и конфиденциальности регламентируется законами об информации и государственной тайне;

6) принцип разделения властей. Он предполагает разграничение предметов ведения и компетенции государственных органов для обеспечения их специализации и эффективности, а также для обеспечения политического характера государства и предотвращения узурпации власти5.

1 Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства: Учебник для юридических вузов и факультетов. — М., 1999. — С.262–263.

2 Кооперативные отношения — совместные действия нескольких государственных органов, которые не связаны служебным подчинением.

3 Морозова Л.А. Теория государства и права: Учебник. — М., 2003. — С.117.

4 Принципы — неизменные правила, которые действуют всегда и везде.