220

Административное право

Часть 1

Лекции

Тема 1. Понятие, сущность и характерные черты государственного управления

1. Понятие и сущность государственного управления.

2. Характерные черты государственного управления.

3. Государственное управление и исполнительная власть.

1. Понятие и сущность государственного управления.

В юридической науке сфера общественных отношений, составляющих предмет административного права, обозначается латинским термином administratio (управление). В центре внимания находятся отношения, которые возникают в связи с практическим выполнением задач и функций государственного управления.

Государственное управление - это один из видов государственной деятельности, являющейся организующей, юридически властной и подзаконной, осуществляемой органами исполнительной власти и иными государственными органами и состоящей в практическом исполнении его субъектами норм законодательства путем реализации своих полномочий.

Выделяют два элемента этой деятельности, позволяющие получить ответ на вопрос о целях (исполнение) и средствах достижения (распоряжение). С одной стороны государственное управление носит исполнительный характер, а с другой — юридически властный (распорядительный) характер.

Исполнительная деятельность — это деятельность, предусматривающая подчинение объекта управленческих отношений их субъекту. Управленческие отношения — это отношения субординационные, властно-организационные и распорядительные.

Распорядительный характер государственного управления предопределяется природой исполнительней власти, поскольку без необходимых государственно-властных (распорядительных) полномочий невозможно обеспечить исполнение законов.

Государственное управление представляет собой единый процесс, в котором исполнительная и распорядительная стороны взаимно обусловлены. Следовательно, государственное управление является исполнительно-распорядительной деятельностью.

Субъекты государственного управления наделены необходимым объемом распорядительных полномочий.

Законодательством Российской Федерации предусмотрена возможность административного правотворчества, сочетающего правоприменение и правоустановление. Административное правотворчество осуществляется в исполнительных целях, т. е. оно конкретизирует и детализирует требования закона, а также актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и других вышестоящих органов исполнительной власти. В силу этого субъекты управления могут выполнять только такие задачи, осуществлять функции и полномочия, которые отнесены к их компетенции законом и изданными на его основе нормативными актами.

Государственное управление реализует требования закона в различных вариантах:

исполнение прямых велений закона путем правоприменительной деятельности — юридических предписаний, обеспечиваемых государственным принуждением;

основанное на законе установление юридически обязательных правил поведения — правотворческая деятельность.

Сущность государственного управления состоит в исполнении, проведении в жизнь и практическом осуществлении законов, т. е. нормативных правовых актов, принятых законодательной властью и обладающих высшей юридической силой. Исполнительный характер государственного управления отражает природу взаимоотношений между законодательной и исполнительной властью.

Государственное управление в административном праве рассматривается в неразрывной связи с осуществлением функций государства и понимается как один из видов государственной деятельности по их реализации.

В теории государства и права под функциями государства понимаются основные направления внутренней и внешней деятельности государства, в которых выражаются и конкретизируются его сущность и социальное назначение. Они реализуются в таких сферах государственной деятельности, как законодательная, исполнительная и судебная.

Законодательная деятельность заключается в издании представительными органами законов, обязательных для исполнения всеми государственными органами, органами местного самоуправления, организациями, должностными лицами и гражданами. В законодательной деятельности также участвуют субъекты законодательной инициативы, в том числе Президент Российской Федерации, имеющий и ряд других важных функций в данной сфере.

Судебная деятельность (судопроизводство) состоит в осуществлении судами правосудия в формах конституционного, гражданского, уголовного и административного судопроизводства. Цель осуществления правосудия состоит в том, чтобы существующие законы всеми соблюдались и чтобы лица, виновные в их нарушении, подвергались установленным наказаниям. Осуществляя правосудие, суды не создают новых правовых норм, а применяют только существующие. В случае, когда совершено административное правонарушение или преступление либо когда возник гражданско-правовой спор, суд стремится подвести данный случай под надлежащие статьи административного, уголовного или гражданского законодательства и постановить на их основании соответствующий приговор или решение.

Исполнительная (административная) деятельность (государственное управление) представляет собой основанную на законах реализацию исполнительными органами государственной власти исполнительно-распорядительных функций в сферах развития экономики и культуры, социального обеспечения и здравоохранения, транспорта и связи, обеспечения обороны страны и безопасности государства, охраны общественного порядка и т. д.

Помимо своего содержания государственное управление отличается от законодательной и судебной деятельности еще тем, что осуществляется особыми органами в особых формах.

Законодательная деятельность осуществляется в конституционных государствах законодательными органами (парламентом). Проявляется названная деятельность в издаваемых законах. Осуществление правосудия также осуществляется особыми органами — судами и проявляется в судебных приговорах (решениях).

Государственное управление осуществляется прежде всего органами исполнительной власти и проявляется в разнообразных формах. Так, органами исполнительной власти издаются подзаконные нормативные правовые акты, направленные на реализацию их функций. Эти акты не должны противоречить законам и могут быть издаваемы лишь в том случае, если закон уполномочит к тому те или другие органы исполнительной власти.

Законодательством органам исполнительной власти предоставляется право назначать административные наказания лицам за совершение административных правонарушений. В подобных случаях деятельность администрации принимает в большей или меньшей степени квазисудебный или юрисдикционный характер.

Органы исполнительной власти и должностные лица совершают действия, направленные на исполнение законодательных и иных нормативных правовых актов. К такого рода действиям относится выдача удостоверений, документов, разрешений на производство какой-либо деятельности, регистрация, а также другие исполнительные действия. Наконец, в установленных законом случаях сотрудники этих органов (например, сотрудники полиции) имеют право на осуществление принудительных действий, применение в определенных случаях физической силы и оружия.

2. Характерные черты государственного управления

Можно отметить следующие черты государственного управления.

1. Государственное управление является одним из видов государственной деятельности наряду с деятельностью законодательной и судебной. Оно носит непосредственно деятельностный характер, т. е. в процессе его осуществления непосредственно реализуются функции государства.

Государственное управление является видом государственной деятельности, в рамках которого реализуется исполнительная власть. Все органы исполнительной власти являются субъектами государственного управления. Однако государственное управление по своему субъектному составу является более широким, чем исполнительная власть, поскольку к его субъектам необходимо также отнести Президента Российской Федерации и некоторые государственные органы, не являющиеся органами исполнительной власти (в частности, Счетная палата Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации и ряд других).

2. Государственное управление — непосредственно организующая деятельность, его назначение практически организовать исполнение задач и функций государства. В непосредственном ведении субъектов государственного управления находится жизнедеятельность отдельных людей и их коллективов, а также материальные объекты. Государственное управление имеет выраженное организационное содержание, т. е. государственное управление обеспечивает исполнение требований законов в процессе жизнедеятельности людей и их коллективов, в ряде случаев непосредственно регулируют и координируют эту жизнедеятельность. В процессе исполнительной и распорядительной деятельности субъекты государственного управления непосредственно организуют деятельность подведомственных организаций, а также регулируют в пределах своей компетенции деятельность неподведомственных им юридических лиц по использованию ими средств производства, природных ресурсов, материальных и иных ценностей.

Для организационной деятельности субъектов государственного управления характерно сочетание двух направлений: осуществление ими как внешних, так и внутренних исполнительных и распорядительных функций (например, по организации государственной службы).

3. Государственное управление — это юридически властная деятельность. Его субъекты осуществляют нормативно определенные задачи и функции путем использования государственно-властных полномочий, которыми они наделены законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Субъекты государственного управления в пределах своих полномочий осуществляют исполнение Конституции Российской Федерации, законов, иных нормативных правовых актов, международных договоров Российской Федерации, систематический контроль за их исполнением подчиненными органами, принимают меры по устранению нарушений законодательства Российской Федерации.

Руководство подведомственными отраслями и объектами предполагает наделение органов государственного управления соответствующим объемом распорядительных прав. Поэтому по отношению к объектам управления исполнительная деятельность также является распорядительной. Распорядительные права находят свое выражение в обязательных нормативных или индивидуальных предписаниях. Элемент распоряжения свидетельствует о том, что управленческие отношения — субординационные, властно-организационные. Распорядительные полномочия есть проявление присущей государственному управлению властности. В них содержится единая управляющая воля субъектов государственного управления.

Реализация принадлежащих этим субъектам юридически-властных полномочий осуществляется в административном, т. е. во внесудебном порядке. При этом в юридической литературе отмечается, что государственное управление как исполнительно-распорядительная деятельность имеет в отличие от правосудия более сложную структуру — состоит из многочисленных и разнообразных видов нормотворческой, правоприменительной и юрисдикционной деятельности.

4. Государственное управление является подзаконной деятельностью, т. е. закон определяет ее цели, задачи, а также служит основанием для определения и закрепления функций и полномочий субъектов государственного управления.

Вся исполнительная и распорядительная деятельность основывается строго на законе, который создает прочную правовую базу для этого вида государственной деятельности. Данная черта государственного управления очень важна, так как его сфера чрезвычайно широка. Любое отступление от требований закона может нанести существенный ущерб правам и законным интересам указанных организаций и лиц, а в конечном счете — интересам государства и общества.

Требования закона реализуются субъектами государственного управления в различных вариантах. Эти органы могут выполнять такие задачи и осуществлять такие полномочия, которые отнесены к их компетенции законом и изданным на его основе нормативным актом.

Подзаконность государственного управления имеет важнейшее значение и в силу того, что в процессе исполнительной и распорядительной деятельности в первую очередь исполняются прямые веления закона. Общие нормы, сформулированные в законе, применяются субъектами государственного управления в связи с конкретными обстоятельствами. При этом органы управления (должностные лица) либо дают непосредственные предписания (например, назначение на должность), либо совершают определенные действия, содержание которых и составляет исполнение прямых предписаний закона (например, проверка соблюдения миграционных правил).

В процессе осуществления функций управления соответствующие органы могут в ряде случаев самостоятельно разрабатывать юридически-обязательные, иногда — общеобязательные, правила поведения. Содержащиеся в них правовые нормы носят подзаконный характер, так как принимаются в целях исполнения требований закона, их конкретизации и детализации. Иногда органы управления самостоятельно регулируют в нормативном порядке общественные отношения, не регламентированные законом. Субъекты государственного управления (должностные лица) в соответствии с законодательством вправе самостоятельно, т. е. без обращения в суд, осуществлять деятельность по привлечению к юридической ответственности правонарушителей, применять к ним меры наказания. Очевидно, что такого рода деятельность требует строжайшего соблюдения закона, прав и свобод личности.

5. Государственное управление осуществляется специальными субъектами, которыми являются Правительство Российской Федерации и другие органы исполнительной власти Российской Федерации. В случаях, предусмотренных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (в частности, статьей 32 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации») государственное управление осуществляет Президент Российской Федерации; в ряде случаев также государственные органы (в частно­сти, органы военного управления), имеющие определенную законода­тельными и иными нормативными правовыми актами компетенцию, направленную на реализацию законов и иных нормативных правовых актов в конкретных областях (сферах) жизни общества.

Служебная роль органов исполнительной власти проявляется в основных направлениях осуществляемой ими деятельности, т. е. в их назначении. Именно на этой основе и происходит разделение властей. Соответственно органы законодательной власти решают вопросы издания законов, судебные органы осуществляют правосудие.

Государственное управление имеет своим основным направлением деятельности исполнение (проведение в жизнь) законов. Исполнение — основной признак государственного управления как самостоятельного вида государственной деятельности.

6. Государственное управление осуществляется применительно к сферам и областям жизни общества.

В государственном управлении выделяются сферы государственного управления, т. е. комплексы организационных отношений, сгруппированные на базе единства основного назначения (профиля):

экономическая сфера, охватывающая отношения экономического профиля (промышленность, энергетика, сельское хозяйство, строительство, коммуникации, охрана и использование природных ресурсов, охрана окружающей среды, торговля, финансы и кредит, внешнеэкономическая деятельность, таможенное дело);

социально-культурной сфера, охватывающая отношения социального развития (образование, наука, здравоохранение, культура, социальная защита);

административно-политическая сфера, охватывающая отношения связанные с обороной, государственной безопасностью, внутренними делами, юстицией, внешней политикой;

Выделяются также области государственного управления, т. е. отношения, объединяемые общностью конкретного объекта управления, его профиля и назначения (например, оборона, промышленность, транспорт, сельское хозяйство, здравоохранение).

7. Государственное управление осуществляется по отраслевому и межотраслевому (функциональному) принципам.

Сущность отраслевого принципа организации управления состоит в том, что государственное управление организовано по отраслям (промышленность, сельское хозяйство, здравоохранение и другие).

Под отраслью государственного управления понимается система органов управления, связанная общностью объекта управления и возглавляемая, как правило, соответствующим министерством.

В рамках отраслевого управления федеральным министерством Российской Федерации разрабатывается и проводится государственная политика и осуществляется нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности, а также координация деятельности подведомственных федеральных органов исполнительной власти. Министерство возглавляет входящий в состав Правительства Российской Федерации министр Российской Федерации (федеральный министр).

Межотраслевое государственное управление — такая черта организации государственного управления, когда управление осуществляется органами исполнительной власти, наделенными полномочиями надведомственного характера по отношению к предприятиям, организациям и другим объектам управления, которые ему организационно не подчинены. Содержанием межотраслевого управления является осуществление данными органами исполнительной власти межотраслевой координации функционального регулирования по вопросам, отнесенным к их компетенции (например, Федеральная антимонопольная служба).

8. Государственное управление характеризуется тем, что оно осуществляется как централизованное руководство либо как оперативное (непосредственное) управление.

Централизованное руководство имеет своим содержанием общую, специальную и отраслевую координацию, определение общих направлений деятельности, установление общих правил и нормативов и т. п. Для него характерны непрямые связи между соответствующим субъектом государственного управления и объектами управления.

Непосредственное или оперативное управление характерно для прямых связей между органом управления, и объектом.

9. Государственное управление с точки зрения структуры его процесса есть последовательное осуществление субъектами управления ряда процедур (стадий, циклов, фаз и т. п.) в рамках административных стандартов и регламентов, связанных с реализацией полномочий органа исполнительной власти. Функции государственного управле­ния практически реализуются в формах и методах управленческой деятельности.

10. Свое юридическое выражение государственное управление получает в правоприменении, административном правотворчестве, административной юрисдикции. Все эти направления органически связаны с изданием органами управления юридических актов на основании и во исполнение закона.

Таковы существенные черты и особенности государственного управления как вида государственной деятельности.

3. Государственное управление и исполнительная власть.

Для понимания сущности государственного управления и определения субъектов, его осуществляющих, особое значение имеет проблема соотношения этой категории с понятием «исполнительная власть».

В Конституции Российской Федерации категория «государственное управление» не используется, в ней закреплена категория «исполнительная власть». В статье 77 Конституции Российской Федерации устанавливается, что в пределах ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Исполнительная власть представляет собой самостоятельную ветвь (вид, разновидность) единой государственной власти Российской Федерации и тесно взаимодействует с законодательной и судебной ее ветвями. Разделение властей нельзя абсолютизировать, поскольку все они взаимосвязаны, что, однако, не должно приводить к подмене одной ветви власти другой, к вторжению законодательной власти в сферу исполнительной власти и наоборот.

Исполнительная власть самостоятельна только в функционально-компетенционном смысле, т. е. ее функции в общегосударственном масштабе связаны с практической реализацией законов. Функции принятия законов и осуществления судебной деятельности относятся соответственно к законодательной и судебной властям.

Исполнительная власть является непременным атрибутом государственно-властного механизма, построенного на началах разделения властей. Она всегда существует наряду с законодательной и судебной властями.

Сущность исполнительной власти состоит в ее организующем и исполнительно-распорядительном характере. Она необходима для налаживания сложной сети общественных связей в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах, созидательной и охранительной деятельности. В ней сосредоточена вся реальная практическая работа по осуществлению законов. Это связано с тем, что для исполнения закона необходимы распорядительные (организующие, координирующие и контролирующие) действия государства. Их осуществляет государственная администрация, выполняющая задачи постоянного и целенаправленного управления людьми, а через них — имуществом и общественными процессами.

Таким образом, основное предназначение исполнительной власти и ее основная функция состоят в организации исполнения законодательных актов, осуществлении исполнительной, организационной деятельности.

Исполнительная власть имеет определенное субъектное выражение. Это значит, что она олицетворяется в деятельности специальных субъектов, наделенных исполнительной компетенцией. Соответственно исполнительная власть представлена в государственно-властном механизме органами исполнительной власти. В соответствии со статьей 110 Конституции Российской Федерации исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Пра­вительство Российской Федерации. В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Следовательно, структура исполнительной власти в Российской Федерации включает в себя Правительство РФ — высший исполнительный орган государственной власти РФ, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ. Структура федеральных органов исполнительной власти утверждается по представлению Председателя Правительства РФ Президентом РФ. В структуру федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Деятельность органов исполнительной власти носит государственно-властный характер и представляет собой единый процесс, в котором исполнительная и распорядительная стороны взаимно обусловлены.

Согласно статье 32 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» полномочия в области осуществления исполнительной власти имеет и Президент Российской Федерации. Он руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждает по представлению Председателя Правительства Российской Федерации положения о них и назначает их руководителей, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами Российской Федерации и Председатель Совета Безопасности РФ. Правительство Российской Федерации в соответствии с Конституцией, федеральными конститу­ционными законами, федеральными законами, указами и распоряже­ниями Президента Российской Федерации координирует деятельность указанных федеральных органов исполнительной власти.

Таким образом, сущность исполнительной власти состоит в ее организующем и распорядительном характере.

Основное предназначение исполнительной власти и ее основная функция состоят в организации исполнения законодательных актов, осуществлении исполнительной, организационной и правоохранительной деятельности.

Природа исполнительной власти, как и любого проявления властных полномочий, состоит в способности и возможности оказывать воздействие на деятельность и поведение других, подчинять их своей воле.

Вместе с тем исполнительная власть не может отождествляться с видом государственной деятельности. Соответствующий вид такой деятельности не сама власть, а лишь форма ее практической реализации. Власть — это сущностное выражение такой деятельности. В силу этого исполнительная власть не тождественна государственному управлению, которое всегда характеризовалось как определенный вид государственно-властной деятельности, связанный с реализацией исполнительной власти.

Говоря о соотношении исполнительной власти и государственного управления, нужно остановиться еще на двух моментах.

Во-первых, законодательство Российской Федерации и в определенных случаях Конституция Российской Федерации разделяют формы осуществления власти (законодательную, исполнительную и судебную) и формы государственной деятельности по ее реализации (законодательная деятельность, государственное управление и судопроизводство). Так, статьей 118 Конституции Российской Федерации прямо закреплено, что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Указанное положение закреплено и в статье 1 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации».

Во-вторых, следует отметить, что государственное управление является по субъектному составу более широким, чем осуществление исполнительной власти. Прежде всего, это связано с тем, что в соответствии с законодательном Российской Федерации полномочиями, связанными с государственным управлением, и, прежде всего в оборонной сфере, обладают Президент Российской Федерации, а также органы военного управления, не имеющие статуса органов исполнительной власти. Государственное управление осуществляют и иные организации, не входящие в систему органов исполнительной власти, например, Счетная палата Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации.

С другой стороны, функции органов исполнительной власти, и в частности, Правительства Российской Федерации, являются более широкими, чем осуществление государственного управления. Так, в соответствии с положениями Конституции Российской Федерации Правительство Российской Федерации является одним из субъектов законодательной инициативы, на него возложена разработка и представление Государственной Думе федерального бюджета.

Федеральные органы исполнительной власти в соответствии с положениями о них не только осуществляют государственное управление в определенных областях государственной деятельности, но и проводят в них единую государственную политику, а также осуществляют функции, связанные с управлением федеральной собственностью.

Однако ключевой функцией федеральных органов исполнительной власти является именно государственное управление — т. е. деятельность по исполнению законодательных и иных правовых актов путем исполнения возложенных на них функций и реализации полномочий. Так, в соответствии со статьей 4 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» Правительство в пределах своих полномочий организует исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принимает меры по устранению нарушений законодательства Российской Федерации.

С учетом изложенного государственное управление представляет собой вид государственной деятельности, в рамках которого реализуется исполнительная власть. Государственное управление является содержанием деятельности органов исполнительной власти.

Исполнительная власть в значительной мере является политико-правовой категорией, в то время как государственное управление — организационно-правовой. Поэтому государственное управление по своему назначению и природе можно рассматривать как организационно-правовую форму осуществления исполнительной власти, вид государственной деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть.