Тема 7. Формы и методы государственного управления

1. Административно-правовые формы государственного управления

2. Административно-правовые методы государственного управления

3. Административное принуждение

1. Административно-правовые формы государственного управления

Под формой управления понимается внешне выраженное действие исполнительного органа (должностного лица), осуществленное в рамках его компетенции и вызывающее определенные последствия.

Классификация форм управленческой деятельности может проводиться по различным основаниям. Наиболее распространенным является их подразделение на правовые и неправовые. Различия между ними проводятся по характеру вызываемых ими последствий.

Правовые формы всегда влекут за собой четко выраженные юридические последствия. Они являются административно-правовыми формами в собственном смысле, т. е. формами реализации исполнительной власти, составляющих ее содержание юридически властных полномочий. Это, прежде всего, правовые акты.

Неправовые формы - это различного рода организационные действия либо материально-технические операции (экспедиция, транспорт, охрана и т. п.), которые прямых юридических последствий не влекут. Например, это проведение семинаров, совещаний, инструктивных сборов, обработка получаемой информации.

Административно-правовые формы могут быть классифицированы по ряду критериев:

по степени юридического выражения: основные (издание правовых актов) и базирующиеся на них, т. е. различные действия, влекущие определенные юридические последствия или имеющие определенную юридическую направленность (регистрационные, разрешительные, надзорные, предупредительные, пресекательные, обеспечительные действия, лицензирование, санкционирование и т. п.);

по достигаемым результатам: позитивное регулирование (утверждение программ социально-экономического развития и т. п.) либо реакция на негативные явления в сфере государственного управления;

по направленности: воздействующие на общественные отношения в сфере государственного управления (внешняя направленность) либо на деятельность нижестоящего управленческого аппарата (внутренняя направленность);

по объему: общеобязательные либо адресованные конкретным объектам;

по характеру и методам решения вопросов компетенции: процедурные (например, подготовка и принятие управленческого решения) и процессуальные (например, в рамках административного производства);

по субъектному выражению: односторонне выраженные либо двусторонние и многосторонние (административно-правовые договоры);

по инициативности: используемые субъектами исполнительной власти по собственной инициативе в силу требований закрепленной за ними компетенции либо являющиеся реакцией на инициативу других участников управленческих отношений (например, по жалобам граждан);

по условиям применения: нормальная общественная жизнь либо режим чрезвычайного или военного положения.

Правовые акты управления являются основной административно-правовой формой реализации задач и функций исполнительной власти. В правовых актах управления решаются многие вопросы детализации и конкретизации общих правовых норм, содержащихся в правовых актах законодательных органов государственной власти.

Правовой акт управления есть основанное на законе одностороннее юридически властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти, направленное на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение и прекращение административно-правовых отношений в целях реализации задач и функций исполнительной власти.

Наиболее значимые качества, определяющие юридическую природу правового акта управления, следующие:

а) представляет собой юридический вариант управленческого решения;

б) издается только полномочным субъектом государственно-управленческой деятельности в пределах его компетенции, определенной действующим законодательством либо административно-правовыми нормами;

в) это юридически властное волеизъявление соответствующего субъекта исполнительной власти, в котором находит свое выражение властная природа государственно-управленческой деятельности;

г) представляет одностороннее волеизъявление указанного субъекта, предопределенное началами, характеризующими исполнительную власть в целом;

д) содержит в себе юридически властное предписание субъекта исполнительной власти, обязательное для адресата; он императивен;

е) определяет правила должного поведения в сфере государственного управления;

ж) может либо создавать юридическую основу для возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений (административно-правовые нормы), либо служит юридическим фактом, непосредственно порождающим, изменяющим или прекращающим конкретные правовые отношения подобного типа;

з) он подзаконен, т. е. может быть издан полномочным субъектом исполнительной власти в соответствии с Конституцией РФ, другими законодательными актами в интересах обеспечения их исполнения;

и) занимает определенное место в иерархической системе такого рода актов, что означает соответствие акта данного органа исполнительной власти (должностного лица) актам вышестоящих звеньев системы исполнительной власти;

к) представляет собой юридическую разновидность служебных документов. Эти документы (различного рода справки, отчетные материалы, докладные записки, удостоверения, протоколы, акты ревизий и проверок и т. п.) выражают определенные обстоятельства, имеющие юридическое значение, но не превращаются тем самым в правовые акты управления со всеми присущими им юридическими качествами;

л) как правило, издается в качестве письменного юридического документа, но может быть выражен и устно (например, в системе военного управления, в рамках служебных отношений между руководителем и непосредственно подчиненными ему работниками аппарата управления);

м) издается с соблюдением определенных, официально установленных правил (процедур), предусматривающих порядок подготовки проекта, его обсуждения, экспертизы, утверждения;

н) может быть в установленном действующим законодательством или подзаконными административно-правовыми нормами порядке опротестован или обжалован;

Правовые акты управления подразделяют на нормативные и индивидуальные.

Нормативные акты непосредственно выражают регулятивную функцию административного права. В них содержатся административно-правовые нормы, регулирующие однотипные управленческие общественные отношения путем установления определенных правил должного поведения в сфере государственного управления, рассчитанных на длительное применение (исполнение) и не имеющих конкретного, т. е. персонифицированного, адресата (например, нормы, содержащиеся в правилах дорожного движения, в санитарно-гигиенических правилах, распространяются на всех, кто так или иначе совершает определенные действия в названных областях).

Индивидуальные акты носят ярко выраженный правоисполнительный (правоприменительный) характер. Конкретность таких волеизъявлений (предписаний) проявляется в том, что, во-первых, с их помощью решаются индивидуальные административные дела, возникающие в сфере государственного управления; во-вторых, они персонифицированы, т. е. являются юридическими фактами, вызывающими возникновение конкретных административно-правовых отношений. В качестве примера может служить приказ о назначении лица на должность, постановление о назначении виновному административного наказания.

Индивидуальные акты всегда являются актами применения административно-правовых норм. Они используются также и для реализации норм ряда других отраслей права (например, финансового, земельного, трудового).

В нормативных актах прежде всего формулируются административно-правовые предписания, запреты и дозволения, а также условия их использования, в то время как в индивидуальных актах они непосредственно применяются к конкретным лицам.

Правовые акты управления издаются исполнительными органами (должностными лицами) в соответствии с закрепленной за ними компетенцией. Практика государственно-управленческой деятельности не исключает возможность издания совместных правовых актов двух (или более) органов или должностных лиц. Например, это — совместные приказы двух или нескольких министерств, двух или нескольких глав областной администрации.

Предусмотрено коллегиальное и единоличное принятие управленческих правовых актов. Применительно к актам Правительства РФ — это коллегиальное принятие решений. А, например, министерство действует на основе единоначалия, его руководитель несет персональную ответственность за состояние порученной отрасли.

Правовые акты управления только тогда выполняют свою служебную роль, когда они действуют, т. е. вызывают те юридические последствия, ради достижения которых издаются (принимаются) исполнительными органами (должностными лицами).

Действующим в указанном смысле является акт, обладающий определенным правовым свойством, а именно — юридической силой, под которой понимается его способность выступать в роли административно-правовой формы государственного управления.

В любом случае издания правового акта на него распространяется презумпция действительности (правильности). Такая презумпция справедлива, поскольку имеются в виду волеизъявления субъектов, осуществляющих государственную власть, выражающих его волю и интересы.

Акт действует либо до истечения установленного срока его «жизни», либо до его официального изменения или отмены. Как правило, правовой акт приобретает юридическую силу с момента издания или опубликования, если особо не оговорен иной порядок приведения его в действие (например, устанавливается определенный срок вступления его в юридическую силу).

Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. определен порядок опубликования и вступления в силу актов Президента и Правительства РФ и нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. Официальному обязательному опубликованию подлежат все постановления и распоряжения Правительства, кроме актов или их отдельных положений, содержащих государственную тайну. В течение десяти дней после дня подписания они публикуются в «Российской газете», «Собрании законодательства Российской Федерации» и на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru), функционирование которого обеспечивает Федеральная служба охраны Российской Федерации.

Правовой акт нормативного характера, затрагивающий права, свободы и обязанности граждан, не может применяться, если он не был опубликован официально для всеобщего сведения (ст. 15 Конституции РФ).

Важное значение для механизма действия правовых актов имеют установленные процедуры, в рамках которых осуществляется их подготовка, издание и вступление в законную силу. В данном случае акцент должен быть сделан на подготовке проектов актов, их обсуждении, визировании и правовой экспертизе, процедуре принятия, подписания .

Несоблюдение установленных требований к юридическому содержанию и к порядку издания правовых актов дает основания для признания их недействительными. Однако до наступления такого рода юридического последствия, влекущего за собой утрату актом юридической силы, возможны некоторые варианты более «мягкого» влияния на его судьбу.

Это: внесение соответствующих изменений и дополнений в текст ранее изданного правового акта, что встречается довольно часто в управленческой практике; новая редакция акта; прекращение действия акта (утрата им силы) ввиду принятия нового акта поданному вопросу; истечение срока действия акта.

Отмена правового акта управления означает, что он перестает порождать те юридические последствия, ради достижения которых был издан. Отмена правовых актов является, как правило, результатом оспаривания их юридического содержания.

Известны следующие типичные варианты оспаривания правовых актов управления.

Опротестование. Наиболее известно принесение протестов на акты исполнительных органов (должностных лиц) органами прокуратуры.

Обжалование. Конституция РФ (ч. 2 ст. 46) закрепляет право граждан обжаловать в суд решения исполнительных органов (должностных лиц). Существует и административный порядок обжалования гражданами правовых актов управления, нарушающих их права и законные интересы.

Следует учитывать, что как обжалование, так и опротестование актов управления не влекут за собой признания их недействительными.

В ряде случаев предусмотрен порядок отмены правовых актов субъектов исполнительной власти либо предусмотре­ны иные варианты воздействия на их юридическую силу. При этом не во всех случаях имеет место результат оспаривания. Так, постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены последним (ч. 3 ст. 115 Конституции РФ).

Кроме отмены правовых актов правовые нормы предусматривают возможность приостановления их действия или исполнения.

Подобного рода юридическая акция не влечет за собой утрату приостановленным правовым актом юридической силы. Временно, т. е. до определенных выводов по причинам, вызвавшим приостановление, прекращается его действие или исполнение. Затем, уже в зависимости от результатов, акт продолжает действовать, если устранены содержа­щиеся в нем дефекты, либо отменяется. Так, главы исполнительной власти субъектов РФ наделены полномочиями по отмене или приостановлению нормативных и иных актов органов исполнительной власти субъектов.

В процессе функционирования исполнительных органов государственной власти возникают договорные связи между отдельными субъектами управления, между ними и общественными объединениями.

В опосредованной форме элементы административно-правовых договоров обнаруживаются при анализе ряда законодательных актов (например, о налогах, об управлении федеральным имуществом). Определенные элементы такого рода имеют место и в трудовом законодательстве (например, предварительное соглашение об условиях поступления на государственную службу). Такого рода соглашения заложены в основание контрактной системы замещения должностей в Вооруженных Силах, при формировании администрации государственных объединений и организаций. При этом контракт содержит не только обычные для трудовых отношений элементы, но и определяет объем исполнительных функций и соответствующих им полномочий, что весьма важно с административно-правовых позиций.

Можно говорить о нескольких вариантах договоров

1. Договоры (соглашения) между различными субъектами исполнительной власти по поводу объема полномочий по ее практической реализации. Это — собственно административно-правовые соглашения.

2. Договоры (соглашения) смешанного типа, в рамках которых административно-правовые элементы проявляются частично и наряду с юридическими инструментами, используемыми иными отраслями российского права.

3. Договоры (соглашения) исполнительных органов с негосударственными субъектами по поводу реализации их субъективных прав (например, контракты по поводу службы), представляющие собой предшествующие принятию одностороннего юридически властного решения отношения типично горизонтального варианта.

В случае заключения контрактов они требуют последующего юридически властного волеизъявления полномочного исполнительного органа (должностного лица); достижение соглашения между различными субъектами государственно-управленческой деятельности также затем требует соответствующего юридически властного оформления. В силу этого само соглашение непосредственно не порождает конкретные административные правоотношения, но способствует формированию сложного состава юридического факта: соглашение плюс последующее (как результат) правомерное действие властного субъекта управления в виде издания индивидуального правового акта (например, приказа о назначении на должность).

2. Административно-правовые методы государственного управления

В общепринятом понимании метод означает способ, прием практического осуществления чего-либо. Применительно к государственно-управленческой деятельности под ним понимается способ, прием практической реализации задач и функций исполнительной власти в повседневной деятельности исполнительных органов (должностных лиц) на основе закрепленной за ними компетенции, в установленных границах и в соответствующей форме.

Следует различать:

а) методы управляющего воздействия; они всегда имеют внешнее юридически властное значение и выражение и являются собственно методами управления;

б) методы организации работы аппарата управления; они имеют чисто внутриаппаратное значение;

в) методы совершения отдельных управленческих действий; это методы процедурного характера.

Первые из них — административно-правовые методы. Практически тот или иной метод управления находит свое выражение в нормативных либо индивидуальных правовых актах управления.

Средства реализации управленческих задач и функций разнообразны. С общетеоретических позиций проявляется действие универсальных методов любой деятельности — убеждения и принуждения.

В качестве основного метода своей деятельности государство и его органы используют убеждение граждан в необходимости сознательного и добровольного соблюдения Конституции РФ, законов и иных правовых актов Российской Федерации. С помощью средств убеждения прежде всего стимулируется должное поведение участников управленческих общественных отношений путем проведения воспитательных (включая правовое воспитание), разъяснительных, рекомендательных, поощрительных и иных мер преимущественно морального воздействия.

Принуждение рассматривается в качестве вспомогательного метода воздействия, используемого в силу нерезультативности убеждения.

Цель принуждения — заставить конкретные субъекты права соблюдать определенные предписания или воздержаться от тех или иных действий. В качестве непосредственного объекта принуждения выступают личность и материальное положение юридического лица. Физическое принуждение может выражаться в конкретных мерах, т. е. в определенных ограничениях, лишении некоторых благ, имеющихся в распоряжении субъекта.

Принуждение заставляет гражданина соотносить свое поведение с общественными требованиями в угодную для общества сторону, поскольку оно связано с ограничением некоторых прав и интересов лиц, совершивших противоправные поступки, а также обеспечивает предупреждение правонарушений со стороны других граждан. Достижение желаемого результата при использовании метода принуждения осуществляется вопреки воле субъекта, при его внутреннем, а подчас и внешнем сопротивлении.

Конкретное содержание административно-правовых методов достаточно разнообразно. Это — установление правил поведения в сфере государственного управления общеобязательного или частного характера; утверждение конкретных (адресных) заданий; предписания о совершении определенных действий; назначение на должности; удовлетворение законных притязаний участников регулируемых отношений; запрещение определенных действий; выдача разрешений различного рода; осуществление регистрационных действий; проведение контроля и надзора; материальное и моральное поощрение; применение материальных санкций; разрешение споров между участниками управленческих отношений; установление стандартов; оформление государственных заказов; применение административно-принудительных мер.

С точки зрения содержания управляющего воздействия выделяют две группы методов:

1. Способы или средства прямого управляющего воздействия со стороны субъектов государственно-управленческой деятельности на соответствующие объекты управления (внеэкономические методы). Свое выражение они находят в совершении субъектом управления таких управленческих действий, в содержании которых проявляется властное обеспечение должного поведения управляемых объектов. Налицо — прямое предписание («команда»), управляющее воздействие предполагает императивный (директивный) вариант волеизъявления субъекта управления. Должное поведение непосредственно обеспечивается через волю и сознание управляемых («соподчинение воль»).

2. Способы или средства косвенного воздействия со стороны субъектов государственно-управленческой деятельности на соответствующие объекты управления (экономические методы). С их помощью субъект управления добивается должного поведения управляемых опосредованно - путем воздействия на их материальные интересы. Объект управления ставится в такие условия, когда он сам начинает действовать должным образом не под влиянием директивных предписаний (команд), а в силу того, что такое его поведение материально стимулируется. Чаще всего стимулирующие средства сводятся к экономическим (например, материальное поощрение, предоставление имущественных льгот). Должное поведение последнего достигается перспективами материальных выгод, равно как и угрозой материальных санкций.

Средства прямого и косвенного (экономического) назначения используются одними и теми же субъектами исполнительной власти с единой конечной целью — реализация управленческого воздействия субъекта управления на поведение объекта управления. Они используются в деятельности исполнительных органов (должностных лиц) как одностороннее и властное волеизъявление субъекта управления. Например, поощрительные или стимулирующие меры (премии, материальные льготы) оформляются в виде соответствующих управленческих решений (приказ о премировании, решение о предоставлении кредитных или налоговых льгот).

3. Административное принуждение.

Административное принуждение является разновидностью государственного принуждения.

Ему присущи такие общие признаки государственного принуждения, как государственно-властное воздействие и регулирование нормами права. Оно применяется для того, чтобы заставить субъекта совершить те или иные действия или воздержаться от них либо подчиниться установленным ограничениям.

Государственное принуждение выражается во внешнем государственно-правовом воздействии на сознание и поведение людей в форме ограничений личного, организационного или имущественного характера, в конкретных принудительных мерах, применяемых государственными органами:

юридической ответственности (уголовной, административной, дисциплинарной, материальной);

мерах пресечения и административно-предупредительных мерах принудительного характера (например, таможенный досмотр, меры карантинного характера, принудительное медицинское освидетельствование).

Целью административного принуждения как вида государственного принуждения является то, чтобы поведение лиц соответствовало целям субъекта государственного управления, осуществляющего управление в соответствии с нормами права. Меры административного принуждения используются в процессе реализации исполнительной власти соответствующими органами и должностными лицами, что является результатом проявления их государственно-властных полномочий.

Административное принуждение имеет свою специфику.

Административное принуждение осуществляется в сфере государственного управления и направлено на решение его задач. Оно используется также в целях обеспечения общественной безопасности, привлечения правонарушителей к административной ответственности. Содержание и порядок применения мер административного принуждения определяется нормами административного права.

Основанием его применения являются либо совершение административного правонарушения, либо наступление особых условий, предусмотренных правовой нормой, например эпидемий, эпизоотий, стихийных бедствий, катастроф техногенного характера и других чрезвычайных обстоятельств, при которых меры административного принуждения используются при отсутствии правонарушения и вины человека в целях предупреждения возникновения тех или иных опасных последствий, их локализации.

Меры административного принуждения уполномочены применять не только суды и судьи, но и органы исполнительной власти и должностные лица. Реализация мер административного принуждения не связана со служебными отношениями сторон. Административное принуждение применяется не только к физическим лицам (гражданам России, иностранным гражданам и лицам без гражданства), но и в отношении юридических лиц.

Административное принуждение может применяться как в отношении правонарушителей, так и в отношении лиц, не совершивших правонарушение, в целях предупреждения правонарушения либо в целях совершения ими определенных действий или бездействия, например, во время чрезвычайных ситуаций.

Меры административного принуждения могут устанавливаться только правовыми актами. Применение этих мер допускается лишь на основе законов и других нормативных предписаний и только в пределах и формах, предусмотренных нормами права. Следовательно, административное принуждение является правовым принуждением.

В зависимости от целей и способа обеспечения правопорядка, определяемых объективным характером общественных отношений и противоправных посягательств на эти отношения, все меры административного принуждения можно подразделить на четыре группы:

административно-предупредительные меры;

меры административного пресечения;

меры административной ответственности;

меры административно-процессуального обеспечения.

Административно-предупредительные меры представляют собой средства и способы административно-правового характера, направленные на предупреждение правонарушений или наступления тех или иных неблагоприятных последствий (например, эпидемии, аварии). Они подразделяются на следующие меры:

применяемые в целях предотвращения угрозы наступления возможных вредных последствий, например введение карантина;

направленные на предупреждение правонарушений (например, таможенный досмотр, проверка документов, удостоверяющих личность);

препятствующие уклонению соответствующих субъектов от исполнения ими обязанностей;

лечебно-предупредительные меры, назначение которых состоит в обеспечении общественной безопасности, профилактике заболеваний и экстренном оказании медицинской помощи.

Меры, осуществляемые в чрезвычайных обстоятельствах или в целях предупреждения угроз общественной и личной безопасности, включают в себя, в частности, установление ограничений на свободу передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение, проведение карантина; пожарный надзор; технический осмотр транспортных средств.

Меры административного пресечения. Реальные правонарушения представляют непосредственную угрозу охраняемым общественным отношениям, причиняют им вред. Интересы их зашиты требуют немедленного принятия мер органами исполнительной власти и их должностными лицами в целях пресечения действий, нарушающих правовые предписания. Такими мерами являются, например, административное задержание нарушителя, запрещение эксплуатации неисправных машин и механизмов, приостановление работы предприятий общественного питания при нарушении санитарных правил.

Суть подобных мер состоит в принудительном прекращении противоправных действий (деятельности) граждан, должностных лиц, организаций, нарушающих установленный порядок.

Основанием применения мер административного пресечения является совершение административного правонарушения. При таких обстоятельствах применение мер пресечения обусловливается необходимостью быстрого и эффективного прекращения различного рода посягательств на личную безопасность, права и свободы граждан, интересы государства, общественных организаций.

Меры административной ответственности определены Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. Под ними следует понимать меры наказания, назначаемые в соответствии с КоАП за совершение административных правонарушений:

Меры административно-процессуального обеспечения представляют собой средства и способы обеспечения условий для установления личности нарушителя, составления протокола об административном правонарушении, обеспечения своевременного и правильного рассмотрения дела об административном правонарушении и исполнения принятого по делу постановления. Эти меры носят административно-процессуальный характер. К данным мерам относятся следующие:

доставление;

административное задержание;

личный досмотр, досмотр вещей, досмотр транспортного средства, находящихся при физическом лице; осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий, находящихся там вещей и документов;

изъятие вещей и документов;

отстранение от управления транспортным средством соответствующего вида;

освидетельствование на состояние алкогольного опьянения;

медицинское освидетельствование на состояние опьянения;

задержание транспортного средства, запрещение его эксплуатации, задержание судна, доставленного в порт Российской Федерации;

арест товаров, транспортных средств и иных вещей, судна, доставленного в порт Российской Федерации;

привод;

временный запрет деятельности;

залог за арестованное судно;

помещение в специальные учреждения иностранных граждан или лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы Российской Федерации.