Тема 10. Административный процесс в Российской Федерации

1. Понятие и виды административного процесса.

2. Принципы административного процесса.

3. Административное производство.

3.1. Производство по принятию правовых актов управления.

3.2. Регистрационное производство.

3.3. Лицензионно-разрешительное производство.

1. Понятие и виды административного процесса.

Процесс — совокупность последовательных действий для достижения определенного результата; порядок осуществления какой-либо деятельности. В таком понимании говорят, например, о законодательном, бюджетном, землеустроительном процессе.

Юридический процесс - это порядок деятельности государственных органов, осуществляющих применение права. Он урегулирован процессуальными нормами и направлен на реализацию норм материального права.

В теории права юридический процесс понимается как урегулированный процессуальными нормами порядок деятельности компетентных государственных органов, состоящий в подготовке, принятии и документальном закреплении юридических решений общего или индивидуального характера. Исторически наиболее развиты, детализированы и формально определены уголовный, гражданский и арбитражный процессы, в рамках которых осуществляется рассмотрение дел о преступлениях, а также гражданско-правовых и экономических споров.

Близким по значению является термин «процедура», т. е. официально установленный порядок при осуществлении юридически значимых действий и разрешении дел.

Поскольку исполнительная власть реализуется в различного рода действиях, имеются основания для ее рассмотрения с процессуальных позиций. Это означает, что данный вид государственной деятельности имеет свою процессуальную форму.

Административный процесс - это урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность исполнительных органов (должностных лиц) по рассмотрению и разрешению индивидуальных административных дел, возникающих в сфере государственного управления, в порядке реализации задач и функций исполнительной власти.

Государственное управление проводится посредством деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц, которая осуществляется в соответствующей процессуальной форме и имеет своим назначением реализацию норм административного права. При этом, осуществляя государственно-управленческую деятельность, органы исполнительной власти и их должностные лица совершают административно-процессуальные действия как правоприменительного, так и правоохранительного характера.

В литературе по административному праву сложилось два подхода к пониманию сущности административного процесса.

Во-первых, административный процесс понимается в узком смысле как деятельность органов исполнительной власти по реализации санкций норм административного права при осуществлении правоохранительной деятельности. В данном случае административный процесс понимается как юрисдикционная деятельность. Посредством этой деятельности органы исполнительной власти разрешают административно-правовые споры, привлекают в пределах своей компетенции лиц к административной и дисциплинарной ответственности, а также применяют другие меры административного принуждения.

Во-вторых, административный процесс рассматривается широко, т.е. как совокупность всех действий, совершаемых органами исполнительной власти для реализации своей компетенции.

В данном случае речь идет о различного рода административных процедурах и соответствующих им административно-процедурных правилах. Это процедуры осуществления различных видов позитивной управленческой деятельности (процедуры нормотворческой деятельности, процедуры реализации прав и обязанностей граждан и организаций в сфере управления, процедуры контрольной деятельности), а также процедуры, связанные с организацией работы аппарата органов исполнительной власти.

Так, существуют определенные процедуры подготовки и издания актов управления, а также организации делопроизводства. Законодательством предусмотрены и процедуры разрешительной системы, когда органы исполнительной власти в соответствии с законодательством дают разрешения (лицензии) на занятия определенными видами деятельности, разрешения на приобретение оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, ядовитых и радиоактивных материалов.

Определенные процедуры осуществляются и при производстве регистрации. Государственной регистрации подлежат граждане, общественные объединения, средства массовой информации, транспортные средства. Основное назначение регистрации - проверка соответствия учредительных документов или прав требованиям законодательства Российской Федерации.

В рамках административных процедур реализуются многие права граждан, например, процедура получения паспорта, процедура поступления в учебное заведение.

Таким образом, данную административно-процессуальную деятельность можно охарактеризовать как организационно-процедурную, осуществляемую органами исполнительной власти в ходе реализации своих функций.

При широком понимании административного процесса можно выделить следующие виды административно-процессуальной деятельности: административно-процедурную и административно-юрисдикционную.

В рамках административного процесса реализуются диспозиции и санкции административно-правовых норм. Налицо, таким образом, два направления, по которым административный процесс воплощается в повседневной государственно-управленческой деятельности.

В первом случае имеются в виду распорядительные действия исполнительных органов (должностных лиц) по осуществлению установленных административно-правовыми нормами административных процедур, не связанных с юрисдикцией.

Во втором случае в центре внимания — осуществление исполнительными органами (должностными лицами) функции правоохраны в порядке совершения юрисдикционных действий в их традиционном понимании.

Административно-процессуальная деятельность регламентируется процессуальными нормами административного права и реализуется в административно-процессуальных отношениях.

В рамках административного процесса разрешаются не все индивидуальные дела, а только определенные, на которые распространяется установленный административно-процессуальными нормами процессуальный порядок.

Действия материально-технического и организационного характера, не облеченные в правовую форму, нет оснований относить к административному процессу.

Часть процессуальных действий исполнительных органов (должностных лиц) может осуществляться без издания индивидуальных актов в порядке применения регламентированных правом процессуальных мер.

Например, это некоторые меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (административное доставление физического лица, применение принудительных мер в условиях чрезвычайных ситуаций и т. п.).

Административно-процессуальные нормы регулируют правоприменительную деятельность прежде всего исполнительных органов (должностных лиц), т. е. практическую реализацию ими в этих целях принадлежащих им юридически властных полномочий распорядительного характера. Одновременно этими нормами регламентируется такого же рода деятельность судебных органов.

Правовое регулирование административно-процессуальной деятельности придает ей юридический характер и создает основу для возникновения в рамках административного процесса особого вида правовых отношений — административно-процессуальных отношений.

Механизм правового регулирования административно-процессуальной деятельности исполнительных органов (должностных лиц) или иных органов в целом не представляет собой единой совокупности административно-процессуальных норм и административно-процессуальных отношений.

Фактически только юрисдикционные дела спорного характера да некоторые дела по применению принудительных мер процессуального обеспечения производства по административным правонарушениям имеют основательную регулирующую базу. Это Кодекс об административных правонарушениях, Налоговый кодекс и Трудовой кодекс. В этом же плане заслуживает внимания законодательство о судебном обжаловании неправомерных действий (решений) исполнительных органов (должностных лиц).

Что же касается процессуального обеспечения применения мер административного принуждения за рамками конкретных административно-правовых споров, то в этой области единое регулирование отсутствует, впрочем, как и в области административных процедур.

Наиболее отчетливо во всех процессуальных отношениях этого типа выражается право лица, по отношению к которому применяются те или иные административно-принудительные меры, подвергнуть сомнению их правомерность путем их обжалования.

Отдельные меры административного принуждения вызываются объективными условиями (например, введение карантина, закрытие участков Государственной границы РФ, прекращение движения при возникновении угрозы общественной безопасности и т. п.). Определенные элементы правового регулирования в подобных ситуациях содержатся в ряде нормативных правовых актов специального назначения или ведомственного характера (например, в законодательстве о полиции, о безопасности дорожного движения и т. п.).

2. Принципы административного процесса.

Во всех случаях осуществления административно-процессуальной деятельности необходимо обеспечение определенных процессуальных принципов, основу которых составляет принцип законности.

По этой причине все процессуальные принципы служат обеспечению реальности законности при рассмотрении и разрешении индивидуальных административных дел спорного характера, при применении административно-принудительных мер, а также в процедурном производстве.

Принцип компетентности означает, что далеко не все субъекты исполнительной власти наделены полномочиями административно- процессуального характера. Частично полномочия такого рода есть у всех исполнительных органов (должностных лиц), но это касается только реализации дисциплинарной власти и разрешения жалоб. Полномочия же по более широкому кругу административно-процессуальной деятельности закрепляются не за всеми такими субъектами. Например, Кодекс об административных правонарушениях прямо закрепляет круг органов (должностных лиц), уполномоченных рассматривать такого рода дела. Строгое соблюдение принципа компетентности обеспечивает надлежащее применение юридических средств воздействия, способствует усилению ответственности полномочных органов (должностных лиц) за совершение ими процессуальных действий.

Принцип охраны интересов личности и государства означает необходимость надлежащего использования сторонами административного процесса своих прав, гарантий прав и законных интересов личности, интересов государства.

Принцип процессуального равенства означает равенство сторон, во-первых, перед законом и, во-вторых, наделение каждой стороны определенным объемом взаимных процессуальных прав и обязанностей.

Принцип достижения материальной истины предполагает тщательное изучение всех условий и обстоятельств, связанных с данным индивидуальным, административным делом, а также состязательность в ходе процессуального рассмотрения дел.

Принцип доступности выражается в беспрепятственной возможности каждой из сторон участвовать во всех стадиях рассмотрения индивидуального дела.

Принцип гласности предполагает, например, открытое рассмотрение административно-процессуальных дел, проведение процесса в нерабочее время, по месту работы, жительства или учебы правонарушителя.

Принцип экономичности выражается в установлении достаточно сжатых сроков для осуществления всего комплекса административно- процессуальных действий, включая исполнение принятого решения.

Принцип ответственности должностных лиц за правильное и эффективное ведение процесса, за проявление бюрократизма при разборе жалоб и т. п.

3. Административное производство.

Административный процесс имеет несколько конкретных вариантов своего выражения в практической деятельности исполнительных органов (должностных лиц). В зависимости от характера, схожести, однородности индивидуальных дел формируется понятие административного производства.

Административное производство — это нормативно урегулированный порядок совершения процессуальных действий, обеспечивающий законное и объективное рассмотрение и разрешение индивидуальных административных дел, объединенных общностью предмета.

Например, порядок разбора жалоб граждан, порядок лицензирования, порядок применения мер административного принуждения и т. п. — все это виды административных производств.

Следовательно, сам административный процесс представляет собой совокупность различающихся конкретными предметами административных производств.

Видовое разнообразие административных производств может быть сведено в соответствии с классификацией административно-процессуальной деятельности к двум обобщенным группам:

а) процедурное производство;

б) юрисдикционное производство.

Управленческие действия, в рамках которых происходит реализация исполнительной власти и не связанные с осуществлением юрисдикционных функций, охватываются понятием административно-процедурного производства.

Основное отличие административно-процедурного производства от административно-юрисдикционного состоит в том, что административно-процедурное производство не имеет целью применение принудительных мер административного характера, здесь, как правило, отсутствует правовая оценка поведения сторон. Результатом этого производства является обеспечение эффективной исполнительно-распорядительной деятельности органов исполнительной власти, а также осуществление прав физических и юридических лиц, т.е. осуществляется позитивная управленческая деятельность.

Рассмотрим некоторые из видов административно-процедурных производств.

3.1. Производство по принятию правовых актов управления.

Этот вид производств используется в деятельности органов исполнительной власти при осуществлении ими управленческой деятельности.

Правовой основой для осуществления данного производства служит Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации», а также иные нормативные правовые акты Российской Федерации, определяющие порядок и правила подготовки правовых актов органов исполнительной власти.

Так, согласно данному Федеральному конституционному закону акты Правительства Российской Федерации, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющим нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства Российской Федерации.

Проекты актов вносятся в Правительство с пояснительной запиской, содержащей необходимые расчеты, обоснования и прогнозы социально-экономических, финансовых и иных последствий реализации предлагаемых решений. В сопроводительном письме указываются основание внесения, сведения о содержании и согласовании проекта. Письмо подписывается членом Правительства или другим руководителем из числа лиц, указанных в Регламенте. Проект акта визируется лицом, вносящим проект.

Проекты актов Правительства до их внесения в Правительство подлежат обязательному согласованию:

- с федеральными министрами (их заместителями) - по вопросам, отнесенным к сферам деятельности соответствующих министерств и к сферам деятельности находящихся в их ведении иных федеральных органов исполнительной власти;

- с руководителями иных федеральных органов исполнительной власти (их заместителями), руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство, - по вопросам, отнесенным к сферам деятельности этих органов;

- при необходимости - с другими государственными органами и иными организациями. Состав органов и организаций, с которыми требуются дополнительные согласования, определяется самостоятельно руководителем федерального органа исполнительной власти, вносящим проект, а также Председателем Правительства и заместителями Председателя Правительства.

Подготовка к рассмотрению внесенных в Правительство актов осуществляется Аппаратом Правительства в 15-дневный срок. Подготовка проектов актов к рассмотрению включает составление экспертного заключения, подготовку проекта протокола рассмотрения вопроса (при необходимости) и оформление документов для подписания.

Нормативные правовые акты федеральными органами исполнительной власти издаются в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается. Структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты.

Нормативный правовой акт может быть издан совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти или одним из них по согласованию с другими.

Подготовка проекта нормативного правового акта возлагается на одно или несколько структурных подразделений федерального органа исполнительной власти с учетом их функций и компетенции.

Одновременно с разработкой проекта нормативного правового акта должны быть подготовлены предложения об изменении и дополнении или признании утратившими силу соответствующих ранее изданных актов или их частей.

Подготовленный проект нормативного правового акта до его подписания (утверждения) должен быть проверен на соответствие законодательству Российской Федерации, а также правилам русского языка и завизирован руководителем юридической службы федерального органа исполнительной власти.

Антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов — важное направление предотвращения коррупции. Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 г. № 195 были утверждены Правила проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции.

Постановлением Правительства РФ от 5 марта 2009 г. № 196 утверждена методика проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции. Основной задачей применения данной методики является обеспечение проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в документах положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции.

3.2. Регистрационное производство.

Под регистрацией понимается акт официального признания прав или законности соответствующих действий физических и юридических лиц. Законодательством Российской Федерации предусматриваются различные виды регистрации: регистрация юридических лиц, общественных объединений, религиозных организаций, граждан по месту жительства и месту пребывания, транспортных средств, прав на недвижимое имущество, нормативных правовых актов органов исполнительной власти.

Так, государственная регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей осуществляется при их создании, реорганизации и ликвидации, при внесении изменений в их учредительные документы. Государственная регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей - это акты уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляемые посредством внесения в государственные реестры сведений о создании, реорганизации и ликвидации юридических лиц, приобретении физическими лицами статуса индивидуального предпринимателя, прекращении физическими лицами деятельности в качестве индивидуальных предпринимателей, иных сведений о юридических лицах и об индивидуальных предпринимателях.

Федеральная налоговая служба является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственную регистрацию юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств.

Решение о государственной регистрации общественного объединения или религиозной организации принимается Министерством юстиции Российской Федерации или его территориальным органом.

Граждане Российской Федерации обязаны регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации.

Государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним - это юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество. Права на недвижимое имущество и сделки с ним подлежат государственной регистрации в Едином государственном реестре прав, который содержит информацию о существующих и прекращенных правах на объекты недвижимого имущества, данные об указанных объектах и сведения о правообладателях. Неотъемлемой частью Единого государственного реестра прав являются дела, включающие в себя правоустанавливающие документы на недвижимое имущество, и книги учета документов.

Разделы Единого государственного реестра прав, содержащие записи о правах на объект недвижимого имущества, возникновении, переходе и прекращении таких прав, об ограничениях (обременениях), идентифицируются в указанном реестре кадастровым номером объекта недвижимого имущества.

Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Данная регистрация осуществляется Министерством юстиции Российской Федерации, которое ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

3.3. Лицензионно-разрешительное производство.

Лицензия - это специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю. Под лицензированием понимаются мероприятия, связанные с предоставлением лицензий, переоформлением документов, подтверждающих наличие лицензий, приостановлением и возобновлением действия лицензий, аннулированием лицензий и контролем лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий.

К лицензируемым видам деятельности на территории Российской Федерации (видам деятельности, на осуществление которых требуется получение лицензии) относятся виды деятельности, осуществление которых может повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов Российской Федерации и регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием. Такими видами деятельности являются следующие:

- деятельность кредитных организаций;

- деятельность, связанная с защитой государственной тайны;

- деятельность в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции;

- деятельность в области связи;

- образовательная деятельность и некоторые другие виды деятельности.

Для получения лицензии соискатель лицензии представляет в соответствующий лицензирующий орган следующие документы:

- заявление о предоставлении лицензии с указанием наименования и организационно-правовой формы юридического лица, места его нахождения - для юридического лица; фамилии, имени, отчества, места жительства, данных документа, удостоверяющего личность, - для индивидуального предпринимателя; лицензируемого вида деятельности, который юридическое лицо или индивидуальный предприниматель намерены осуществлять;

- копии учредительных документов и копия документа о государственной регистрации соискателя лицензии в качестве юридического лица (с предъявлением оригиналов в случае, если копии не заверены нотариусом) - для юридического лица;

- копия свидетельства о государственной регистрации гражданина в качестве индивидуального предпринимателя (с предъявлением оригинала в случае, если копия не заверена нотариусом) - для индивидуального предпринимателя;

- копия свидетельства о постановке соискателя лицензии на учет в налоговом органе (с предъявлением оригинала в случае, если копия не заверена нотариусом);

- документ, подтверждающий уплату лицензионного сбора за рассмотрение лицензирующим органом заявления о предоставлении лицензии;

- сведения о квалификации работников соискателя лицензии. Лицензирующий орган принимает решение о предоставлении или об отказе в предоставлении лицензии в срок, не превышающий 60 дней со дня поступления заявления о предоставлении лицензии со всеми необходимыми документами. Соответствующее решение оформляется приказом лицензирующего органа.

Основанием отказа в предоставлении лицензии является:

- наличие в документах, представленных соискателем лицензии, недостоверной или искаженной информации;

- несоответствие соискателя лицензии, принадлежащих ему или используемых им объектов лицензионным требованиям и условиям.

Не допускается отказ в выдаче лицензии на основании величины объема продукции (работ, услуг), производимой или планируемой для производства соискателем лицензии.

Федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие лицензирование конкретных видов деятельности, определяются Правительством Российской Федерации. В частности, МВД России лицензируются негосударственная (частная) охранная деятельность; негосударственная (частная) сыскная деятельность; торговля оружием и основными частями огнестрельного оружия; торговля патронами к оружию; экспонирование оружия, основных частей огнестрельного оружия, патронов.

К данному виду административно-процедурного производства наряду с лицензированием относится и выдача в установленных действующим законодательством случаях и порядке разрешений на проведение мероприятий, занятие отдельными видами деятельности, приобретение отдельных вещей и владения ими.

Так, юридические лица с особыми уставными задачами имеют право приобретать гражданское и служебное оружие у юридических лиц - поставщиков после получения соответствующей лицензии в органах внутренних дел. Приобретенное оружие подлежит регистрации в соответствующих органах внутренних дел в двухнедельный срок со дня его приобретения. При регистрации оружия юридическим лицам с особыми уставными задачами выдается разрешение на хранение и использование этого оружия сроком на три года на основании документов, подтверждающих законность приобретения оружия. Форма разрешения определяется Министерством внутренних дел Российской Федерации.

Право на приобретение оружия самообороны, спортивного и охотничьего оружия, сигнального оружия и холодного клинкового оружия, предназначенного для ношения с национальными костюмами народов Российской Федерации или казачьей формой, имеют граждане Российской Федерации, достигшие 18-летнего возраста, после получения лицензии на приобретение конкретного вида оружия в органах внутренних дел по месту жительства.

При регистрации огнестрельного гладкоствольного длинноствольного оружия самообороны гражданину Российской Федерации органом внутренних дел по месту жительства выдается разрешение на его хранение, а при регистрации охотничьего огнестрельного и пневматического оружия, а также спортивного или охотничьего гладкоствольного длинноствольного оружия - разрешение на его хранение и ношение сроком на пять лет на основании документа, подтверждающего законность приобретения соответствующего оружия.