2. Политика украинского государства в сфере профилактики наркомании среди детей улицы

В качестве основной причины неэффективности профилактики наркомании и беспризорности чаще всего называют недостаточное государственное финансирование проводимых мероприятий. В силу чего многие начинания и даже целевые государственные программы (в том числе и широко афишировавшаяся программа «Дети Украины») если и не остаются заведомо пустыми декларациями, то уж заметной результативностью не отличаются. Действительно, недостаточное финансирование, его несоразмерность остроте и масштабам проблемы — факт бесспорный. В качестве примеров можно привести Законы Украины, регламентирующие данную сферу. В силу своего статуса, они имеют общий (а часто и прямо декларативный) характер. Те же немногие статьи и положения, имеющие конкретное наполнение, которые можно проверить, как правило, не выполняются из-за отсутствия ресурсов. Однако, на наш взгляд, более существенную роль играет то обстоятельство, что у общества вообще отсутствует продуманная стратегия решения этой проблемы, предпринимаемые действия и мероприятия носят бессистемный характер, с силу чего даже те скудные средства, которые выделяются на борьбу с беспризорностью и наркоманией, используются недостаточно эффективно.

В Украине до сих пор отсутствует общегосударственная программа борьбы с беспризорностью (как и программа борьбы с наркоманией). Политическое руководство страны всё ещё не рассматривает ситуацию в данной сфере как критическую.

Отсутствие общегосударственной программы объясняется, видимо, и тем, что общество до сих пор не определило цель, к которой оно стремится в решении данной проблемы. Вариантов такой цели, по сути, может быть только два: полная ликвидация данных социальных явлений или всего лишь их определённое смягчение. И хотя различия между ними выглядят, на первый взгляд, как количественные, на самом деле это принципиально разные цели. Существенно различаются и механизмы их достижения.

Социальная политика советского государства была однозначно нацелена на первый вариант — полное искоренение беспризорности и наркомании, как и многих других социальных патологий. Эта цель была достигнута. Можно утверждать, что Советский Союз обладал редким, если не уникальным, опытом решения такой сложнейшей задачи, как ликвидация наркомании. Отнести этот успех только на счёт тотального насилия, как склонны считать некоторые исследователи, вряд ли возможно. Многие государства Востока, применяющие жесточайшие меры не только к наркоторговцам, но и к наркоманам, — вплоть до смертной казни — так и не смогли приблизиться к решению данной проблемы. Успех определялся другим — правильно выбранной стратегией и системным подходом к её осуществлению.

Цель этой стратегии заключалась в том, чтобы каждого беспризорника «вернуть» обществу: помочь ему принять социально одобряемые нормы, ценности и стандарты поведения, приобрести необходимые знания и умения, позволяющие найти своё место в жизни. И государство возлагало на себя полную ответственность за решение этой задачи. (Пожалуй, это важнейшее условие, на базе которого только и может быть решена данная задача).

В качестве главного условия решения проблемы наркомании среди беспризорных детей была справедливо выделена необходимость вернуть их под постоянную опеку общества. И сегодня специалисты считают, что нереально бороться с наркоманией среди беспризорников, не вернув их под постоянную опеку взрослых, заботящихся о них, относящихся к ним одновременно доброжелательно и требовательно. Употребление детьми наркотиков в значительной степени выступает средством «снятия» тех проблем, которыми переполнена их жизнь. Не решив эти проблемы, наивно надеяться на прекращение употребления ими наркотических веществ.

Существенную роль в решении этой задачи играл фактор принуждения. Государство исходило из того, что инициатива проведения всей деятельности по борьбе с данными социальными явлениями остаётся за ним. Ибо не только наркоманы, как правило, добровольно не отказываются от своей привычки, но и дети улицы часто не хотят менять свой статус. (По мнению многих специалистов, и сегодня, если ребёнок пробыл «на улице» полгода — он уже не желает менять свой образ жизни.). Поэтому отсутствие у значительной части подопечных желания «порвать с прошлым» компенсировалось принудительным характером оказываемого на них воздействия.

Главным субъектом осуществления необходимых мероприятий, по крайней мере, на наиболее ответственном её этапе — начальном, была определена ВЧК. Организация более чем специфическая. Однако нас в данном случае интересуют те её параметры, которые позволили выполнить столь сложную задачу. К таковым мы относим:

• осознание всей важности задачи и ответственное отношение к её выполнению;

• обладание необходимыми полномочиями, позволявшими привлечь к сотрудничеству другие организации и учреждения, обеспечить их скоординированные действия по достижению стратегической цели;

• наличие у организации хотя бы минимума ресурсов, достаточного для обеспечения комплексного характера воздействия на ситуацию.

Именно логичность избранной стратегии, её системность, а затем и последовательность реализации позволили в краткие сроки ликвидировать в стране беспризорность и наркоманию как социальные проблемы.

Второй вариант стратегии представлен социальной практикой развитых стран. Её принципиальное отличие — неприятие принципа принуждения или значительное ограничение сферы его применения. Естественно, в этих условиях общество не ставит перед собой задачи ликвидации данных явлений в какие-то конкретные сроки. В силу нежелания многих представителей «социального дна» изменить свой статус — это и невозможно. Целью данной стратегии в данном случае выступает оказание помощи всем тем, кто не только в ней нуждается, но и желает её получить. Ибо решение о получении помощи или включении в ту или иную программу профилактики принимается самой личностью. Будет ли это взаимодействие происходить на разовой, эпизодической или на постоянной основе — зависит от конкретного человека. Общество же возлагает на себя обязанность сделать такую помощь доступной для всех, кто в ней нуждается, дать им шанс изменить свою жизнь.

При всём различии целей оба варианта оказались работоспособными в силу того, что реализовывались они системно: осуществлялись авторитетной государственной структурой, обладающей ресурсами и полномочиями в тех пределах, которые необходимы для решения поставленных перед ними задач. Как-то неприлично говорить, а без этого не понять нашу ситуацию, но в обоих случаях государства выполняли принятые на себя обязательства.

В современной Украине такая системность в профилактике беспризорности и наркомании отсутствует как на национальном, так и на региональных уровнях. Поэтому проводимые мероприятия если и не противоречат друг другу, хотя бывает и такое, то уж часто носят разовый, отрывочный характер, тогда как борьба с беспризорностью, а тем более с наркоманией требует непрерывного и комплексного воздействия на ребёнка, изменения его образа жизни не на какой-то промежуток времени (скажем, на период пребывания в приюте), а навсегда. А это чаще всего и отсутствует, так как данная задача даже не записана как конкретная задача какой-то конкретной государственной структуры. А что бывает с решением не сформулированной задачи — говорить не приходится.

Поскольку в Харькове и харьковском регионе вообще отсутствуют не только государственные организации и учреждения, специализирующиеся в области профилактики наркомании среди детей улицы, но и решение этих задач не передано государством никаким иным структурам, остановимся на анализе методов преодоления хотя бы одной из граней этой проблемы — борьбе с беспризорностью.

Естественно, в первые годы существования независимого украинского государства налаженной системы по борьбе с беспризорностью просто не существовало. Этой деятельностью продолжали заниматься организации и учреждения, сохранившиеся с советских времён. Однако результативность их деятельности оказалась невысокой. Во-первых, их ресурсы уже явно не соответствовали многократно возросшим масштабам проблемы. Во-вторых, и это главное, часть прежних методов борьбы в новых условиях оказалась малоэффективной, а от другой пришлось отказаться, как несоответствующей ценностям создаваемого демократического общества. Это в первую очередь коснулось порядка и масштаба использования принудительных мер.

Понадобилось несколько лет, чтобы общество хотя бы в какой-то мере осознало проблему и начало вырабатывать стратегию её решения. Эта стратегия была закреплена в принятом в январе 1995 года Законе Украины «Об органах и службах по делам несовершеннолетних и специальных учреждениях для несовершеннолетних». Как записано в преамбуле, «…этот Закон определяет правовые основы деятельности органов и служб по делам несовершеннолетних и специальных учреждений для несовершеннолетних, на которые возложено осуществление социальной защиты и профилактики правонарушений лиц, не достигших восемнадцатилетнего возраста» [9].

Попытаемся выяснить, как выглядит, в соответствии с упомянутым Законом, цель государственной политики в сфере профилактики наркомании и беспризорности в свете упомянутой дилеммы: искоренить явление в целом или предоставить доступную помощь всем, кто хочет её получить. Прямой ответ на данный вопрос в Законе найти сложно. При анализе содержательных аспектов государственной политики можно обнаружить аргументы в поддержку обоих вариантов. Однако эта широта подхода не обогащает арсенал воздействия, а делает его эклектичным, непоследовательным и, к сожалению, малоэффективным. Приведём наглядный пример. Сотрудники служб по делам несовершеннолетних могут неоднократно задерживать во время рейдов одних и тех же детей. Однако без согласия их родителей или решения суда поместить этих детей в школу социальной реабилитации нельзя. Получить же такое согласие или решение суда сегодня практически не удаётся. В итоге, имеющуюся в Харькове школу социальной реабилитации можно закрывать по причине слабой наполняемости. При этом беспризорных детей, неоднократно «отлавливаемых» во время городских рейдов, достаточно много. Работники служб по делам несовершеннолетних с болью говорят, что не могут помочь конкретным детям, потому что этого не позволяет действующее законодательство. То есть перед существующей системой не ставится цель покончить с данным явлением как таковым.

Казалось бы, необходимую ясность и конкретность вносит принятый в 2001 году Закон «Про соціальну роботу з дітьми та молоддю» [10], определяющий основные принципы этой работы. В пятой статье, среди прочих, перечисляются и такие, как «доступность» и «добровольность в принятии помощи». Это уже, бесспорно, европейский вариант подхода к проблеме. С одной оговоркой — всё это остаётся только «на бумаге».

Однако существующая система остаётся эклектичной, что наглядно видно на примере деятельности приютов для несовершеннолетних. (За общим названием «приют» могут стоять учреждения самого разного плана. Как заявила на встрече в Харьковской обладминистрации одна из активисток социальной работы Германии, посетившая приюты в пяти областях Украины, ей пришлось увидеть разные приюты. От тех, которые напоминают тюрьму и до приютов, похожих на детский сад). Харьковский городской приют относится ко второму типу, что подтверждает и социологический опрос находившихся в нём детей. Там они могут пребывать на полном обеспечении государства сроком до 90 дней, пока решается вопрос об их дальнейшей судьбе — направят ли их в детский дом, интернат или вернут в семью. Если же родители (даже алкоголики и наркоманы, не лишённые родительских прав) приходят за детьми, последние, как правило, вновь оказываются… на улице. Это понимают все, но в рамках действующего законодательства изменить ничего нельзя.

Но, с другой стороны, покинуть приют или хотя бы выйти из него на короткое время по собственному желанию ребёнок не может. Даже в том случае, если он был не доставлен сюда в принудительном порядке, а явился добровольно. Этого не позволит персонал и дирекция приюта. Иначе как они докажут неизбежным комиссиям, что действительно накормили, к примеру, завтраком тридцать детей, если днём в момент проверки в приюте будет находиться всего лишь двадцать. Проблема для государственного учреждения в сегодняшней Украине почти неразрешимая. Естественно, что дети, которые привыкли вести самостоятельный образ жизни на улице, часто стараются убежать из приюта. (В прошлом году из приютов убежало около 240 детей). Принципы добровольности и доступности получения социальной помощи, гарантируемые Законом, во многом остаются не более, чем пустой декларацией.

Что же касается проведения вторичной антинаркотической профилактики (поскольку большая часть этих детей уже употребляет наркотики), понимая под ней не какое-то разовое мероприятие, а сложнейший, а главное — непрерывный процесс воздействия на ребёнка с целью изменения его образа жизни, формирования иной системы ценностей, то в деятельности приюта она не предусмотрена.

Какие-то другие устойчивые формы профилактической работы с данным контингентом в структурах местного самоуправления отсутствуют. И дело не только в недостатке ресурсов у государства. Так, волонтерская группа католического храма, осуществляющая ежедневную бесплатную раздачу ужина детям улицы, в течение длительного времени не может получить разрешение городских структур на создание приюта, финансируемого храмом, в котором такие дети могли бы получить пищу, ночлег, первичную медицинскую помощь и пр. по собственному желанию. Приюта, который дети могли бы покинуть в любое время. В рамках существующего законодательства создание подобного заведения проблематично. По существующей нормативной базе приём такого ребёнка хотя бы на одну ночь обставлен таким частоколом формальностей (тех же медицинских справок), которые лучше каменной стена закрыли бы доступ в такой приют. Мы не хотим сказать, что создание подобного приюта позволит решить проблему беспризорности, но они крайне необходимы для облегчения участи детей, оказавшихся в силу разных обстоятельств на улице. Не говоря уже о том, что в таком приюте дети хотя бы временно оказывались бы под опекой взрослых, готовых оказать им помощь, были бы доступны для проведения различных профилактических мероприятий, антинаркотических в том числе. В решении вопроса о создании приютов такого рода огромную роль могут оказать европейские страны, имеющих их у себя. Причём речь идёт не столько о финансовой, сколько о методической помощи, а главное — в оказании воздействия на украинских политиков и должностных лиц с целью изменения правовой базы, позволившей бы открывать в Украине такие приюты. Хотя бы экспериментальные.

Говоря о нормативной базе, регламентирующей проведение такой работе, следует отметить парадоксальную ситуацию: дефицит правовой базы при избытке решений высших органов власти по многим вопросам обеспечения прав и социальной защите детей. Причина этого в двух принципиальных недостатках большей части принимаемых нормативных документов. Во-первых, возложение коллегиальной ответственности за проведение тех или иных мероприятий на большое количество органов и организаций, чьи усилия должен координировать один из них. При сегодняшнем уровне исполнительской дисциплины это почти гарантирует невыполнение поставленных задач. Во-вторых, многие нормативные документы и даже законы приняты в духе «приведения украинского законодательства к европейским стандартам», а проще говоря — «списываются» с законодательства высокоразвитых стран и не отражают реалии сегодняшней Украины. Многие положения Законов «Про охорону дитинства» и «Про соціальну роботу з дітьми та молоддю» декларативны, зачастую «гарантують» то, чего нет и дать не могут. Их можно рассматривать скорее как издевательство, чем нормативно-правовую базу и механизм решения проблемы в сегодняшних условиях. Вместо той же статьи 8 Закона «Про охорону дитинства», которая гласит:

«Кожна дитина має право на рівень життя, достатній для її фізичного, інтелектуального, морального, культурного, духовного і соціального розвитку.

Батьки або особи, які їх замінюють, несуть відповідальність за створення умов, необхідних для всебічного розвитку дитини, відповідно до законів України» [11].

Нужна статья, определяющая реальный механизм защиты детства, в условиях, когда значительная часть детей не имеет того, что перечислено в этой прекрасной статье, а их родители зачастую бессильны что-то изменить.

Таким образом, следует отметить, что существующая в Украине государственная система профилактики беспризорности и наркомании крайне неэффективна (несмотря на добросовестную работу многих её сотрудников) прежде всего в силу своей бессистемности. Главный её недостаток — отсутствие органа, несущего полную ответственность за действенность проводимых мероприятий по профилактике наркомании и беспризорности и располагающего необходимыми для этого стратегией, полномочиями и ресурсами. Де-юре таким органом на национальном уровне выступает Государственный комитет Украины по делам семьи и молодёжи, а на региональных — службы по делам несовершеннолетних. В соответствии с упомянутым Законом им поручена «координация усилий органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности в решении вопросов социальной защиты несовершеннолетних и организации работы по предупреждению безнадзорности и правонарушений среди них» [6].

Такая координация удавалась ВЧК, до определённой степени она была присуща командной системе советского общества. Но в современной Украине исполнительская дисциплина настолько низкая, что предписанная Законом «координация усилий» остаётся лишь красивой фразой. В лучшем случае полномочий хватает на составление совместных планов, проведение разовых мероприятий, написание отчётов. Свидетельством неспособности (организационной и финансовой) молодого украинского государства совладать с наркоманией и беспризорностью является продолжающийся их рост.

Ещё одна причина неэффективности деятельности государственных структур заключается в том, что государственные институты, действующие в социальной сфере, чаще всего работают симптоматично, то есть их действия направлены на устранение последствий проблем, которые уже стали очевидными. В сфере работы с бездомными детьми–наркоманами такая политика представляется, по меньшей мере, мало эффективной. Ограниченность государственных социальных и здравоохранительных служб проявляется, с нашей точки зрения, в нескольких моментах:

• в большинстве своём они работают с проблемой, а не с ребёнком, то есть органы здравоохранения занимаются наркоманией, социальные службы — проблемами жилья и т. п.;

• государственные учреждения редко получают доступ в семейную сферу ребёнка, которая зачастую и становится причиной его бегства из дома или приобщения к наркотикам, в результате упускается важнейшее звено своевременной профилактики наркомании и бродяжничества среди детей. Так, по материалам поведенческого исследования, проведённого в рамках проекта ЮНИСЕФ «Дети улицы» в 1997–1998 гг. [12], 71% опрошенных детей улицы имеют семьи и лишь 14% таких детей охарактеризовали эмоциональное состояние дома как хорошее или нормальное (было опрошено 66 детей);

• персоналу государственных учреждений приходится иметь дело с большим потоком пациентов, что приводит к снижению качества работы с каждым ребёнком, особенно страдает эмоциональный контакт, который в данном случае является наиболее важным;

• мотивация к неформальному общению, выходящему за рамки должностных инструкций у персонала государственных учреждений часто также бывает невысока.

С нашей точки зрения указанные недостатки можно и нужно компенсировать тем вкладом, который могли бы внести и вносят в решение проблемы наркомании среди детей улицы организации «третьего сектора». Как это принято в большинстве высокоразвитых стран, где сложилась устойчивая система взаимосвязи государственного и негосударственного сектора. Когда за государственным закрепляется, в первую очередь, выработка стратегии, определение конкретных задач, обеспечение ресурсами и контроль, а негосударственные заняты осуществлением конкретных задач в рамках общей системы.