Лысенко В. От Татарстана до Чечни (становление нового российского федерализма). 1995

Федерации, положению о едином экономическом пространстве Российской Федерации.

В-шестых, восстановление единства экономического пространства. В-седьмых, признание круга субъектов федеральной собственности и

режима ее использования.

И, наконец, по нашему убеждению, объем прав и свобод граждан Российской Федерации, установленный в Конституции России, является обязательным стандартом, базой, на которых должна строиться система основных прав граждан республик в составе Российской Федерации. Не должно быть изъятий в конституциях республик, в уставах краев и областей, касающихся тех прав, которые провозглашены в Конституции Российской Федерации. Все остальное является прерогативой субъектов Федерации, что в дальнейшем они могут расширять и на этой основе моделировать те или иные механизмы конституционного регулирования.

В этой связи представляется чрезвычайно важной скорейшая разработка федерального конституционного закона об основных принципах организации системы органов государственной власти в субъектах Федерации. Вам роздан сегодня рабочий вариант этого законопроекта, подготовленный нашим подкомитетом.

И в заключение - несколько слов о наших рекомендациях. Суть их состоит в том, чтобы прежде всего начать совместную работу субъектов Федерации и органов власти федерального центра над согласованием конституционно-правовых актов, которые сейчас принимаются или уже были приняты. Думается, хорошим стимулом для этого является Договор об общественном согласии, подписанный и политическими партиями, и движениями, и парламентами, и субъектами Федерации, которым закрепляется создание единого правового пространства в Российской Федерации.

Мы считаем, что сейчас очень важны подготовка ряда законодательных актов, разработка модельных проектов примерных уставов и конституций субъектов Ф едерации, необходимы законопроекты, которые бы, наконец, четко обозначали разграничение собственности между Российской Федерацией и ее субъектами, законопроекты, позволяющие решить проблему совместного ведения федерального центра и субъектов Федерации. Мы предлагаем создать объединенную комиссию по конституционной реформе и законодательной деятельности, о которой говорил Президент в своем послании Федеральному Собранию, куда могли бы войти представители Президента, Федерального Собрания, Правительства России, других федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, межрегиональных ассоциаций, общественности, видные ученые и специалисты. В рамках ее из

110

федерального центра можно было бы активно помогать как в подготовке конституционно-правовых актов субъектов Федерации, так и в экспертизе уже подготовленных документов, способствовать устранению намечавшихся или уже возникших расхождений.

На наш взгляд, сейчас одной из важных форм сотрудничества и взаимодействия становятся договоры между федеральным центром и государственными органами власти субъектов Федерации. Хотя такая практика может уже сегодня существовать в реальности, в пункте 4 отмечается, что заключение таких договоров должно осуществляться на основе конституций республик, уставов краев, областей и автономных образований, приведенных в соответствие с Конституцией России.

И, наконец, мы полагаем, что необходимо принятие закона о Конституционном Суде, нужен арбитр, который мог бы решать конституционно-правовые споры как между субъектами Федерации, так и между федеральным центром и субъектами Федерации. Новый закон даст Конституционному Суду в этом плане все полномочия как последней инстанции, если не помогают согласительные процедуры.

Считали бы необходимым издать конституции наших республик, тех уставов краев и областей, автономных образований, которые будут готовиться. Мы хотим возобновить издание “Конституционного вестника”, создать единую информационную сеть по правовым актам, принимаемым в субъектах Российской Федерации. Обращаемся к вам с огромной просьбой: хорошо бы, чтобы в Федеральном Собрании России были все-таки тексты конституций, уставов и законов, принимаемых субъектами Российской Федерации.

24 мая 1994 года Единая конституционная система Российской Федерации. М. 1994. С. 24-32

ПАРТИИ и ОБЩЕСТВЕННЫЕ ДВИЖЕНИЯ О ПРОБЛЕМАХ УКРЕПЛЕНИЯ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ И МЕЖНАЦИОНАЛЬНОГО СОГЛАСИЯ

(доклад на Всероссийской конференции “Федерализм и межнациональные отношения в современной России”)

Партии все больше становятся важнейшими выразителями интересов различных социальных (а зачастую и этнических) групп, инструментами осуществления государственной власти, разработчиками идеологических концепций и политических программ.

I l l

Можно выделить несколько этапов в развитии партийных воззрений на российскую государственность, которые в целом совпадают с основными вехами развития Российской Федерации и ее субъектов.

1 этап. 12 июня 1990 года - декабрь 1991 года. От принятия 1 Съездом народных депутатов России Декларации о государственном суверенитете РСФСР дораспада СССР. Это был период быстрого роста национального самосознания народов, суверенизация автономных республик и областей, усиление центробежных тенденций и в рамках СССР, и в рамках Российской Федерации.

Демократические партии и движения России (Демократическая Россия, Республиканская партия РФ, СДПР и другие) выступали:

-за право народов на самоопределение, вплоть до создания независимых государств;

-за преобразование СССР как унитарного тоталитарного государства

вСодружество суверенных государств (Конфедеративный союз). Это предлагалось сделать эволюционным способом.

Демократы России были одними из учредителей Демократического конгресса (ДК) - объединения 52 демократических, национальных и национально-демократических партий и движений из 12 республик

СССР. ДК подготовил проект Договора о содружестве суверенных государств (см.: Независимая газета, 6 апреля 1991 года), который был предложен парламентам союзных республик и Верховному Совету СССР,

но, к сожалению, был проигнорирован ими.

Демократы выступали на референдуме 1991 года против голосования за сохранение СССР, ибо видели в этом попытку сохранить советское социалистическое государство на имперской основе.

Вто же время демократы поддержали Новоогаревский процесс и с рядом оговорок выступили за подписание нового Союзного договора (кроме группы радикальных демократов во главе с Ю.Афанасьевым, Е.Боннэр, Л.Баткиным). Демократы России не были сторонниками распада, развала Союза, но они понимали, что сохранить Союз на паллиативной основе уже не удастся.

Демократы России осудили применение силы для подавления выступления национальных движений в Тбилиси, Баку, Вильнюсе, Риге. Лозунг “За нашу и вашу свободу!” - был тогда паролем в любой из республик СССР. Во многом благодаря демократическому движению России распад СССР, начавшийся после августовского путча, прошел мирным путем, в отличие от Югославии, где до сих пор льется кровь.

Уже тогда мы видели две стороны медали у национальных движений как в России, так и вне ее: стремление к демократии и реформам и одновременно выпячивание своей нации, стремление к обеспечению преимуществ для нее. Мы довольно резко критиковали за это

112

национальных демократов Балтии, Грузии, ряда других республик (в России - Итифак и ВТОЦ в Татарстане), но они тогда не прислушались к нашему мнению. Национальная идея становилась доминирующей над демократической.

Российские демократы выступали за мирные, политические методы решения острых конфликтных ситуаций. Осенью 1991 года во многом благодаря съезду движения “Демократической России” был остановлен инод войск в Чечню, где к этому времени произошла “чеченская революция”, и этот список можно продолжить.

После августовских (1991 года) событий, когда стала очевидной неизбежность распада СССР, в демократическом движении начался раскол. Из него выделились государственники ДПР Н.Травкина, РХДД В.Аксючица, ПКД М.Астафьева, которые высказались за сохранение Союза, в том числе и с .помощью применения сил. Последние начали быстро сближаться с остатками разгромленной КПСС, которые ратовали за восстановление советского социалистического государства, и быстро набиравшими силу национал-патриотами (В.Жириновский, А.Стерлигов, Д.Васильев и др.), которые выступили с лозунгом: восстановление Российской Империи в границах 1913 года.

II этап. Декабрь 1991 года - апрель 1992 года. От распада СССР до подписания Федеративного договора. Это был период, когда вслед за союзными республиками ряд республик в составе Российской Федерации сделали шаги на пути к выходу из России. Федеративный договор был компромиссом, который временно приостановил эти прцессы, но на очень зыбкой основе договорной Федерации, ставившей в неравное положение субъекты Федерации и означавшей так называемую ассиметричную федерацию или, точнее, фактическую конфедерацию.

На этом этапе коммунисты вместе с национал-патриотами выступили против заключения Федеративного договора. Они выступили с неприкрытыми угрозами в адрес республик и российского руководства во главе с Б.Ельциным, которое теперь именовалось не иначе как “оккупационное правительство”.

Демократическое движение поддержало подписание Федеративного договора как временный акт на пути к конституционной федерации.

В декабре 1991 года был создан Конгресс демократических и национал-демократических сил республик и автономных образований в составе Российской Ф едерации, который немало сделал для консолидации демократических сил в составе Российской Федерации, выступавших за сохранение единства Российского государства. В марте 1992 года во время попытки проведения II заседания Конгресса в столице Татарстана г.Казани участники Конгресса были подвергнуты избиению местными националистами.

113

III этап. Апрель 1992 года - декабрь 1993 года. От подписания Федеративного договора до принятия новой Конституции РФ. Это был переломный период. Изнуряющая борьба между договорной и конституционной Федерацией закончилась в пользу последней с принятием новой Конституции России. Важную роль в этом переломе, в изменении общественных настроений прежде всего в республиках в пользу сохранения единства Российской Федерации сыграл ингушскоосетинский конфликт, когда народы убедились, что националистические силы их ведут не к свободе и процветанию, а к братоубийственной войне.

На этом этапе объединенная национал-коммунистическая оппозиция попыталась использовать грузино-абхазский конфликт, ситуацию в Крыму и Приднестровье, других горячих точках для дестабилизации ситуации на Северном Кавказе, дискредитации российского руководства. Лидеры оппозиции (С.Бабурин) в ингушско-осетинском конфликте открыто встали на сторону Северной Осетии, пытаясь разыграть религиозную карту. Неоднократно проигрывался югославский сценарий с использованием 25 миллионов русских за пределами Российской Федерации, казаков и других военизированных формирований для восстановления империи или, по крайней мере, возвращения России “ее исконных земель”.

IV этап. Декабрь 1993 года - до настоящего времени, На смену центробежным тенденциям пришли центростремительные. Началось укрепление российской государственности, наполнение конституционных положений о Федерации реальным содержанием. Поворот Б.Ельцина в сторону государственности.

В Конституции РФ были закреплены следующие принципиальные положения:

1.О целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации.

2.О равноправии всех субъектов Федерации.

3.О строительстве и развитии Российской Федерации на двух равнозначны х принципах - территориальном и национальнотерриториальном.

4.О суверенитете Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации не являются суверенными.

Позиция России в Югославии.

Комиссия по проверке конституционности в Мордовии.

Сегодня среди партий, представленных в Государственной Думе РФ, нет разногласий по главному вопросу - сохранению целостности российского государства. Но какими путями, на каких принципах, какими методами - здесь позиции сильно разнятся:

1.ЛДПР - переход к губерниям, возврат к унитарному государству. О

114

методах умалчивается, если не считать книги В.Жириновского “Бросок па юг”.

2.Русский собор, Русская республиканская партия - создание Русского государства в составе Российской Федерации.

3.Коммунистическая организацйя. Восстановление Советской власти, СССР.

4.Социал-демократический центр - создание 10 крупных земель на территории Российской Федерации, объединение “Возрождение” - создание 50 земель.

5.“ЯБЛоко” - не признает право наций на самоопределение. В качестве механизмов решения национальных проблем провозглашается принцип экстерриториальности, культурно-национальная автономия, местное самоуправление. Предлагается постепенно отказаться от национально-территориального принципа и перейти к территориальному принципу построения государства.

6.“Выбор России” - категорически не приемлет сепаратизм, в какой бы упаковке он не преподносился, считает угрозу растаскивания России самым серьезным вызовом, на который готовы ответить. Право наций на самоопределение теперь сохраняется только в рамках Российской Федерации. В проекте Программы блока, представленной на учредительном съезде блока, содержался даже тезис о том, что, в отличие от СССР, Российская Федерация моноэтничная страна, в ней преобладают русские, однако в окончательном варианте это положение исчезло.

7.Республиканская партия РФ выступает за развитие Российской

Федерации на двух базовых принципах (территориальном и национальнотерриториальном при равноправии субъектов Федерации), считает допустимым (временно) особый статус для Татарстана и Чечни. Полагает наиболее перспективной формой развития и интеграции субъектов Российской Федерации региональные экономические ассоциации - как естественные, а не навязываемые сверху, механизмы сотрудничества. Жестко выступает за скорейшее приведение конституционно-правовых актов субъектов Федерации в соответствие с Конституцией РФ. Предлагает программу развертывания культурно-национальной автономии, развития местного самоуправления, дальнейшую децентрализацию системы управления.

8. ПРЕС - за переход к территориальной форме построения России. За асимметричную Федерацию. За заключение Договора, аналогичного татарскому, между всеми субъектами Федерации и федеральным центром. ПРЕС выступает за сохранение Федеративного договора.

Таким образом, позиция демократических партий стала значительно более государственнической, чем ранее. М ожно говорить об определенном сближении позиций правых, левых и центра по этому ключевому для Российской Федерации вопросу.

26 мая 1994 года

115

ЗАЯВЛЕНИЕ О НЕДОПУСТИМОСТИ ВВЕДЕНИЯ В МОСКВЕ ОСОБОГО РЕЖИМА ПРЕБЫВАНИЯ ИНОСТРАННЫХ г ра ж д а н

П оддерживая курс правительства столицы на укрепление правопорядка в городе, хотелось бы обратить внимание на необходимость соблюдения законодательства Российской Федерации и заключенные ею международные договоры со странами ближнего и дальнего зарубежья. Распоряжение мэра Москвы Ю.М.Лужкова о введении в столице особого режима пребывания иностранных граждан входит в противоречие с международными пактами о правах граждан и нуждается в корректировке. В противном случае мы можем получить аналогичные санкции от сопредельных государств по отношению к москвичам, выезжающим за рубеж, и обострение межнациональных отнош ений в м ного­ национальном городе. Кроме того, если по примеру Москвы каждый субъект Российской Федерации начнет вводить свой режим особого пребывания граждан на его территории, мы втянемся в ситуацию правового беспредела.

Обращаюсь к мэру и правительству столицы с предложением внести необходимые коррективы в проводимую политику, с тем чтобы она шла и на благо москвичам, и на укрепление добрососедских отношений со странами СНГ.

май 1994 года

ЧТО МЕШАЕТ РОССИИ СТАТЬ ПОЛНОЦЕННОЙ ФЕДЕРАЦИЕЙ?

Соответствие конституций республик в составе Российской Федерации ее Основному Закону сегодня является краеугольным камнем укрепления российской государственности, развития федеративных отношений. Практически это ставит завершающую точку в изнуряющей борьбе между договорной и конституционной федерацией. Если подписание Федеративного договора в апреле 1992 года являло собой компромисс, обозначивший так называемую асимметричную федерацию, фактически конфедерацию, то принятие новой российской Конституции знаменует победу конституционной федерации.

Рассматривая проблему соотношения республиканских и федеральной конституций, есть смысл заострить внимание на главном вопросе - насколько конституции республик, определяя ихстатус, соответствуют Основному Закону России.

116

Статья 5 российской Конституции определяет, что субъекты Федерации равноправны. Как уже отмечалось, Федеративный договор исходит из иной позиции - в нем республики выступают как суверенные. Однако положения части 4 пункта 1 Заключительных и переходных положений Конституции РФ дают основания признать суверенность республик несоответствующей Конституции Российской Федерации.

Вконституциях республик Саха (Якутия), Башкортостан, Коми, Бурятия, Ингушетия, Калмыкия указывается, что они являются субъектами Российской Федерации. Вместе с тем, Республика Башкортостан в противоречии с Конституцией РФ оговаривает, что “отношения Республики Башкортостан с Российской Федерации являются договорными” (Ст.70).

Вряде республик конституционные определения их статуса в составе Российской Федерации еще более расходятся с положениями Конституции РФ. Таковыми являются Татарстан, Чечня, Тыва. Так, в

статье 50 Конституции Республики Татарстан указывается, что она “самостоятельно определяет свой государственно-правовой статус, решает вопросы политического, экономического, социально-культурного строительства”. Это противоречит части 1 статьи 66 Конституции РФ, где однозначно написано: “Статус республики определяется Конституцией Российской Федерации и конституцией республики”.

Указанное положение противоречит Конституции РФ, закрепляющей равноправие субъектов и не предусматривающей особого статуса для отдельных субъектов. Татарстан, как и другие республики, согласно статье 65 Конституции РФ, находится в составе Российской Федерации и рассматривается в качестве ее субъекта.

Статья 1 Конституции Республики Тыва “признает свое нахождение в составе Российской Федерации на основе Федеративного договора”. Вместе с тем, в статье 1 провозглашается право республики на самоопределение и выход из состава Российской Федерации путем всенародного референдума Республики Тыва. Ни действующая Конституция РФ, ни более ранние ее конституции не предусматривали право выхода субъектов из состава Российской Федерации. В некоторых конституциях республик, входящих в состав Российской Федерации, при определении общих вопросов статуса республик излиш не акцентирован национальный момент. Так, в Конституции Республики Бурятия записано: “Изменение государственно-правового статуса Республики, а также ее территории осуществляется путем референдума. При этом решение считается принятым, если за него проголосовало более половины граждан бурятской национальности, принявших участие в голосовании” (ч. 4, ст. 60). В данном случае упущено, что государство есть результат реализации права на самоопределение народа, а не отдельной нации этого народа.

117

Требование о соответствии конституций республик федеральной Конституции вытекает из самой природы федеративного государства, и в тексте Конституции РФ оно зафиксировано в пункте “а” статьи 72 при установлении предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Сейчас, в обновленной Федерации, оно приобрело иные аспекты по сравнению с прежними подходами к этой проблеме. Речь нынче идет о соответствии положениям и смыслу Конституции РФ, а не о структурном и текстуальном сходстве.

Соответствие конституций позволит государству обеспечить: функционирование механизмов Российской Федерации; демократические принципы организации власти; реализацию прав граждан.

Конечно, не всем политическим силам и их лидерам это по душе, но сегодня всем нам в созидании мощного Российского государства следует перейти от слов к делу.

Российские вести, 2 июня 1994 года

ЗАЯВЛЕНИЕ О НЕДОПУСТИМОСТИ ВВЕДЕНИЯ В МОСКВЕ ОСОБОГО РЕЖИМА ПРЕБЫВАНИЯ ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН

Поддерживая курс правительства столицы на укрепление правопорядка в городе, хотелось бы обратить внимание на необходимость соблюдения законодательства Российской Ф едерации и заклю ченные ею международные договоры со странами ближнего и дальнего зарубежья. Распоряжение мэра Москвы Ю.М.Лужкова о введении в столице особого режима пребывания иностранных граждан входит в противоречие с международными пактами о правах граждан и нуждается в корректировке. В противном случае мы можем получить аналогичные санкции от сопредельных государств по отношению к москвичам, выезжающим за рубеж, и обострение межнациональных отношений в многонациональном городе. Кроме того, если по примеру Москвы каждый субъект Российской Федерации начнет вводить свой режим особого пребывания граждан на его территории, мы втянемся в ситуацию правового беспредела.

Обращаюсь к мэру и правительству столицы с предложением внести необходимые коррективы в проводимую политику, с тем чтобы она шла и на благо москвичам, и на укрепление добрососедских отношений со странами СНГ.

май 1994 года

118

ТАТАРСТАН, БАШКОРТОСТАН, ДАЛЕЕ БЕЗ ОСТАНОВОК...

“Цепная реакция” подписания двусторонних договоров с субъектами Федерации может привести к развалу России

После принятия новой российской Конституции 12 декабря 1993 года, казалось бы, была завершена длительная эпопея выяснения, какой быть России Федерацией: договорной или конституционной, - в пользу последней. Начали ослабевать центробежные, сепаратистские настроения и усиливаться центростремительные тенденции.

Однако тут подоспела идея пойти по второму кругу, а именно: заключить договора между федеральными органами власти и органами власти субъектов Ф едерации о разграничении полномочий и компетенции. И работа закипела с новой силой. Вслед за Татарстаном, который первым удостоился чести подписать договор с Москвой, выстроилась длинная очередь желающих вновь приобщиться к договорному процессу. Идет соревнование, кто следующим сможет получить новые уступки и льготы.

Напомню, что в новой российской Конституции зафиксирована целостность и неприкосновенность территории России, указано, что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию (ст.4 Конституции РФ). Основной Закон России в отличие от Федеративного договора не рассматривает республики как суверенные государства, подчеркивая равноправие всех субъектов Федерации (ст.5 Конституции РФ). Положение ч.4 Заключительных и переходных полож ений К онституции РФ дает основание признать несоответствующими Конституции РФ указания в Федеративном договоре и конституциях целого ряда республик на суверенность республик.

Это логично, ибо не может быть внутри суверенного (читай - независимого) государства еще несколько суверенных (независимых) государств. Ни в одном государстве мира ( в том числе в федеративном) целое не заключает договоров со своими частями. Всякое федеративное государство, хоть и состоит из отдельных субъектов, но представляет собой единое целостное государство, а отнюдь не является формой объединения отдельных государств или формой делегирования частями прав и полномочий целому. Если же появляются договорные отношения, то речь должна идти не о Федерации, а о конфедеративном союзе. Надо называть вещи своими именами.

Инадо признать честно, что подписанный зимой 1994 года Договор

оразграничении полномочий между Москвой и Казанью стал фактически

119