Лысенко В. От Татарстана до Чечни (становление нового российского федерализма). 1995

-дальнейшего заключения договоров между федеральным центром

исубъектами Федерации, подобных Татарстанскому (за исключением Чеченской Республики);

-искусственной верхушечной административно-территориальной реформы. Региональные экономические ассоциации - будущее России;

-решения межнациональных и иных конфликтов, как внутри Российской Федерации, так и вне ее, насильственными методами.

3.Прошедшие президентские и парламентские выборы в ряде стран СНГ позволяют поставить вопрос о переходе Содружества в новое состояние - жесткие внешние границы и прозрачные внутренние.

Мы за:

-единое экономическое пространство;

-постепенный переход к единой финансовой системе;

-создание на добровольной основе конфедеративного союза.

Мы против:

-пересмотра границ между странами Содружества;

-сохранения унитарны х государств там, где это ведет к кровопролитию (Грузия, Молдова и т.д.). От военного к политическому урегулированию в горячих точках путем федерализации унитарных государств либо заключения договоров, подобных Татарстанскому;

-попыток националистических сил решать свои внутренние проблемы за счет нарушения прав и свобод русского населения.

4.Республиканская партия предлагает новый курс, новую философию реформ.

Мы за:

- эволюционный, поэтапный путь проведения реформ;

-социальную рыночную экономику;

-структурную реформу с учетом специфики различных регионов многоликой России.

Мы против:

-реформы ради реформы;

-как поворота назад, так и попыток вернуться к “шоковой терапии”;

-принесения демократии в жертву экономической реформе.

5.Республиканская партия выдвигает следующие приоритеты в экономической и социальной политике:

-подъем промышленности;

-развитие как фермерства, так и других форм собственности в с/х;

-государственная помощь ВПК в конверсии;

-замедление темпов приватизации, основной упор на демонополизацию экономики России;

- резкое снижение налогового бремени с производителей; - дети и школа, здравоохранение - важнейшие цели социальной

240

политики; - борьба с организованной преступностью в рамках законности.

6.В условиях падения политической активности избирателей РПРФ выступает против проведения досрочны х парламентских и президентских выборов. Мы также не сторонники немедленных выборов глав администраций краев и областей, ибо считаем необходимым на переходное время сохранение вертикали исполнительной власти.

В то же время мы против продления срока полномочий парламента

иПрезидента еще на два года, ибо это противоречит российской Конституции.

Мы за проведение следующих парламентских выборов по смешанной системе и готовы в них принять активное участие.

7.Республиканская партия констатирует ослабление радикализма

иэкстремизма в обществе и создание благоприятных условий для формирования партий и блоков центристской ориентации.

Мы считаем первостепенной задачей формирование как левого (социал-демократического) центра, так и правого (либерального).

Республиканцы поддерживают идею выработки механизма, который бы позволил демократическим силам организовать поддержку единого кандидата в территориальных округах на парламентских выборах.

8.Республиканская партия критически относится к действиям Президента и Правительства, но в то же время вполне отдает себе отчет, что в сложившейся ситуации на предстоящих президентских выборах, может быть, придется выбирать из двух зол меньшее. Поэтому мы против отрицания ради отрицания, оппозиции ради оппозиции. Демократическая альтернатива должна состоять в конкретных альтернативных программах, а не в постоянных катастрофических прогнозах и действиях по принципу “чем хуже, тем лучше”.

Демократические силы должны выдвинуть единого кандидата в Президенты, и мы поддерживаем процедуру “праймериз” для его определения.

9.Россия начала обретать внешнюю политику,' соответствующую

еенациональным интересам.

Мы за:

-защиту прав человека как приоритетную задачу внешней политики России;

-выход из тени США;

-развитие отношений со странами Содружества как основу внешней политики;

Мы против:

-построения внешней политики по этническому или религиозному принципу;

241

- бросков на Север и на Юг и других экстремистских лозунгов, способных вновь изолировать Россию от мирового сообщества.

10. Республиканская партия была и остается партией наемных работников и среднего класса. Мы за соединение идей либерализма с прагматизмом и социальными программами. Мы приступаем к

построению блока на правом центре, опирающегося на регионы, лиц свободного труда и наемных работников.

Наша задача в организационном плане к зиме 1995 года создать партию, имеющую профессиональный партийный аппарат в центре и на местах, мощные социальные технологии, авторитет в российских регионах и конкурентоспособную на следующих парламентских и местных выборах.

Сентябрь 1994 года

242

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

НОВЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ

Проблемы сохранения российской государственности, развития федеративных отношений, национальной и региональной политики всегда занимали центральное место в программных документах Республиканской партии и ее практической деятельности.

Сегодня, в новых, изменившихся условиях (особенно после принятия новой Конституции РФ) назрела необходимость разработки новой программы РПРФ и, как ее важнейшей составляющей части, подпрограммы, которую я бы назвал “НОВЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ”. Предлагаемый ниже материал - это далеко еще не программа, а предложения, мысли автора, которые он “выстрадал” в течение последних пяти лет, профессионально занимаясь региональными и национальными проблемами в Российской Федерации и странах ближнего зарубежья.

Стратегическая, долговременная цель Республиканской партии - сохранение и упрочение Российского государства как федерации сильных регионов, развивающейся на принципах демократии.

на неудачу.

Всякое федеративное государство хоть и состоит из отдельных субъектов, но представляет собой единое, целостное государство, а отнюдь не является формой объединения отдельных государств. Федеративному государству так же, как и унитарному, присущи три базовых признака: единая территория, население, живущее на этой территории, и власть, действующая на всей территории государства.

Для укрепления федеративного государства принципиальное значение имеют две аксиомы: 1) чем сильнее взаимосвязь между элементами системы, тем выше целостность самой системы, и 2) никакая часть целого не может превалировать над целым.

Анализ опыта зарубежных федеративных государств позволяет сделать ряд выводов:

-все вопросы, касающиеся защиты территориальной целостности государства, от решения которых зависит целостность государства в экономическом, политическом, правовом, социально-культурном, экологическом и информационном отношениях, должны находиться

висключительном ведении Федерации. При этом федеральные власти должны обладать правом при определенных обстоятельствах, зафиксированных в федеральных конституциях, взять на себя решение любого вопроса, важного для государства и общества;

-вопросы, касающиеся конституционных прав граждан, должны

243

регулироваться непосредственно федеральным законом;

-федеральная власть должна обладать правом издавать законы, непосредственно контролировать их исполнение, а в случае необходимости - принуждать к их исполнению;

-федеральная Конституция и конституции субъектов Федерации не должны предусматривать институты, которые бы создавали условия субъектам Ф едерации для легального или ф актического противопоставления себя федеральной власти;

-в большей части государств федеративное устройство не служит формой решения национального устройства (исключения: Индия, Бельгия, Канада, Нигерия);

-преобладающей тенденцией развития современного федерализма является тенденция к интеграции (при сохранении определенных гарантий прав и интересов субъектов Федерации).

2. Федерализм должен стать естественной формой организации государственного управления в России

Сегодня основная проблема состоит в том, как перейти от унитарного государства к подлинному федерализму.

Если в период перестройки преобладала тенденция к “суверенизации” субъектов Федерации и была очень сильна тенденция к конфедерализации отношений внутри России, грозившая распадом не только СССР, но и Российской Федерации, то за последние полгода, особенно после начала войны в Чечне, стала резко усиливаться другая тенденция, другая крайность - назад к унитарному, централизованному государству, где все вопросы решаются из Москвы.

В этой связи многие общественные и государственные деятели заговорили, ссылаясь на опыт ряда западных стран, о необходимости срочного перехода к построению государства по территориальному признаку, с ликвидацией национально-территориальных образований.

Но Россия не США (где никогда не образовывались национальные автономии).

В России национальные территории существовали не одно столетие, собственно, Россия складывалась в значительной мере путем их притяж ения к российском у центру. А втономию , свою государственность эти территории обрели в годы советской власти. Общая численность населения национальных образований в Российской Федерации превышает 25 миллионов человек (17 процентов всего населения России); их территория составляет 10,4 миллиона кв. километров (61 процент территории Федерации). Кто добровольно откажется от части своих прав? Какая из республик Российской Федерации согласится стать губернией? К.Илюмжинов, Президент Калмыкии, было попробовал, но через 25 дней в Степном Уложении все его попытки были сведены на нет.

В истории развития государства встречаются различные виды федерации. Первые из них построены на однородном составе субъектов (штаты, кантоны, земли, провинции т.п.), вторые - на разделении регионов, составляю щ их государство, на государственно­ территориальные образования и автономии (например, в Бельгии, Испании, Канаде); третьи - на автономии, как, например, в Российской Федерации до подписания Федеративного договора 31 марта 1992 года.

244

Испании, Канаде); третьи - на автономии, как, например, в Российской Федерации до подписания Федеративного договора 31 марта 1992 года. И, наконец, основанные на союзе суверенных государств (СССР, Югославия, Чехословакия).

По новой Конституции РФ (ст.5) равноправные субъекты Федерации имеют два вида статуса:

-республики - государства;

-края, области, города федерального значения, автономные области, автономные округа - административно-территориального

образования.

В Конституцию РФ не вошло положение о республиках как суверенных государствах. Однако это положение содержится в конституциях целого ряда республик, что в первую очередь выражается в верховенстве их законов и конституций над российским и, провозглашении себя субъектами международного права, установлении с Россией ассоциативных (конфедеративных) отношений, включении положений о праве выхода из состава Российской Федерации. Приведение в соответствие конституций республик новой российской Конституции - важнейшая задача укрепления Российской Федерации.

Какие предлагаются пути перехода к территориальной федерации?

1)“Губернизация “республик. Введение единого статуса, например, губерний, для всех субъектов Федерации в Конституцию РФ. С таким требованием (причем немедленно) выступает Л иберально­ демократическая партия. Это можно сделать либо путем взаимного согласия властей всех нынешних субъектов Федерации (и прежде всего республик) на понижение своего статуса, либо “легитимно-силовым” путем, внеся соответствующие поправки в Конституцию РФ, опираясь на русское большинство в парламенте либо в обществе (референдум).

Полагаю, что в ближайшей перспективе этот путь нереален.

2)“Республиканизация” краев и областей. Второй путь - это путь подтягивания статуса краев, областей и автономных округов до статуса республик (предложения Свердловской, Вологодской, Новосибирской областей, Приморского края о создании Уральской, Дальневосточной, Сибирской, Центрально-Черноземной и прочих республик). Этот путь вполне вероятен, и думаю, что добившись правового и экономического равноправия, края и области на следующем этапе поведут борьбу за политическое равноправие. Однако здесь есть несколько “но”. Вопервых, сегодня три четверти российских регионов (включая республики, края, области, автономные округа) получают дотации из федерального бюджета и пока не в состоянии принять на себя всю

тяжесть ответственности за повышение своего статуса. Во-вторых, создание около сотни “полугосударств” на территории Российской Федерации чревато (во всяком случае на переходный период) полной потерей управляемости страной, формированием огромного числа “удельных княжеств” с большой армией чиновников, которые будут вести себя ничуть не лучше федеральных.

3) Создание земель вместо нынешних субъектов Российской Федерации (предлагаются разные проекты нового административно­

245

территориального устройства Российской Федерации в частности вицепремьером России, председателем ПРЕС С.М.Шахраем).

4) Создание земель при сохранении республик (первый проект Конституции РФ, подготовленной под руководством О.Г. Румянцева, ст. 76 - Российская газета, И октября 1991 года).

Предполагается, что нынешние края, области (а возможно, и республики) сгруппируются между собой на основе экономических, экономико-географических и иных естественносуществующих связей

иобразуют земли, которые станут мощными территориальными областями со своими конституцией, парламентом, правительством (администрацией). При этом обычно ссылаются на опыт ФРГ (земли) или США (штаты).

Вкачестве основного аргумента против сохранения нынешних субъектов Федерации выдвигается довод их многочисленности (89 субъектов Федерации). Уместно напомнить, что до революции и после революции, вплоть до 1929 года, в России было 79 губерний, 21 область

и2 округа при меньшей численности населения.

ВФРГ одна земля имет численность населения менее 1 миллиона человек, три - от 1 до 3 миллионов человек, две - от 5 до 10 миллионов человек. То есть по числу жителей земли ФРГ равновелики краям, областям, республикам Российской Федерации, а по площади значительно уступают им.

Аналогичную картину можно видеть и в США. Из 51 штата - 13 имеют население менее 1 миллиона человек, 15 - от 1 до 3 миллионов человек, 9 - от 3 до 5 миллионов, лишь 5 штатов - от 10 до 20 миллионов,

иодин штат насчитывает 22 миллиона жителей; 14 штатов имеют площадь менее 100 тыс. кв. километров, 32 штата - от 100 до 300 тыс. кв. километров. То есть и здесь в основном параметры соответствуют параметрам республик, краев и областей Российской Федерации.

Население и территория - это главные параметры управляемости и самоуправляемости региона. Территория и ее транспортная насыщенность (а по этому показателю ФРГ и США существенно превосходят Российскую Федерацию) определяют доступность населения органам управления.

Предлагаемое формирование крупных, мощных земель как региональных субъектов Российской Федерации чревато серьезными негативными последствиями:

- во-первых, сама экономическая мощь, весьма крупная территория

ибольшая численность населения земель может постояно инициировать их сепаратизм, экономическое и политическое давление на центр, а подчас и шантажировать возможностью отделения от Российской Федерации и образованием самостоятельного государства;

- во-вторых, очевидно, что добровольно создать земли в обозримой

перспективе не удастся, и не только из-за сопротивления республик, которые побоятся утратить свою национальную специфику, но и из-за неж елания лидеров краев и областей расстаться со своими руководящими должностями (отнюдь не случайно, что до сих пор создание республик предполагалось на базе лишь одного субъекта

246

Федерации). Администрирование же в этом деле обречено на неудачу.

5) Представляется наиболее перспективным управление по крупным экономическим районам России при условии придания краям, областям России такого же статуса, как и республикам. Сохраняя статус субъектов Федерации, республики, края и области объединяются в экономические ассоциации (которые уже реально существуют - Сибирское соглашение, Большая Волга, Северный Кавказ...) со специальными органами управления. По мере экономической интеграции все большее число политических функций будет передаваться совместным органам управления. В перспективе естественным путем могут сложиться новые, укрупненные субъекты Федерации, либо сохраниться координирующие региональные структуры.

В США, к примеру, все штаты сгруппированы в 9 крупных регионов, которые в свою очередь образуют три главных экономических района. В крупных регионах нет каких-либо управляющих органов правительственного ранга. Ф едеральны е власти всемерно благоприятствуют штатам в их координационном взаимодействии, одновременно контролируя их. Центральные власти умело направляют деятельность консультативных органов в нужное для федерации русло и решительно пресекают любые попытки субъектов федерации расширить свои права. Конституционной гарантией верховенства федерации в этой области служат статьи Конституции, требующие от субъектов федерации передачи заключенных между ними соглашений на одобрение центральных властей.

Таким образом, необходимо следовать естественому процессу развития российских регионов, с учетом исторических особенностей формирования нашего государства, поставив необходимые барьеры на пути процессов, ведущих к разрушению российской государственности (в новой Конституции к таковым относится отсутствие суверенитета республик и права выхода из состава РФ).

3. Равноправие субъектов Федерации по отношению к центру и друг к другу

Равноправие может быть достигнуто двояко, либо путем понижения статуса республик до статуса краев, областей и автономных округов (что маловероятно, и полагаю, что пример Калмыкии здесь не типичен), либо путем поднятия статуса последних до статуса республик.

При этом полагаю, что нам не избежать ассиметричной Федерации, когда ряд субъектов Федерации (таких, как Татарстан, Чеченская Республика) будут иметь некоторые дополнительные права и полномочия, либо в силу своей экономической мощи (нефте- и алмазодобывающие республики), либо в обмен на политическую лояльность к федеральному центру. Напомним, что и в составе Российской Империи были не только губернии, но и королевство Польское и Великое княжество Финляндское.

4. Обеспечение широкой самостоятельности субъектам Федерации в решении внутренних проблем их жизни

П ринятие законов по основам местного самоуправления, организации системы органов государственной власти субъектов

247

Федерации; разграничение полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Российской Федерации.

Заключение соглашений между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации по разграничению полномочий в отдельных сферах.

Реформа бюджетной сферы, предполагаю щая постепенное перераспределение бюджетных средств на уровень органов местного самоуправления и субъектов Федерации.

Поддержка экономически слабых регионов.

Развитие межрегионального экономического взаимодействия. Здесь правилом должно стать: орган более высокого уровня

осуществляет мероприятия в области экономической, социальной политики только в том случае, если возможности нижестоящего органа недостаточны. Практически это означает - перевернуть организационую пирамиду социально-экономической политики. Основная работа делается органами местного самоуправления.

5. Региональная политика

В переходный период региональная политика Российского государства должна обеспечить решение двух основных задач:

- обеспечить перемещение приоритетов экономической, социальной, культурной политики в сторону российских регионов при условии, что каждый гражданин России реально осуществляет в полном объеме свои права и свободы на всей территории государства;

-преодолеть негативные последствия разрыва старых экономических связей, как в бывшем Союзе, так и в Российской Федерации.

Для решения этих задач необходимо:

-укрепление единства хозяйственного, политического и правового пространства России;

-максимальное использование потенциала регионов, их разнообразия и межрегиональных связей;

-постепенное преодоление резких различий между регионами на научной, а не идеологической и политической основе;

-усиление стимулирующих и регулирующих методов региональной политики;

-бюджетная компенсация регионам последствий реш ений федеральных органов в тех случаях, когда при достиж ении общенациональных интересов вынужденно наносится ущерб регионам.

6.Национальная политика

Цель национальной политики РПРФ - обеспечение национального возрождения народов и преодоление межнациональных противоречий на базе обеспечения прав и свобод каждого человека, не в ущерб интересам других народов.

Наиболее перспективное направление национальной политики - это соединение культурно-национальной автономии с механизмами местного самоуправления. Это позволит ввести традиционные формы самоорганизации людей разных этносов и сословий (казачье, горское,

248

аборигенное и т.д.) в современную общественную жизнь.

Любой гражданин РФ, где бы он не проживал, должен иметь право

ивозможность изучать свой родной язык, культуру, традиции.

Вреспубликах и автономных округах должно быть обеспечено равноправное развитие всех народов, их населяю щ их, их пропорциональное представительство в органах власти.

Необходимо добиваться восстановления и сохранения традиционного уклада жизни (включая землепользование) коренных, аборигенных народов (особенно малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока).

Д олжна быть восстановлена справедливость в отнош ении репрессированных народов, но не путем выселения тех, кто проживает на ранее принадлежавших им или спорных землях, а поэтапной выработкой взаимоприемлемых мер в ходе переговоров при активном участии федеральных органов власти.

Первостепенное значение приобретает русский вопрос. Развитие национальных окраин России не должно дальше идти за счет русской глубинки. Запустение Нечерноземья - горький урок всем россиянам. Для русских, как и для других народов России, должны быть обеспечены:

-национальный паритет с другими народами на территории всех субъектов Федерации, в том числе и равенство в использовании родного языка;

-государственная поддержка программ возрождения регионального многообразия русской культуры, в том числе культуры русских переселенцев из стран ближнего зарубежья.

7.Местное самоуправление

Местное самоуправление должно стать независимым от органов государственной власти. Это станет возможным, когда у органов местного самоуправления будет свой самостоятельный бюджет, муниципальная собственность и выборные органы.

Таким образом, России необходим Новый федерализм, учитывающий как лучший мировой опыт, так и исторические, экономические, геополитические, национальные особенности нашего великого государства. Если попытки навязать стране конфедеративные отношения ведут к развалу России, то стремление вернуться к унитарному государству, ликвидировать сверху национальнотерриториальные образования с неизбежностью возвращает нас к неототалитарному прошлому.

Такое великое государство не может быть подлинно цивилизованным и свободным вне федерации.

Без федерации у России нет будущего.

Апрель 1995 года

249