Лысенко В. От Татарстана до Чечни (становление нового российского федерализма). 1995

представителями разных этносов и конфессий. И здесь уже, как говорится, не до реформ, быть бы живым.

Иначе происходит трансформация коммунистических режимов на Азиатском континенте. Пример Вьетнама, и особенно Китая, показывает, что модернизация может проходить значительно более эволюционно и плавно, чем в Восточной Европе. При сохранении “ключевых высот” в КНР за компартией во властных структурах, в экономике проведены серьезные рыночные преобразования сверху. Здесь экономические реформы происходят в рамках либерализирующегося авторитарного режима, на порядок опережая демократические преобразования .

Когда возникает угроза стабильности политического строя, правящий режим не останавливается перед применением силы (расстрел студентов

вПекине), всеми силами не допуская “вестернизации” китайских преобразований. До настоящего времени такая политика позволяла Китаю держать “национального джина” в бутылке, сохраняя единство многонациональной страны. В отличие от СССР, где 50 процентов населения составляли граждане нерусских национальностей, в Китае на долю неханьского населения приходится лишь 8 процентов граждан, занимающих, правда, 64 процента террритории КНР ( в этих районах ханьцы являются национальным меньшинством). Если районы проживания нерусских национальностей были включены в границы Российской Империи в основном в ХУ1-Х1Х веках, то в Китае территории, населенны е национальными меньш инствами, на протяжении многих веков рассматривались как составные части империи, обязанные уплачивать дань китайскому императору. Представители демократического крыла китайской интеллигенции, находящиеся сейчас

вэмиграции, высказывают предположение, что в случае создания в Китае демократической системы власти единое государство сможет сохраниться, если будет строиться на федеративных основах. Восточная Европа и Китай - это два крайних полюса, два противоположных по средствам, методам, темпам, срокам процесса модернизации общества. А что же у нас в бывшем Союзе и России?

Вцелом развитие идет по “восточно-европейскому, революционному” варианту, что предопределило неизбежность распада СССР. Наложение двух вышеназванных глобальных процессов серьезнейшим образом осложняет реформирование общества и государства. Почти все республики бывшего Союза провозгласили создание национальных государств, построение рыночной экономики и ориентацию на Запад.

Спродвижением к рынку и помощью Запада дела пока обстоят неважно, зато в национально-государственном строительстве многие преуспели: поток вынужденных беженцев и переселенцев перевалил за три миллиона. Только Российская Федерация удержалась на демократической

100

основе, не разыгрывая национальную карту, что спасло территорию бывшего СССР от “войны всех против всех” по югославскому варианту.

Но дальше “в рамках общей тенденции” развитие идет весьма различно. Как говорится, возможны варианты.

Вариант первый. Страны Балтии.

Здесь идея национальной государственности наиболее ярко выражена, юридически оформлена й близка к воплощению в действительность. Близость к Западу, достаточно позднее включение в состав СССР,

небольшие территории, более высокий уровень жизни, чем на остальной территории Союза, - все эти факторы дали возможность прибалтам провести политические и эконом ические преобразования в революционном стиле моноэтнических стран Восточной Европы. По мере ухода политического маятника с крайне правого края ( националрадикалы у власти в Латвии и Эстонии) в центр и влево( как в Литве, где у власти оказались социал-демократы) достаточно велика вероятность ослабления местного национализма, улучшения положения этнических русских, укрепления отнош ений с Россией при сохранении независимости стран Балтии.

Вариант второй. Средняя Азия и Казахстан.

В этом регионе, за исключением воюющего Таджикистана, логика преобразований ближе к китайскому варианту. У власти осталась старая элита, которая жесткими авторитарными методами старается сохранить политическую стабильность, одновременно создавая условия для развития национального и привлечения иностранного капитала, реформирования экономики. Идея национального государства получает все более широкое развитие, усиливается влияние ислама. Увеличивается отток русскоязычного населения. В отличие от Таджикистана, здесь национал-радикалам и исламским фундаменталистам не удалось прорваться к власти в начале 90-х годов. Сейчас такая вероятность уменьшается, так что регион в целом, возможно, сможет удержаться от смены посткоммунистического режима на исламский полуфеодальный фундаментализм. От сохранения политической стабильности и успеха в проведении экономических преобразований зависит также сохранение под контролем сложной межнациональной ситуации как внутри республик, так и в отношениях между ними. Пока государства этого региона продолжают ориентироваться на Россию (совместная охрана границы СНГ в регионе и др.), опасаясь дестабилизации ситуации в случае проникновения влияния нестабильных соседей.

Вариант третий. Кавказ.

Государства Закавказья - Грузия, Армения, Азербайджан - после первоначальных резких смен политических элит и попыток создания национальных государств оказались в крайне тяжелом нестабильном

101

положении. На фоне не утихающих межнациональных конфликтов, активно дополняемых гражданскими противостояниями, здесь уже давно речь не идет о серьезных реформах, а скорее о физическом выживании. С возвращением к власти Э.Шеварднадзе в Грузии и Г.Алиева в Азербайджане идея национального государства сильно поблекла. Все страны Закавказья вступили в СНГ и сейчас ищут военной и экономической поддержки России в решении своих внутренних и внешних проблем. Попытки лидера Народного фронта Азербайджана , экс-президента А.Эльчибея переориентировать страну на Турцию закончились провалом. Сейчас государства Закавказья больше озабочены вхождением в рублевую зону, чем поиском “журавля в небе” в соседних исламских государствах. Усилия экс-президента Грузии, лидера националрадикалов 3.Гамсахурдиа создать единое и неделимое национальное государство в Грузии привело к многочисленным войнам и конфликтам на территории республики. Сегодня становится все более очевидным, что сохранить территориальную целостность Грузии и Азербайджана не удастся без перехода к федеративным отношениям. Тупиковая ситуация сложилась и вокруг карабахского кризиса, который на уровне двух национальных государств - Армении и Азербайджана - оказался нерешаемым ни военным, ни политическим путем при самых разных посредниках. Возможно, установление более тесных отношений между государствами Закавказья и Россией (вплоть до заклю чения конфедеративного союза) поможет положить конец этой войне, стабилизировать ситуацию как в Закавказье, так и на Кавказе в целом.

Вариант четвертый. Молдова.

Молдова - единственная из республик бывшего Союза, кто на волне национал-радикализма не только поспешила разорвать связи с Россией, но и попыталась войти в состав иностранного государства - Румынии. Это резко осложнило ситуацию внутри республики, привело к войне в Приднестровье. Молдова, по-видимому, обречена быть зависимым государстом, раздираемым как внутренними противоречиями, так и ориентацией разных групп населения на Бухарест или Москву. Учитывая тяжелое экономическое положение в Румынии, она вряд ли может рассчитывать на серьезную экономическую помощь извне, как, скажем, страны Балтии.

Вариант пятый. Беларусь и Украина.

Вслед за Россией эти славянские государства пошли по восточно­ европейскому пути модернизации. Предпринимавшиеся попытки спустить политические реформы на тормозах не увенчались успехом: в республиках произошла частичная смена политических элит. Также не прошел и национал-радикальный революционный вариант развития событий, как , к примеру, в Прибалтийских республиках. Националы,

102

нлияя на властные структуры (на Украине сильнее, в Беларуси слабее), как и российские демократы, остались за бортом высших властных структур. В результате, “замешкавшись на старте” в проведении радикальных реформ и не сумев сохранить политическую стабильность, две славянские республики быстро растеряли все свои первоначальные преимущества и сейчас оказались в тяжелейшей экономической и финансовой ситуации. Идея “национальной государственности” на фоне пустых полок магазинов и обесценивания купона и “зайчика” становится все более тусклой. Результаты январских президентских выборов в Крыму

наглядное подтверждение этому. Не нужно быть большим пророком, чтобы предсказать схожие результаты и на предстоящих в марте парламентских выборах на Украине, особенно на юге и востоке республики. А это может создать перед Украиной серьезнейшие проблемы, поставить ее на грань раскола по вопросу об отношении к России.

И в этой сложнейшей внутриукраинской ситуации решающую роль может сыграть российско-белорусское сближение. Если создание единой денежной системы двух республик пройдет успешно (а правительство В.Черномырдина для этого готово приложить все усилия, тем более, что, как показал опыт Э.Шеварднадзе, А.Бразаускаса, договариваться со старыми руководителями, вновь пришедшими к власти, России гораздо легче, чем с новыми, национально-ориентированными), то удержать Украину от аналогичного шага будет чрезвычайно тяжело любому новому украинскому правительству.

Если Б.Ельцину и В.Черномырдину удастся на добровольной основе создать единую денежную систему трех братских государств, а затем и заключить конфедеративный союз, то проблема выборов 1996 года в России во многом будет решена.

Некоторые итоги.

Восточно-европейский, революционный вариант модернизации для бывшего Советского Союза, как огромного многонационального государства, оказался крайне болезненным и трудновыполнимым. Он привел к распаду империи, дестабилизации общественно-политической ситуации, неудачам в проведении экономических реформ. В тоже время очевидно, что большинство республик бывшего Союза не способны уже воспользоваться и китайским вариантом , в силу того, что “революционные” процессы зашли слишком далеко.

Процессы модернизации в различных частях бывшего СССР будут протекать и дальше крайне неравномерно. В то же время неизбежен “общий откат” от революционных завоеваний предшествующего периода как в политике, так и в экономике.

В политике речь идет о переходе от “псевдопарламентской”

103

демократии к “управляемой демократии”, авторитарному правлению. Перескочив в свое время этот необходимый этап перехода от тоталитаризма к демократии, Россия и некоторые другие страны вынуждены будут к нему вернуться, правда, ценой огромных издержек и потерь. Альтернативой этому осознанному отступлению на шаг назад является военный переворот и установление националистической диктатуры.

Вэкономике неизбежен отказ от шоковой терапии, “большого скачка

крынку” и переход к государственному регулированию экономики смешанного типа, усиление ее социальной ориентации, протекционизма.

Н аконец, в геополитическом контексте будет происходить постепенный переход в республиках бывшего Союза от идеи “национального государства” к идее “государства-нации”, и от нее в ряде регионов к идее конфедеративного союза с Россией.

Путем проб и ошибок формируется своя модель модернизации постсоветского пространства, отличная как от “восточно-европейской”, так и от “китайской”. Ее основными отличительными чертами сегодня видятся: - мягкие авторитарные формы правления;

-создание смешанной экономики при длительном преобладании государственного сектора;

-на месте империи создание новых государственных объединений (конфедеративный союз), зависимых и независимых государств;

-длительность, многоэтапность перемен.

Каковы будут “зрелые” черты модернизации в России и Содружестве -покажет время.

Независимая газета, 11 мая 1994 года

О ПРОБЛЕМАХ СООТВЕТСТВИЯ КОНСТИТУЦИЙ РЕСПУБЛИК,

УСТАВОВ КРАЕВ, ОБЛАСТЕЙ, АВТОНОМНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ, ГОРОДОВ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗНАЧЕНИЯ КОНСТИТУЦИИ РОССИИ (доклад на парламентских слушаниях в Государственной Думе РФ 24 мая 1994 года)

В начале доклада я хотел бы остановиться на проблемах, которыми уже не первый раз занимаются присутствующие в этом зале, которые очень волнуют депутатов Государственной Думы и наших товарищей - представителей субъектов Федерации. Но прежде позвольте высказать

104

несколько замечаний, которые, на мой взгляд, чрезвычайно важно учитывать не только сегодня, но и в нашей дальнейшей деятельности.

Представляется, что сложность протекающих реформ в Российской Федерации во многом обусловлена тем, что на территории бывшего Советского Союза одновременно происходят как бы два глобальных процесса. С одной стороны, идет переход от тоталитарного режима к нормальной демократической рыночной экономике, нормальному правовому парламентскому государству, а с другой - идет не менее глобальный процесс распада многонационального государства, скреплявшегося в течение 70 лет тоталитарным режимом.

Если в сравнительно однородных по национальному составу государствах, таких, как Польша, Венгрия, бывшая Германская Демократическая Республика, происходил только первый процесс и поэтому сегодня уже наглядно видны позитивные результаты проводимых реформ, то в государствах Восточной Европы , имеющих многонациональный состав, ситуация намного сложнее. Я имею в виду прежде всего Югославию, которая, вы знаете, переживает сейчас крайне тяжелую ситуацию. Неимоверно усложнили реформы те процессы и тенденции, которые развивались и развиваются на территории бывшего Советского Союза. В посткоммунистическом обществе я бы выделил фактически две модели взаимосвязанного развития этих двух процессов. В Восточной Европе развитие шло таким образом, что политические процессы опережали экономические реформы. Например, в Югославии этот распад произошел действительно очень тяжело, там до сих пор продолжается война - как на этнической, так и на религиозной основах.

Наша страна, как и Югославия, фактически пережила уже два революционных взрыва - в августе 1991 года и в сентябре-октябре 1993 года. У нас эти процессы идут стихийно, зачастую хаотично и приводят к распаду больших государственных образований, которые складывались на территории бывшего Советского Союза.

Другим, эволюционным путем развивается Китайская Народная Республика, где начали проводить экономические реформы при сохранении коммунистической идеологии. Постепенно шла и либерализация самого политического режима, он видоизменялся. Экономику Китая уже в значительной степени можно считать рыночной, а опьгг КНР далеко обогнал нашу страну.

То, что экономические реформы здесь опережали политическую модернизацию, позволило сохранить многонациональное государство и, таким образом, решать проблемы экономических преобразований.

В Советском Союзе с началом перестройки мощ ный рост национального самосознания народов опережал и политические реформы, и эконом ические преобразования, й изм енения

105

государственного устройства. Августовские события 1991 года окончательно похоронили надежды на эволюционное изменение Советского Союза и привели буквально к обвалу, когда в считанные дни распалось одно из самых больших государств не только Европы, но

имира, когда “по живому резали” экономические, политические, культурные связи, не задумываясь о человеческих судьбах.

Многие эксперты - и у нас, и за рубежом - предсказывали еще тогда неизбежность распада в России. В этой связи хотелось бы вспомнить основные вехи конституционно-правового процесса в Российской Федерации. Многим, наверное, памятен день 12 июня 1990 года, когда первый Съезд народных депутатов Российской Федерации почти единогласно принял Декларацию о государственном суверенитете России. Вслед за этим декларации о суверенитете стали принимать автономные республики* автономные области России, началось их преобразование

всуверенные республики в составе Российской Федерации. Более того, некоторые бывшие автономные республики стали поднимать вопрос о самостоятельном подписании Союзного договора, то есть фактически о превращении в союзные республики.

Ряд республик Российской Федерации также начал выступать за выход из состава Российской Федерации и превращение в самостоятельные независимые государства. Кульминация этого процесса - сначала “чеченская революция”, провозглашение односторонней независимости Чечни, а в марте 1992 года - референдум в Республике Татарстан. Однако подписанный 31 марта 1992 года Федеративный договор - этот неизбежный компромисс - временно приостановил центробежные процессы, но на очень зыбкой основе договорной федерации, закрепляющей неравноправие субъектов Федерации и прокладывающей путь конфедерализации России. В принятой в этот период Конституции Чеченской Республики говорилось о независимости Чечни от России. В Конституции Татарстана также отсутствовало положение о ее вхождении в состав России. В конституционно-правовых актах Татарстана

иБаш кортостана говорилось о верховенстве республиканских конституций и законов над российскими, вводилась одноканальная система уплаты налогов. Центробежные тенденции начали ослабевать только к середине 1993 года. С принятием в декабре 1993 года новой Конституции России фактически завершилась изнурительная борьба между идеями договорной и конституционной федерации в пользу последней.

Современный период можно охарактеризовать как усиление центростремительных тенденций. Началось укрепление российской государственности, наполнение конституционных положений о Федерации реальным содержанием.

106

Почему же не произошел распад Российской Федерации? Я бы хотел выделить несколько причин, которые, по моему мнению, помешали распаду России.

Во-первых, это двухлетний опыт существования независимых государств после распада Советского Союза, который показал и политической элите в республиках, и большинству населения субъектов Российской Федерации, что процесс суверенизации имеет очень серьезные отрицательные стороны. И даже такие крупные, мощные государства, как Беларусь, Украина, сегодня оказались на грани экономической катастрофы. Обратные процессы, которые уже начались

ирамках СНГ, во многом подтверждают, что тот путь, которым пошли бывшие союзные республики, был не самым эффективным и решать проблемы в одиночку даже большим государствам оказалось не по силам.

Во-вторых, в отличие от многих своих соседей Российская Федерация не пошла по пути создания этнократического национального государства, а, наоборот, несмотря на все трудности и проблемы, начала развивать ф едеративны е отнош ения, давая регионам все большую самостоятельность, решая политическими методами те конфликты и кризисные ситуации, которые возникали в этот период.

И, наконец, в-третьих, народы, проживающие сегодня в Российской Федерации, исторически связаны вместе многие столетия в отличие от тех народов, которые вошли в Советский Союз в более поздний период (вначале в состав Российской Империи, а затем и в Союз) и не имели поэтому таких длительных исторических связей в различных областях жизни. Думается, историческое осознание России как общего дома для ее народов значительно ярче и устойчивее, чем для тех народов, которые населяли Советский Союз.

Очень важным этапом на пути стабилизации ситуации в России стало принятие новой Конституции Российской Федерации. Многие помнят, как сложно развивался конституционный процесс в России на протяжении этих лет, помнят этапы подготовки Конституции в рамках Верховного Совета России, когда мы шарахались от одних идей к другим, постепенно приходя к принципу создания равноправных субъектов Федерации. Представляется, что в ней можно выделить четыре основополагающих для нашего сегодняшнего обсуждения принципа.

Первый - это целостность и неприкосновенность территории Российской Федерации. Второй принцип - равноправие всех субъектов Федерации. Третий принцип - строительство и развитие Российской Федерации на двух равнозначных основах: национально-территориальной

итерриториальной. И четвертый принцип - это государственный суверенитет Российской Федерации, субъекты же Российской Федерации по новой Конституции России не являются суверенными.

107

Сегодня, наконец, мы можем спокойно, без эмоций обсуждать сложившееся положение, те документы, которые уже приняты, работают, и те, которые только готовятся. Причем, хотелось бы подчеркнуть: это не “односторонняя улица”, где только субъекты Федерации должны двигаться в направлении соответствия Конституции России, не предлагая необходимых изменений в ней самой. Думаю, что в новой российской Конституции есть целый ряд положений, которые нуждаются в серьезных добавлениях, исправлениях. В ходе подготовки и принятия Основного Закона, в частности, высказывались такие замечания и предложения представителями Республиканской партии России фракции “ЯБЛоко”. Поэтому представляется, что в проблеме приведения в соответствие суть два ваимоувязанных процесса: изменение конституционно-правовых актов субъектов Федерации и внесение поправок в Конституцию Российской Федерации.

Края, области, автономные округа и автономная область только готовят свои уставы, поэтому в ходе подготовки слушаний мы работали, прежде всего, с конституциями республик. У нас 21 республика, 17 имееют свои конституции. В Адыгее, Хакасии, Карачаево-Черкесской Республике и Алтайском крае они до настоящего времени еще не приняты.

Республики, имеющие конституции, можно было бы условно разделить на несколько групп. Первая - это республики (их семь), которые имеют конституции в варианте 70-х годов, в которые вносились частичны е изм енения и поправки. Все они сейчас готовят принципиально новые конституции. У нас есть четыре конституции республик - Чечни, Татарстана, Якутии и Тывы, которые были приняты в 1992-1993 годах, до 12 декабря 1993 года. Это вторая группа. И, наконец, республики, принявшие уже после 12 декабря новые конституции.

Остановлюсь на основных выводах, к которым мы пришли в ходе анализа конституций, и предлагаемых рекомендациях.

Основные положения конституций республик, которые не соответствуют Конституции Российской Федерации, касаются, прежде всего, федеративных отношений. И в этой связи, как показывает и сравнительный анализ, Конституция Республики Коми и СтеНное Уложение (Основной Закон) Республики Калмыкия в наименьшей степени противоречат Конституции Российской Федерации по этой принципиальной позиции.

Однако, думается, сегодня необходимо уточнить и терминологические различия. Что понимается под “соответствием”? Очевидно, что речь не идет о том, чтобы нижестоящим субъектам, как в брежневские времена, просто переписывать из федеральной Конституции все касающиеся их положения. Речь идет о соответствии положениям и смыслу Конституции России, а не о структурном и текстуальном сходстве.

108

На наш взгляд, могут быть существенные отличия, отражающие региональную и национальную специфику того или иного субъекта Федерации. Скажем, в Конституции Якутии записаны положения о коренных народах, и это надо приветствовать; каждый регион в своей конституции должен отражать имеющуюся специфику. Но несколько настораживает, например, положение Конституции Ингушетии, где главной целью республики провозглашается: добиваться политическими методами восстановления территориальной целостности республики. П остановка подобного вопроса, скорее политического, чем конституционно-правового характера, может только еще больше обострить ситуацию в этом и так очень взрывоопасном регионе.

П редставляется, что смысл требования конституционного соответствия состоит из трех основополагающих вещей. Во-первых, необходимо, чтобы это соответствие обеспечивало механизм функционирования Российской Федерации как единого государства. Вовторых, это должно обеспечивать демократические принципы организации власти - как в России, так и во всех субъектах Федерации. И в третьих, должны обеспечиваться права человека по всей территории Российской Федерации, независимо от того, где он проживает.

Исходя из этих параметров, целесообразно выделить положения, требующие полного соответствия.

Во-первых, это основы конституционного строя России. Мы считаем, что здесь не может быть каких-то принципиальных разногласий между Федерацией и отдельными субъектами Федерации.

Во-вторых, порядок вхождения субъектов Федерации в Российскую Федерацию, находящий свое выражение, прежде всего, в признании верховенства Конституции и законов Российской Федерации и в обеспечении общего порядка взаимоотношений государственных органов субъектов Федерации и федеральных органов.

В-третьих, признание необходимости единства системы правоохранительных органов (имееются в виду прежде всего судебные органы и органы прокуратуры). В ряде республик есть нарушения Конституции России: скажем, прокуроры республик назначаются не Генеральным прокурором России по согласованию с парламентом республики, а напрямую органами власти данной республики.

В-четвертых, восстановление единого гражданства республик и Российской Федерации.

В-пятых, признание разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти России и субъектов Федерации. Например, в новой Конституции Республики Тыва содержится возможность создания таможен на территории Республики Тыва, что противоречит как раз положению о разграничении полномочий субъектов

109