Марченко Источники права

Например, п. 4 ст. 81 Конституции РФ устанавливает, что «порядок выборов Президента Российской Федерации определяется федеральным законом»; п. 2 ст. 96 закрепляет, что «порядок формирования Совета Федерации и поря-

док выборов депутатов Государственной Думы устанавливаются федераль-

ными законами»; п. 2 ст. 114 предусматривает, что «порядок деятельности Правительства Российской Федерации определяется федеральным и консти-

туционным законом».

Называя статьи, конституционно определяющие и закрепляющие круг от-

дельных общественных отношений, которые могут быть упорядочены и уре-

гулированы не иначе, как только с помощью законов, правомерно при этом поставить вопрос, который касается возможности определения и закрепления в Конституции РФ или специальном законе исчерпывающего перечня такого рода отношений.

Ответ на этот и любой подобный вопрос a priori представляется отрицатель-

ным, поскольку исходя из опыта правотворческой деятельности России и других стран становится очевидным, что весьма трудно (если не невозможно)

отразить все случаи жизни (вопросы, отношения и проч.), которые можно и нужно предусмотреть только в законе.

В тех же случаях, когда авторы, придерживаясь иного мнения, ссылаются на мировую практику, в частности на ст. 34 Конституции Франции от 4 октября

1958 г., устанавливающую, по их мнению, исчерпывающий перечень вопро-

сов, регулируемых законами, и тем самым не позволяющую французскому парламенту «выходить при законотворчестве за его пределы», то они при этом, как представляется, не учитывают два весьма существенных обстоя-

тельства.

Первое заключается в том, что ст. 34 Конституции Франции указывает не только конкретные институты и отношения, которые регулируются с помо-

щью норм, содержащихся в законах, но и основные принципы, на основе ко-

торых определяется предмет регулирования законами.

131

Второе состоит в том, что данная статья после закрепления перечня вопро-

сов, подлежащих регулированию с помощью законов, дополнительно указы-

вает на то, что ее положения «могут быть уточнены и дополнены органиче-

ским законом».

Из сказанного следует, что данная статья, на которую ссылаются отечествен-

ные авторы в подтверждение тезиса о возможности и необходимости законо-

дательного закрепления всех отношений, составляющих предмет законода-

тельного регулирования, не содержит исчерпывающего перечня таких отно-

шений, а, следовательно, не может выступать в качестве соответствующего примера-аргумента.

Формирование предмета регулирования законами невозможно осуществить только путем составления перечня вопросов и отношений, которые могут быть опосредованы исключительно данными нормативными правовыми ак-

тами. При решении этого вопроса необходим более гибкий и дифференциро-

ванный подход. Суть его заключается в том, чтобы на общетеоретическом уровне использовать определенные принципы — критерии выделения сфер жизни и отношений, которые должны быть урегулированы только с помо-

щью законов, а на отраслевом и иных уровнях обратиться к конкретным пра-

вовым нормам и перечню конкретных отношений. Аналогичным образом це-

лесообразно подходить к решению вопроса о предмете регулирования зако-

нами также на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ.

Подобная картина наблюдается со многими другими их признаками.

В числе последних можно назвать такие, как содержание в законе первичных по своему характеру норм, которые при анализе содержания многочислен-

ных российских законов не всегда оказываются таковыми; выражение в за-

коне «воли народа и общих социальных интересов» — в одном варианте, «общей государственной воли» — в другом и «государственной воли господ-

ствующего класса» — в третьем варианте, которые также, как показывают нынешние российские реалии, на поверку оказываются не народными, не общегосударственными, а олигархическими или общеолигархическими, и др.

132

3.2. Классификация законов: критерии, виды

Проблемы классификации законов имеют большое теоретическое и практи-

ческое значение. Это обусловлено тем, что в процессе классификации зако-

нов устанавливаются и фиксируются закономерные связи между различными группами (видами) законов в рамках одного и того же их рода, создаются бо-

лее благоприятные условия для их дальнейшего познания и совершенствова-

ния, формируются все необходимые предпосылки для более четкого опреде-

ления места и роли каждого вида законов как источника права в системно-

иерархической структуре других источников права.

При этом не следует упускать из виду тот факт, что законы, будучи основой системно-иерархической структуры источников права, сами, в свою очередь,

находятся в системно-иерархических отношениях друг с другом, формируют собственную системно-иерархическую структуру.

Без учета системности, органической взаимосвязи и взаимозависимости за-

конов, с одной стороны, и их иерархичности и взаимообусловленности — с

другой, бессмысленно говорить об их эффективности и социальной значимо-

сти.

В правовой системе современной России чисто системные отношения суще-

ствуют только между однопорядковыми законами — актами одного уровня

(конституционными, обычными и др.), а системно-иерархические связи уста-

навливаются и поддерживаются между законами разных уровней: между фе-

деральными законами и законами субъектов федерации, между конституци-

онными и обычными законами.

Соотнося те или иные законы с «различными властями» и отделяя «квалифи-

цированные» законы от «простых», Л. И. Петражицкий замечал по поводу их системно-структурного построения, что «иерархическая лестница разных ка-

тегорий законов может быть более длинною, более многостепенною, чем со-

ответственная иерархическая лестница властей. Она может еще удлиняться тем, что среди квалифицированных законов возможно, в свою очередь, суще-

ствование двух категорий — просто квалифицированных и вдвойне квали-

133

фицированных законов, т.е. законов, образуемых еще более квалифициро-

ванным порядком, чем просто квалифицированным порядком, чем просто квалифицированные законы, и имеющих высшую силу, чем последние».

Разумеется, в каждой стране существующая иерархия может быть далеко не одинаковой и не такой, как в других странах, ибо очень многое зависит от то-

го, какой смысл вкладывается в понятие законов и какие критерии исполь-

зуются при их классификации.

В тех правовых системах, где закон понимается четко и однозначно как пра-

вовой акт, исходящий от высшего органа законодательной власти — парла-

мента и обладающий высшей юридической силой по отношению к иным ис-

точникам права, классификация этих актов может быть одна. Она базируется в основном на таких критериях, как форма законов, их содержание и юриди-

ческая сила. Это традиционные и наиболее распространенные критерии клас-

сификации законов.

В тех правовых системах, где нет строгой определенности в отношении по-

нятия закона, классификация актов, именуемых законами, может быть со-

вершенно иной — запутанной и отнюдь не способствующей повышению ка-

чества и эффективности законов.

К таковым нельзя не отнести российскую правовую систему. Это связано, в

частности, со свойственным ей довольно расплывчатым и двусмысленным понятием закона в узком и широком смыслах.

Еще в начале XX в. российские ученые-юристы, подражая некоторым своим зарубежным коллегам, развивали идеи о том, что не следует сводить законы только к актам высшего законодательного органа, а необходимо подходить к формированию представления о них более широко и дифференцированно.

Отсюда следовало деление законов в зависимости от их содержания и логи-

ческого объема на «законы в тесном смысле» и «законы в обширном смыс-

ле», позднее — «законы в широком смысле».

Разъясняя, что «законом в тесном смысле» должна считаться всякая «право-

вая норма, установленная высшим авторитетом», «авторитетом верховным»,

134

Е. Н. Трубецкой утверждал: «Вообще законодательствовать в обширном смысле значит создавать путем прямого изъявления воли те или другие юри-

дические нормы». И далее пояснял, что «под наше понятие закона в обшир-

ном смысле подойдут не только нормы, издаваемые официально признавае-

мыми учреждениями, обществами и союзами, но также и правила, издавае-

мые частными обществами, все равно легальными или нелегальными, и даже частными лицами».

Подводя итог сказанному, Е. Н. Трубецкой заключал: «Каков бы ни был внешний правовой авторитет, норма, изданная его прямым предписанием,

будет законом в обширном смысле. Такое понятие закона шире тех ходячих определений, которые обыкновенно даются в учебниках; но мы уже видели,

что и самое понятие права шире того, что официально признается за право».

Аналогичные идеи о «законах в тесном смысле» и «законах в обширном смысле» примерно в этот же период развивал Л. Н. Петражицкий. Рассмат-

ривая вопрос о критериях классификации и видах законов, он писал, что обычно «законы делят на законы в тесном смысле, акты законодательной власти, в конституционных государствах акты, изданные с согласия палат народного представительства, и распоряжения (Verordnung, decret), акты ис-

полнительной власти, напр., министерские циркуляры».

В свою очередь, «законы в тесном смысле», пояснял автор, подразделяются на основные, или конституционные, и обыкновенные. Причем в число основ-

ных, или конституционных, законов включаются не только те, с помощью которых обычно определяются «основные начала государственного устрой-

ства» и которые издаются «особым осложненным порядком» и по особым правилам отменяются и изменяются, способствуя тем самым «прочности и постоянству соответствующего права», но и «разные другие законы, пере-

смотр коих создатели конституции желают по тем или иным соображениям затруднить».

Идеи, касающиеся «законов в тесном смысле» и «законов в обширном смыс-

ле», в несколько измененном названии «законов в узком смысле» и «законов

135

в широком смысле», а также понимания их содержания, последовательно развивались и использовались на протяжении всего периода существования Советской власти и в постсоветский период.

Изменение содержания данных понятий и терминов проявилось в том, что под законами в узком и широком смыслах стали понимать только акты, огра-

ниченные законотворческой деятельностью государства и, соответственно,

исходящие только от уполномоченных на их издание органов государства. «Закон в широком смысле слова, — писал в связи с этим в конце 40-х гг. XX

в. известный советский ученый — теоретик государства и права А. И. Дени-

сов, — это изданное государством в лице его высших органов государствен-

ной власти общее правило, рассчитанное на применение к конкретным слу-

чаям и обязательное для всех граждан, должностных лиц и учреждений».

В юридической и политической литературе, а также в обычном словоупо-

треблении, констатировали авторы учебника «Теория государства и права» в

середине 70-х гг. прошлого века, термин «закон» часто применяется для обо-

значения «всякого общеобязательного правила, установленного или санкци-

онированного государством. В этом смысле понятие закона по существу отождествляется с понятием нормы права». Однако «в строго юридическом смысле, — дополняли сами себя авторы, — закон есть нормативный акт гос-

ударства, обладающий специфическими, лишь ему присущими признаками».

Рассматривая вопрос о последовательном использовании в отечественной юриспруденции терминов и понятий закона в широком и узком смыслах,

следует заметить, что в этом использовании нет и не может быть ничего предосудительного. Ибо вполне понятно и естественно стремление авторов охватить понятием «закон» и унифицировать все те правовые (законодатель-

ные) акты, которые не только сами являются собственно законами, но и непосредственно связаны с ними как таковыми.

В использовании такого рода нечеткой терминологии есть негативный мо-

мент. Суть его заключается, прежде всего, в том, что при этом допускается неправомерное смешение законов с подзаконными актами или, по справед-

136

ливому замечанию авторов, «с понятием нормы права». Следует подчерк-

нуть, что такого рода неправомерное смешение — это не только дань «тота-

литарному» российскому прошлому, но это одновременно и явь его «демо-

кратического» настоящего.

Нельзя не согласиться с Ю. А. Тихомировым и Э. В. Талапиной в том, что понятие «закон» служит «нормоформирующим» для понятия «законодатель-

ство», что «долгие годы в нашей стране оно рассматривалось в широком смысле, охватывая закон и иные общенормативные правовые акты» и что «к

сожалению, и сейчас в бюджетных, налоговых и других законах допускается смешение закона и подзаконных актов (в том числе субъектов Федерации и местного самоуправления)».

Помимо сказанного, негативные последствия использования таких весьма неопределенных и расплывчатых понятий и терминов, как «закон в узком смысле» и «закон в широком смысле слова», неизбежно проявляются в том,

как было отмечено выше, что искусственно усложняется процесс познания законов, затрудняется их градация и классификация, снижаются возможно-

сти их дальнейшего развития и совершенствования.

Классификация законов, равно как и других нормативных правовых актов,

представляет собой явление весьма сложное, нередко довольно противоречи-

вое и всегда многоаспектное и многогранное.

Рассматривая ее, как и сами законы, выступающие, по словам М. Ориу, в ви-

де «выразителей субстанции общих идей», с разных точек зрения, нельзя не видеть, что классификация вместе с ее многочисленными и многообразными критериями носит, с одной стороны, объективный, а с другой — субъектив-

ный характер.

Объективный характер классификации законов и обусловливающих его со-

держание и направление критериев, или оснований, на базе которых он про-

водится, проявляется в том, что любая научно обоснованная классификация отражает не надуманные, а реально существующие признаки классифициру-

емых законов, берет за основу объективно присущие им особенности.

137

Например, подразделение законов на федеральные и законы субъектов РФ основывается на таких объективных критериях, как предмет и объект их пра-

вового регулирования; юридическая сила, которой они обладают по отноше-

нию к другим нормативным правовым актам и друг к другу; различные тер-

риториальный и социальный масштабы, на которые они распространяют свое действие.

На основе объективных критериев проводится также классификация законов и во всех других случаях, в частности при подразделении их на кодифициро-

ванные законы (кодексы) и некодифицированные законодательные акты

(простые законы); институциональные законы, направленные на определение и закрепление правового статуса государственных и общественных органов и организаций, и регламентационные законы, направленные на регулирование тех или иных общественных отношений или формируемых на их основе комплексов.

В качестве основных объективно существующих критериев при этом высту-

пают такие жизненно важные, возникающие в рамках общеродовых призна-

ков видовые особенности законов, как особенности их формы, содержания,

сфер и объема действия и др.

На основе этих и других им подобных объективно заложенных в самих зако-

нах критериев в отечественной юридической литературе традиционно прово-

дилось их подразделение на общие и специальные законы.

Выделяя последние среди других видов одноименных актов на основе таких критериев, как особенности их содержания и «различный объем их дей-

ствия», Е. Н. Трубецкой писал, что «общие законы простираются на всех граждан данного государства без различия их состояния и обнимают все подлежащие им отношения». В то время специальные законы «издаются для известного разряда лиц и специальных отношений, отличающихся особен-

ными свойствами, которые не соответствуют общим нормам и требуют по-

этому особых норм».

138

Эти законы, констатировал данный автор, «вызываются разнообразием целей общественной жизни и издаются в тех случаях, когда общее правило не мо-

жет быть приспособлено к индивидуальному случаю, а потому они сами по себе не преследуют исключительно интересы отдельных лиц и вовсе не яв-

ляются результатом произвола». Специальные законы, подытоживал автор,

выделяясь среди других законов в силу присущих только им признаков, «имеют в виду особенную природу известных отношений, которую они стремятся определить: таковы отношения мореходства, торговли, рабочего,

военного класса и проч.».

Субъективная сторона процесса классификации законов и соответствующих критериев, на основе которых данная классификация проводится, проявляет-

ся в том, что при использовании объективных критериев исследователи в то же время, руководствуясь личными, групповыми или иными интересами, в

ряде случаев исходят из собственных усмотрений и устремлений.

На эту особенность процесса градации и классификации законов, сочетаю-

щего наряду с объективными факторами субъективные аспекты , отечествен-

ные ученые в лице Е. Н. Трубецкого обратили внимание при разделении за-

конов «по степени важности и силы» на «основные, или конституционные, и

простые, или обыкновенные».

Рассматривая основные законы как «суть те, которые определяют государ-

ственное устройство, т.е. устройство верховной власти и устройство тех ор-

ганов, которым поручаются различные функции верховной власти, законода-

тельство, суд и администрация», а под обыкновенными законами «разумея все остальные законы, которые не относятся к разряду основных», Е. Н. Тру-

бецкой, выделяя субъективный фактор, добавлял, что «к числу основных за-

конов относятся и все те нормы, которым законодатель придает особенно важное значение и желает сообщить им характер твердости и постоян-

ства».

Используя в процессе подразделения законов на основные (конституцион-

ные) и простые (обыкновенные) вышеназванные объективные критерии, ав-

139

тор в то же время обращает внимание на то, что законодатель может отнести к основным законам по собственному усмотрению и все те нормы, которые он сочтет «особенно важными» и которым пожелает сообщить «характер твердости и постоянства».

Нет необходимости (ввиду очевидности) доказывать, что подобного рода субъективное усмотрение законодателя с неизбежностью влечет в процессе классификации законов появление элементов неопределенности, двусмыс-

ленности и условности.

Не случайно, что еще в начале XX в. Г. Еллинек со свойственной ему скру-

пулезностью в исследовании государственно-правовой материи сетовал на то, что «точно отграничить конституционное законодательство от обыкно-

венного не могла даже теория естественного права, настойчиво добивавшая-

ся такого разграничения. Еще менее достижимо это на практике, и, чтобы убедиться в этом, достаточно бросить беглый взгляд на многочисленные кон-

ституционные хартии, выработанные в течение одного столетия».

Аналогичная ситуация с разграничением конституционных и «обыкновен-

ных» законов сохраняется в настоящее время. Называя конституционные за-

коны то примыкающими к конституции основополагающими законами, то (с

принятием Конституции 1993 г.) «федеральными конституционными закона-

ми», не акцентируя основное внимание на открытии («нахождении») и рас-

крытии свойственных конституционным законам признаков, многие отече-

ственные и зарубежные теоретики права и конституционалисты весьма по-

следовательно избегают ответа на исходные вопросы, касающиеся юридиче-

ской природы законов и причин отнесения одних к разряду конституцион-

ных, а других — к разряду обычных, текущих законов.

Уделяя значительное внимание характеристике конституционных законов как некой свыше и заранее предопределенной данности, выделяя и рассмат-

ривая основные черты конституционных законов, такие, в частности, как особый порядок их принятия, изменения и отмены; издание их только по во-

просам, предусмотренным Конституцией РФ; обладание конституционных

140