Марченко Источники права
.pdfзначную реакцию со стороны ученых, занимающихся проблемами коллизии и конкуренции законов.
Трудно, в частности, не разделить озабоченность многих ученых тем, что по-
добные «эксперименты» неизбежно нарушают стабильность законодатель-
ства «изнутри» и, как следствие, ведут к снижению эффективности всей пра-
вовой системы. «Почему, — вопрошает в связи с произвольным установле-
нием приоритета одних законов по отношению к другим Ю. А. Тихомиров,
— некоторые законы провозглашают себя главными? Почему Гражданский кодекс считается главным в этой отрасли? Почему Трудовой кодекс — важ-
нейший в своей сфере?».
Эти вопросы остаются без ответа. Между тем они имеют трудно переоцени-
мое значение не только с точки зрения теории государства и права, но и с точки зрения практики правоприменения.
В силу этого вопросам конкуренции кодифицированных и некодифициро-
ванных актов, приоритета кодекса по отношению к простому закону в насто-
ящее время нужно обратить особое внимание. Следует, прежде всего, упоря-
дочить и законодательно закрепить в специальном федеральном законе о нормативных правовых актах не только специфические черты, виды, иерар-
хический характер и другие характерные признаки законов, но и особенности
«взаимоотношений» кодифицированных законов с некодифицированными.
Нельзя признать ни удовлетворительным, ни убедительным существующее положение дел, когда законодательно не закрепленный, т.е. фактически про-
извольно провозглашенный, приоритет кодекса перед обычным законом объ-
ясняется тем, что у кодекса гораздо более широкое поле регулятивной дея-
тельности по сравнению с обычным законом и что юридическая практика идет по пути признания приоритета кодифицированного акта перед некоди-
фицированным, поскольку в результате многократного применения принци-
па приоритетности кодекса это стало своеобразным обычаем.
Во-вторых, одной из форм конкуренции законов является конкуренция обще-
го и специального законов, которая разрешается на основе принципа прио-
161
ритета последнего по отношению к первому. В данном случае по сравнению с конкуренцией кодифицированного и некодифицированного актов, рассматриваемой исключительно в рамках какой-либо отдельно взятой отрасли, конкуренция общего и специального (особенного) законов может возникать как в пределах одной отрасли права, так и на межотраслевой основе.
Вкачестве одного из примеров возникновения конкуренции общего и специального законов в рамках отдельной отрасли права может служить Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Этот Закон исходя из его содержания можно отнести к разряду специальных законов, существующих в системе конституционно-правового законодательства. Суть его специальных положений сводится преимущественно к основным гарантиям прав российских граждан на участие в референдуме и избирательном процессе.
Согласно этому Закону все федеральные законы, законы субъектов РФ, нормативные правовые акты о выборах и референдумах, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить названному Закону.
Вплане рассматриваемой формы конкуренции это означает, что если какой-
либо другой федеральный закон или иной нормативный правовой акт о выборах и референдуме будет содержать нормы, отличающиеся от соответствующих норм рассматриваемого Закона, а тем более противоречащие им, то приоритет неизменно будет на стороне последнего. При этом речь идёт прежде всего о нормах, закрепляющих специальные положения в виде соответствующих гарантий избирательных прав граждан, а затем уже обо всех других нормах, содержащихся в конкурирующих законах.
Примером возникновения конкуренции между специальным и общим законом на межотраслевой основе может служить Федеральный закон от 13 марта 2006 г. № 38-ФЗ «О рекламе». Будучи по своим природе и характеру специальным Законом по отношению ко всем иным законам, затрагивающим в той или иной степени вопросы рекламы, данный нормативный правовой акт
162
предусматривает, что отношения, возникающие в процессе производства,
размещения и распространения рекламы, могут регулироваться принятыми в соответствии с названным Законом иными федеральными законами, норма-
тивными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ (ст. 4). Под-
законный акт, касающийся рекламы, должен издаваться «в соответствии с настоящим Федеральным законом».
В теоретическом и практическом отношениях это означает, что содержа-
щиеся в том или ином законе или подзаконном акте рекламные положения должны строго соответствовать букве и духу, смысловому содержанию базо-
вого закона — Федерального закона «О рекламе»: его основным целям, зада-
чам, содержащимся в нем принципам, предмету и сфере правового регулиро-
вания, а также иным закрепленным в нем положениям, которые непосред-
ственно касаются рекламы.
В сугубо прикладном плане это означает, что при возникновении различий, а
тем более противоречий между данным специальным Законом и другими общими по отношению к нему законами приоритет будет оставаться за этим Законом.
Основанием для такого неравного соотношения фактически равных по свое-
му формально-юридическому статусу законов служат, как и в случае с кон-
куренцией кодифицированных и некодифицированных законов, с одной сто-
роны, законодательное закрепление приоритета специального закона по от-
ношению к общему закону, с другой — своеобразный обычай, сложившийся в результате многократного применения принципа приоритетного значения специальных, базовых по тем или иным вопросам, законов по сравнению с общими в этом отношении законами.
Принцип приоритета специального закона перед общим, так же как и прин-
цип приоритета кодифицированного акта перед некодифицированным, вызы-
вает у некоторых исследователей критический настрой. В частности, утвер-
ждается (и не без оснований), что фактически произвольное, почти ничем не мотивированное установление приоритета специального закона перед общим
163
объективно «разрушает стройность правовой системы, поскольку получается,
что акты, принимаемые в одинаковом порядке и имеющие одинаковое наименование, обладают разной юридической силой».
Разделяя данное мнение, необходимо подчеркнуть, что для упорядочения от-
ношений между различными — одноотраслевыми и разноотраслевыми — за-
конами, для придания четкости этим отношениям, а вместе с тем стройности и эффективности правовой системе и системе законодательства необходимо более четко определить и законодательно закрепить наряду с понятиями и основными признаками общего и специального законов их статусы и порядок взаимоотношений между ними.
В-третьих, среди различных форм конкуренции законов и других норматив-
ных правовых актов выделяется такая форма, как конкуренция ранее или позднее изданных законов или иных нормативных правовых актов, которая разрешается на основе принципа приоритета более позднего закона по от-
ношению к ранее изданному закону. В случае расхождения норм, содержа-
щихся в законах или иных нормативных правовых актах одинаковой юриди-
ческой силы, приоритет имеет тот, который принят позднее.
Принцип приоритета позднее изданного акта (lex posterior derogat priori) при-
знавался еще в Древнем Риме и во все последующие эпохи и столетия вплоть до настоящего времени. Однако он никогда не абсолютизировался и не абсо-
лютизируется. И это вполне понятно, поскольку наряду с ним и помимо него действуют другие нередко пересекающиеся с ним принципы.
Речь идёт в том числе о рассмотренных выше принципе приоритета кодифи-
цированного акта перед некодифицированным и принципе приоритета спе-
циального закона перед общим. В тех случаях, когда данные принципы зако-
нодательно не закреплены и официально не формализованы, но фактически признаны судебными и другими государственными органами в качестве об-
щеобязательных, неизбежно возникает проблема приоритета самих приори-
тетных принципов, их иерархии.
164
С точки зрения укрепления целостности и усиления эффективности правовой системы и системы законодательства оптимальным путем решения данной проблемы было бы формально-юридическое закрепление иерархии этих принципов. Для этого, как и для решения других проблем конкуренции и коллизии норм, необходимо принятие специального федерального закона о нормативных правовых актах.
Однако поскольку его нет и поскольку, по справедливому замечанию Ю. А.
Тихомирова, «ни один состав парламента нашей страны никак не решится его принять», при разрешении ряда спорных, конкурентных и коллизионных вопросов, в том числе тех, которые касаются статуса и иерархии приоритет-
ных принципов, исследователям данной правовой материи приходится пола-
гаться и уповать на весьма несовершенную и нередко весьма противоречи-
вую юридическую практику, сложившуюся в данной сфере правопримене-
ния.
Исходя из ее анализа и логики правоприменительной деятельности государ-
ственных органов иерархическое расположение приоритетных принципов, с
оговоркой на условность их такого рода иерархии, можно было бы предста-
вить себе следующим образом: а) законодательно закрепленные формы кон-
куренции и принципы приоритетности законов, подлежащих применению; б)
приоритет кодекса, кодифицированного акта по отношению к некодифици-
рованному; в) принцип приоритета специального закона перед общим; г)
принцип приоритета позднее изданного закона по отношению к ранее издан-
ному закону.
В научной юридической литературе, помимо названных форм конкуренции законов и соответствующих им приоритетных принципов, называются дру-
гие, в частности отраслевые формы и приоритеты.
Суть их сводится к тому, что при возникновении конкуренции норм различ-
ных отраслей права, содержащихся в том или ином законе, приоритет опре-
деляется и устанавливается каждый раз в зависимости от того, каковы харак-
тер и особенности тех общественных отношений, которые регулируются
165
конкурирующими нормами. При возникновении, например, конкуренции норм гражданского и налогового права, претендующих на регулирование общественных отношений, которые являются составной частью предмета гражданского права, несомненный приоритет должен быть отдан нормам гражданского права. И наоборот.
Наряду с названными в правовой теории и юридической практике имеют место другие формы конкуренции и приоритетные принципы. Они нередко сочетаются с рассмотренными выше формами конкуренции и приоритетными принципами.
3.4. Конституция Российской Федерации 1993 года — Основной закон
современного Российского государства
Конституция РФ была принята 12 декабря 1993 г. путем проведения всенародного голосования — референдума. Непосредственным юридическим основанием для его проведения послужил Указ Президента РФ от 15 октября 1993 г. № 1633 «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации», согласно которому всенародное голосование по проекту назначалось на 12 декабря 1993 г. На этот же день были назначены выборы депутатов в федеральный парламент.
Непосредственное юридическое обеспечение всенародного голосования осуществлялось и с помощью Положения о всенародном голосовании по проекту Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года, утвержденного этим Указом, в котором предусматривалось, что в случае принятия Конституции она вступает в силу немедленно, с момента опубликования результатов всенародного голосования, а также с помощью Указа Президента РФ от 6 ноября 1993 г. № 1845 «О проекте Конституции Российской Федерации, представляемом на всенародное голосование».
В соответствии с Указом от 6 ноября 1993 г. № 1845 проект Конституции, выносимый на референдум, представлялся Президентом РФ 9 ноября 1993 г.
166
для официального опубликования в газетах «Российские вести» и «Россий-
ская газета», а также для издания массовым тиражом в виде брошюры изда-
тельством «Юридическая литература». Одновременно проект официально направлялся в Центральную избирательную комиссию РФ.
Положение о том, что именно Президент представляет проект Конституции,
имело принципиальное значение, поскольку в условиях противостояния в этот период исполнительной власти в лице Президента и законодательной — в лице парламента страны, принявшего крайние формы в октябре 1993 г. (расстрел Белого дома), противоборствующей стороной был разработан свой проект, значительно отличавшийся от президентского.
Представленный проект Конституции был опубликован за месяц до проведе-
ния референдума, 10 ноября 1993 г. для ознакомления с ним населения и для всенародного обсуждения.
Однако, как свидетельствуют эксперты, ни того ни другого по существу не получилось в силу создавшейся и зачастую искусственно поддерживавшейся в стране в данный период властями предержащими весьма эмоциональной,
напряженной политической обстановки — обстановки страха, неопределен-
ности и обреченности, породившей безразличие у значительной части насе-
ления к представленному проекту Конституции. Согласно социологическим опросам «на референдум шли люди, в подавляющем большинстве не только не читавшие, но и не державшие в руках текст новой Конституции». Таких было более 50% населения.
Кроме того, как отмечают специалисты в области конституционного права, «разъяснение положений новой Конституции, обсуждение ее широкой обще-
ственностью не было достаточно профессиональным и проходило в сжатые до предела сроки, что, в конечном счёте, вряд ли прибавило сторонников принятия Конституции на всероссийском референдуме».
Официально обнародованные Центральной избирательной комиссией РФ ре-
зультаты всенародного голосования по проекту Конституции состояли в сле-
дующем. Всего в референдуме приняли участие 58 187 755 зарегистрирован-
167
ных избирателей, или 54,8% от их общего числа. Из числа участвовавших в голосовании за принятие Конституции проголосовали 32 937 630 человек, или 58,4%; против — 23 431 333 человека, или 41,6%.
Основываясь на результатах проведенного референдума, Центральная избирательная комиссия РФ в постановлении от 20 декабря 1993 г. № 142 «О результатах всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации» констатировала, что всенародное голосование по проекту Конституции следует считать состоявшимся и что Конституцию РФ следует считать признанной данным всенародным голосованием.
Конституция РФ 1993 г. является пятой Конституцией России, принятой после 1917 г.
До Октябрьской революции в России вообще не было конституции в общепринятом смысле этого слова. В начале XX в. были приняты лишь некоторые акты конституционного значения. Среди них царские Манифест от 6 августа 1905 г. об учреждении Государственной думы, Манифест от 17 октября 1905 г. об усовершенствовании государственного порядка, Закон от 11 декабря 1905 г. о выборах в Государственную думу и другие акты.
Первая Конституция России была принята Всероссийским съездом Советов 10 июля 1918 г. Огромная ее историческая значимость заключалась не только в том, что она впервые официально закрепила «принадлежность власти трудящимся в форме Советов», но и в том, что она послужила образцом при разработке и принятии конституций Белоруссии, Латвии, Украины и других республик. Конституция РСФСР содержала серьезные предпосылки для последующего объединения республик в федеративное государство — Союз ССР.
Второй Конституцией России явилась Конституция РСФСР 1925 г. Она была разработана на основе федеральной Конституции СССР 1924 г. и принята Всероссийским съездом Советов 11 мая 1925 г. Это была Конституция одного из субъектов советской федерации, закреплявшая факт вхождения России в СССР на федеративных началах и передачи ему части своих полномочий.
168
Третьей Конституцией России была Конституция РСФСР 1937 г., разрабо-
танная и принятая на основе союзной Конституции — Конституции СССР
1936 г. По своей форме обе конституции были весьма демократичными, в
частности, они впервые в российской истории не только провозглашали, но и конституционно закрепляли равноправие всех граждан России «независимо от их национальности и расы во всех областях хозяйственной, государствен-
ной, культурной и общественно-политической жизни». Более того, они за-
крепляли положение, согласно которому «какое бы то ни было прямое или косвенное ограничение прав или, наоборот, установление прямых или кос-
венных преимуществ граждан в зависимости от их расовой и национальной принадлежности, равно как всякая проповедь расовой или национальной ис-
ключительности или ненависти и пренебрежения, карается законом».
Однако данные конституции практически служили юридическим прикрыти-
ем совершавшихся в стране в данный период политических репрессий, по-
давления любых оппозиционных проявлений и инакомыслия.
Наконец, четвертой Конституцией России стала Конституция РСФСР 1978
г., подготовленная и изданная на основе Основного Закона СССР 1977 г. В
отличие от прежних конституций это был весьма политизированный и идео-
логизированный документ. Наряду с традиционными для послевоенных кон-
ституций положениями, касающимися общественного и государственного строя, прав и свобод граждан, правосудия, арбитража и проч., Основной За-
кон 1978 г. официально закреплял характер существовавших в стране в тот период общества и государства, а также перспективы развития страны. Об-
щество при этом определялось как развитое социалистическое, государство
— как общенародное.
Развитое социалистическое общество рассматривалось как «общество под-
линной демократии, политическая система которого обеспечивает эффектив-
ное управление всеми общественными делами, все более активное участие трудящихся в государственной жизни», как общество, «законом жизни кото-
169
рого является забота всех о благе каждого и забота каждого о благе всех», и
т.п.
Государство характеризовалось с помощью таких его «высших» целей и за-
дач, как «создание материально-технической базы коммунизма», построение бесклассового общества, совершенствование общественных отношений, «по-
вышение материального и культурного уровня жизни трудящихся» и т. д.
В Конституции 1978 г. было гораздо больше чисто политического и идеоло-
гического, нежели политико-правового смысла. Тем не менее, это не поме-
шало тому, что в середине 1980-х гг. эти цели и задачи фактически послужи-
ли той отправной конституционной базой, на которой зарождались и разви-
вались такие «демократические» феномены, как перестройка, гласность,
научно-техническое ускорение, идеи создания единого европейского «дома»,
а также многие другие экономические и социально-политические идеи и пре-
образования.
Исходя из логики конституционного развития в нашей стране и других стра-
нах, а также из исторической преемственности современной России можно с полной уверенностью сказать, что Конституция РСФСР 1978 г., как и все другие советские конституции со всеми их несомненными для своего време-
ни плюсами и минусами, подготовила почву для разработки и принятия постсоветской Конституции 1993 г.
С точки зрения юридической природы, социального содержания и назначе-
ния ныне действующая российская Конституция выделяется своими следу-
ющими специфическими чертами.
Во-первых, это Конституция переходного периода, сочетающая признаки ос-
новного закона, свойственного государству с высокоцентрализованной си-
стемой управления экономической и различными сферами жизни общества с признаками основного конституционного акта, свойственного государству с рыночной экономикой.
Переходный характер Конституции 1993 г. прослеживается практически во всех ее главах и разделах, но наиболее ярко он проявляется в ее исходных
170