Марченко Источники права
.pdfст. 3). Настоящая же власть в стране находится в руках незначительной части общества — полукриминальной олигархии.
Аналогичным образом обстоит дело с «народной», «служащей интересам всего общества» собственностью. Нужно быть не в меру лукавым, циничным или же наивным при наличии в стране в конце XX — начале XXI в. более одной трети населения, живущей за чертой бедности, и миллионов безработ-
ных, чтобы утверждать, что олигархическая — «ворованная собственность»
(«приватизированная») будет служить интересам всей страны, всего обще-
ства, наконец, Российского государства, а не иным, в том числе «зарубеж-
ным», интересам.
Идеологизированный характер рассматриваемых в сравнительном плане конституций проявляется, в частности, в том, что каждая из них содержит та-
кие не подтвержденные жизнью и государственно-правовой практикой идео-
логемы, как «общенародное государство», «развитое социалистическое об-
щество» (Конституция 1978 г.), «правовое государство», «социальное госу-
дарство» и др. (Конституция 1993 г.).
В-четвертых, в закреплении и манипулировании рассматриваемыми кон-
ституциями правами и свободами человека и гражданина. В каждом из ос-
новных актов содержатся отдельные главы и многочисленные параграфы,
посвященные правам и свободам человека и гражданина (в Конституции
1978 г. — гл. 5, в Конституции 1993 г. — гл. 2). В каждой конституции в той или иной мере провозглашаются и закрепляются гарантии этих прав и сво-
бод.
Однако проблема заключается в том, что многочисленные права и свободы, а
вместе с ними и гарантии в гораздо большей степени декларируются, чем ре-
ализуются. Это касается всех без исключения конституционных и обычных прав и свобод человека и гражданина, с той, однако, разницей, что в Консти-
туции 1978 г. больше внимания уделялось социально-экономическим правам и свободам и гораздо меньше — политическим, а в Конституции 1993 г.
наоборот.
201
В одинаково декларативном, формальном отношении обеих конституций к правам и свободам, помимо всего прочего, заключается их общность. В под-
черкнуто дифференцированном отношении данных конституционных актов к социально-экономическим и политическим правам и свободам человека и гражданина проявляется их особенное.
В-пятых, в разработке и принятии конституций 1978 и 1993 гг. под влияни-
ем и с учетом идей и принципов западного конституционализма и либера-
лизма. Несмотря на то что Конституция 1978 г. разрабатывалась и принима-
лась в условиях идеологического и политического противостояния двух про-
тивоборствующих — социалистической и капиталистической — систем, в
разгар холодной войны, она, тем не менее, вобрала некоторые знаковые для западного конституционализма положения, касающиеся, в частности, пред-
ставительной демократии, парламентаризма, ряда прав и свобод граждан, та-
ких как свобода слова, свобода совести и вероисповедания, а также другие социально-политические права.
В целом же Конституция 1978 г. как вполне самостоятельный и в определен-
ном смысле весьма самобытный юридический и социально-политический акт, будучи разработанной совсем на иной политической и идеологической основе, нежели западные конституции, не только не воспринимала основных принципов западного конституционализма и либерального демократизма, но и, наоборот, всячески их отвергала.
Иначе в этом отношении обстоит дело с Конституцией 1993 г. В ней доволь-
но четко прослеживается не только преемственность от прежних советских конституций, особенно от Конституции 1978 г., но и весьма ощутимое влия-
ние западных конституционализма и либерализма.
Это проявляется в том, что по примеру и под влиянием западных либераль-
ных и неолиберальных идей Конституция РФ закрепила принцип разделения властей, принцип многопартийности, принцип политического и идеологиче-
ского многообразия (плюрализма), право и форму частной собственности,
некоторые постулаты теории естественного права и др.
202
Кроме названных общих черт конституций 1978 и 1993 гг., у них есть и дру-
гие общие и особенные признаки, сближающие их друг с другом и одновре-
менно выделяющие их среди иных конституционных актов и отделяющие их друг от друга.
Среди таких, преимущественно формально-юридических, особенностей сле-
дует назвать обладание конституций как основных законов государства выс-
шей юридической силой; выступление их в качестве базовых актов, на осно-
ве которых создается и развивается вся правовая система; особый порядок принятия, пересмотра и внесения поправок в конституции; закрепление с по-
мощью конституционных актов наиболее важных для жизни общества и гос-
ударства общественных отношений; относительную по сравнению с обыч-
ными законами и другим нормативными правовыми актами стабильность конституционных актов; всеохватывающий (по территории, сферам жизни,
слоям общества) характер конституционной регламентации и др.
В наличии данных и иных формально-юридических черт, свойственных в равной мере как Конституции 1978 г., так и Конституции 1993 г., проявляет-
ся их несомненная общность между собой и с другими советскими и зару-
бежными конституциями.
Эти черты отражают так называемую конструктивистскую роль конституций.
Суть ее сводится к тому, что «с появлением основного закона новые отноше-
ния, сложившиеся или складывающиеся в обществе, получают фундамен-
тальную государственно-правовую поддержку» и что «конституция дает начало новому общественно-политическому укладу жизни, становится обяза-
тельной, в том числе для тех, кто сопротивлялся ее появлению». На основе конституции создаются новые общественные и государственные институты,
формируется новое законодательство, утверждается новый государственный режим.
Что же касается особенностей конституций 1978 и 1993 гг. и их индивиду-
альных черт (единичного), то они возникают не столько на формальной кон-
ституционно-правовой основе (появление особых, уникальных институтов,
203
предусмотренных новой Конституцией, особых функций и проч.), сколько на основе реальных экономических, социальных, политических и иных отноше-
ний, опосредуемых с помощью норм конституционного права.
204
Глава 4. Подзаконные акты
как источники современного российского права
4.1. Указы Президента Российской Федерации
При рассмотрении вопросов, касающихся понятия, основных признаков,
сущности и содержания, места и роли указов Президента РФ в системе нор-
мативных правовых актов, их юридической природы, равно как и других их аспектов, методологически важным представляется анализировать данные юридические акты дифференцированно: исследовать указы Президента РФ как источники современного российского права не только в традиционном формально-юридическом плане, но и с точки зрения их реального содержа-
ния, фактических места и роли в системе других источников права.
Это тем более представляется необходимым, что формально-юридическая сторона указов Президента далеко не всегда совпадала и совпадает с их фак-
тической стороной, с их реальной как позитивной, так и негативной значимо-
стью для российского общества, государства, наконец, для самой правовой системы.
В особенности это касается первого десятилетия существования института президентства («президентуры», по терминологии некоторых исследовате-
лей), так называемой эпохи Б. Н. Ельцина (читай — его бюрократического и криминально-олигархического окружения), когда указы, будучи по своей юридической природе актами подзаконного характера, при решении таких принципиально важных для жизни общества и государства вопросов, как пе-
редача государственной («общенародной») собственности в «отдельно взя-
тые» частные руки (приватизация), слом прежней политической системы и создание новой государственной машины («государственный переворот», «демократическая революция») и др., почти полностью подменяли собой за-
коны.
С формально-юридической точки зрения указы Президента, являясь важны-
ми источниками российского права, в иерархии нормативных правовых актов
205
занимают «как бы промежуточное звено между федеральным законом и пра-
вительственным правовым актом».
Издание указов Президента РФ, наряду с его распоряжениями, предусмотре-
но Конституцией РФ, согласно которой эти акты обязательны для исполне-
ния на всей территории РФ. При этом закрепляется непременное по отноше-
нию к ним требование-условие: указы и распоряжения Президента «не долж-
ны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным зако-
нам» (ст. 90). В случае возникновения такого противоречия, по логике вещей,
они теряют силу, в юридическом смысле не могут считаться состоятельными.
По юридическим свойствам указы и распоряжения Президента подразделя-
ются на нормативные, содержащие нормы общего характера, и индивидуаль-
ные. Как и любой иной нормативный правовой акт, нормативные указы и распоряжения, включающие общие правила поведения, рассчитаны на не-
определенный круг лиц и многократность применения. В то же время как ин-
дивидуальные указы и распоряжения, имея в своем содержании лишь от-
дельные конкретные правила поведения, они обращены к конкретному лицу или лицам, издаются по конкретному случаю и рассчитаны на однократность применения.
Следует заметить, что в научной юридической литературе нет единого мне-
ния по вопросу о характере и юридической силе указов и распоряжений Пре-
зидента. В частности, высказывается мнение относительно того, что «распо-
ряжения Президента не должны быть нормативными», хотя «на практике от-
дельные распоряжения Президента все-таки имеют нормативный характер»,
что среди актов Президента «нормативными должны быть только указы», ко-
торые обладают «большей юридической силой, чем его распоряжения» и ко-
торые «могут вносить изменения и дополнения в его распоряжения, но не наоборот».
В целях установления большей четкости и упорядоченности актов, исходя-
щих от Президента, а также внесения большей определенности в характер их взаимоотношений между собой и с другими юридическими актами данное
206
предложение, равно как и некоторые другие подобные суждения авторов, ка-
сающиеся, в частности, вопроса о необходимости определения правового ре-
жима ежегодного послания Президента РФ Федеральному Собранию, вос-
принимаемого отдельными исследователями на уровне конституционного акта, стоящего выше федерального закона, такого рода предложения и суж-
дения, несомненно, заслуживают особого внимания и соответствующего по-
зитивного решения.
Не затрагивая всего круга вопросов, касающихся юридических актов Прези-
дента РФ, остановимся на рассмотрении лишь издаваемых им нормативных указов.
В юридической литературе нормативный указ Президента, или просто указ,
определяется по-разному. В силу этого нет необходимости акцентировать внимание на той или иной его дефиниции. Гораздо важнее и продуктивнее будет сосредоточиться на выделении и рассмотрении свойственных ему формально-юридических черт.
В их числе следует указать, прежде всего, то, что указ Президента в фор-
мально-юридическом и фактическом планах — это акт исполнительно-
распорядительного, а не законодательного или любого иного государствен-
ного органа. Следовательно, по юридическим свойствам он, как было отме-
чено выше, относится к категории не законодательных, а исполнительных,
подзаконных актов.
Данные свойства закрепляются в первую очередь в Конституции РФ, соглас-
но которой (п. 3 ст. 80) Президент РФ, определяя «основные направления внутренней и внешней политики государства», а, следовательно, издавая при этом соответствующие акты, прежде всего указы, действует не иначе как «в
соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными зако-
нами».
Одновременно подзаконный характер указов Президента закрепляется также в текущем законодательстве. Так, в Гражданском кодексе РФ устанавливает-
ся, что в случае противоречия указов Президента, в которых содержатся
207
нормы гражданского права, «настоящему Кодексу или иному закону приме-
няется настоящий Кодекс или соответствующий закон» (п. 5 ст. 3). В Земель-
ном кодексе РФ констатируется, что указы Президента, с помощью которых регулируются земельные отношения, «не должны противоречить настоящему Кодексу, федеральным законам» (п. 1 ст. 2).
Аналогичные положения, свидетельствующие о подзаконном характере ука-
зов Президента, содержатся в ряде других кодифицированных и некодифи-
цированных законов. В частности, они закрепляются в п. 1 ст. 5 ТК РФ, со-
гласно которому «указы Президента Российской Федерации, содержащие нормы трудового права, не должны противоречить настоящему Кодексу и иным федеральным законам»; в п. 1 ст. 3 БК РФ, в соответствии с которым указы Президента, «регулирующие бюджетные правоотношения», «не могут противоречить настоящему Кодексу и иным актам, указанным в ст. 2 насто-
ящего Кодекса», т.е. «федеральным законам о федеральном бюджете на соот-
ветствующий год», принятым в соответствии с Бюджетным кодексом РФ, за-
конам субъектов РФ о бюджетах субъектов РФ на соответствующий год и другим «бюджетным» нормативным правовым актам.
Говоря о подзаконном характере указов Президента, необходимо иметь в ви-
ду два обстоятельства.
Первое обстоятельство относится к прямому непризнанию, точнее полупри-
знанию, или признанию с оговоркой, подзаконного характера указов Прези-
дента некоторыми авторами. Это имеет место, в частности, тогда, когда, ссы-
лаясь на «российскую специфику разделения властей», характеризующуюся
«совершенно определенным приоритетом власти парламента и Президента по отношению к федеральной исполнительной власти», исследователи счи-
тают, что «было бы ошибкой квалифицировать акты Президента как обыч-
ные подзаконные акты», поскольку они обладают «явно более высокой юри-
дической силой, чем постановления и распоряжения Правительства, которые издаются на основе и во исполнение федеральных законов и нормативных указов Президента».
208
Второе обстоятельство связано с косвенным непризнанием некоторыми авто-
рами подзаконного характера указов Президента. Это проявляется, в част-
ности, в том, что, отвергая принадлежность института президентства к си-
стеме органов исполнительно-распорядительной власти, ученые-юристы тем самым отрицают подзаконный характер издаваемых им указов.
Подобные попытки выведения указов Президента из разряда подзаконных актов наблюдались, особенно в 90-е гг. XX столетия, не только в работах не-
которых юристов, чаще всего конституционалистов, исходивших из того, что
«президентская власть не тождественна исполнительной власти, не сливается с нею», но и на официальном уровне. Это проявилось, в частности, в том, что в некоторых ежегодных посланиях Президента РФ Федеральному Собранию того времени настоятельно проводилась мысль о «неочевидности» подзакон-
ного характера указов Президента; о том, что Президент в силу своего поло-
жения как главы государства «должен выпускать указы по тем ключевым во-
просам, которые не урегулированы действующим законодательством».
Обобщая правовой материал, касающийся юридического характера норма-
тивных указов Президента РФ, следует сделать вывод о том, что в системе источников российского права они, будучи наделенными высшей юридиче-
ской силой по отношению к нормативным подзаконным по своей природе актам, исходящим от уполномоченных на их издание исполнительно-
распорядительных органов, сами, в свою очередь, являются подзаконными актами.
Наряду с подзаконным характером указов Президента важной особенностью с формально-юридической точки зрения является их издание не только в со-
ответствии и не в противоречии Конституции РФ и федеральным законам,
но и строго в рамках полномочий, закрепленных в Конституции.
Следует заметить, что в Конституции РФ прямо не указывается, по каким во-
просам Президент издает нормативные указы или распоряжения, а по каким
— не издает. Имеется лишь две статьи Основного закона, которые предпола-
гают издание Президентом нормативного указа. Это ст. 87, в которой гово-
209
рится, что Президент, будучи Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ, в случае агрессии против России или «непосредственной угрозы агрессии» вводит на территории РФ или в ее отдельных местностях «военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе», и ст. 88, в которой Президенту предписывается «при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом» вводить на территории РФ или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение также «с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе».
Однако ни в той ни в другой статье ничего не говорится о форме нормативного правового акта, с помощью которого Президентом вводится военное или чрезвычайное положение. Это фиксируется лишь в специальных текущих законах, изданных в соответствии с положениями, содержащимися в данных статьях, и на их основе.
В подтверждение сказанного можно сослаться на Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № З-ФКЗ «О чрезвычайном положении», в котором устанавливается, что «чрезвычайное положение на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях вводится указом Президента Российской Федерации» и что «указ Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения незамедлительно передается на утверждение Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» (ст. 4).
Несмотря на то, что в Конституции РФ прямо не указывается круг вопросов, по которым Президент в обязательном порядке издает указы, это логически вытекает из его конституционно-правового статуса.
Согласно Конституции РФ (п. 3 ст. 80) Президент, определяя основные направления внутренней и внешней политики государства и тем самым наряду с другими государственными органами Российской Федерации осуществляя государственную власть, выступает одновременно и как глава государства, и как гарант Конституции, «прав и свобод человека и гражданина», и
210