Марченко Источники права

ской деятельности Правительства РФ, которая дополняется специальным Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» и Регламентом Правительства Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260.

Всоответствии со ст. 23 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» и с Регламентом Правительства Российской Федерации постановления данного исполнительно-распорядительного органа содержат нормы общего и обязательного характера, рассчитанные на многократность применения и на неопределенный круг лиц. В силу этого они постоянно пополняют нормативно-правовой массив Российской Федерации и неизменно выступают в качестве источников российского права.

Впротивоположность им распоряжения Правительства, не обладая качествами нормативности и общеобязательности и будучи изданными по конкретному случаю, в отношении конкретных органов или лиц и рассчитанными на однократность применения, выступают как индивидуальные акты и согласно установившемуся представлению о праве и его атрибутах не являются источниками права. По своему характеру и содержанию они выступают как акты оперативного управления и, соответственно, как акты правоприменения

Юридическая сила постановлений Правительства, их место и роль среди других источников российского права обусловливаются местом и ролью дан-

ного органа в государственном механизме России.

В формально-юридическом, а отчасти и в фактическом плане, несмотря на доминирование в системе разделения властей России президентской, испол- нительно-распорядительной по своему характеру, власти, правительство, тем не менее, выступает как относительно самостоятельный, выполняющий в основном функции оперативного управления институт.

Правительство РФ как орган повседневного и в значительной степени централизованного управления страной обладает весьма широкими и разнооб-

разными полномочиями, реализуя которые, оно принимает соответствующие

221

акты. В обобщенном виде наиболее важные из этих полномочий закреплены в Конституции РФ. В более, развёрнутом виде полномочия Правительства РФ представлены в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации». Они касаются фактически всех сфер жизни обще-

ства, направлений деятельности государства и самого Правительства. Со-

гласно Конституции основные направления деятельности Правительства РФ определяются Председателем Правительства, который также организует всю его работу.

Конституционно закрепленные полномочия Правительства РФ заключаются:

а) в разработке и представлении Государственной Думе федерального бюд-

жета и обеспечении его исполнения; б) представлении нижней палаты пар-

ламента России отчета об исполнении федерального бюджета; в) обеспече-

нии проведения в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики; г) осуществлении управления федеральной собственно-

стью; д) обеспечении проведения в России единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии; е) осуществлении мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, а также реализации внешней полити-

ки России; ж) осуществлении мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступ-

ностью.

Кроме того, в Конституции предусматривается, что Правительство РФ осу-

ществляет «и иные полномочия», возложенные на него Конституцией РФ,

федеральными законами и указами Президента РФ (п. 1 ст. 114).

Большинство полномочий, возложенных на Правительство РФ, осуществля-

ется им непосредственно как коллегиальным органом. Однако это не исклю-

чает возможности передачи (делегирования) им отдельных своих полномо-

чий или их отдельных частей отраслевым федеральным органам исполни-

тельной власти — министерствам и ведомствам, а также органам исполни-

тельной власти субъектов РФ.

222

Делегирование полномочий Правительства носит, как правило, временный характер и не касается его исключительных полномочий. Оно не должно противоречить Конституции РФ и другим законодательным актам. Делегиро-

вание полномочий означает также передачу права на издание актов, имею-

щих правовой характер.

Осуществляя свои полномочия, Правительство РФ действует в тесной связи с другими государственными органами: с Федеральным Собранием, в палатах которого оно имеет свое представительство; Президентом РФ, указы которо-

го являются обязательными для него; судебными органами, в частности Кон-

ституционным Судом, в котором имеется представитель Правительства.

Деятельность Правительства осуществляется в самых разных формах: в фор-

ме реализации права законодательной инициативы; дачи отзывов и офици-

альных заключений Правительства на различные законопроекты, в особенно-

сти на те, которые имеют финансовый характер; обсуждения и принятия ре-

шений по различным вопросам;

непосредственного руководства, координации и контроля за деятельностью министерств и ведомств и др.

Все наиболее важные вопросы государственной и общественной жизни, от-

носящиеся к компетенции Правительства, обсуждаются и решаются коллеги-

ально на заседаниях Правительства. Это, в частности, вопросы, касающиеся федерального бюджета; создания и упразднения свободных экономических зон; программ приватизации федеральной государственной собственности;

заключения международных договоров Российской Федерации, подлежащих ратификации; и многие другие.

По всем рассматриваемым вопросам Правительство принимает соответству-

ющие юридические акты в виде постановлений и распоряжений.

Исходя из конституционного положения, согласно которому «исполнитель-

ную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации» (п. 1 ст. 110 Конституции РФ), можно было бы сделать вывод о том, что данный государственный орган занимает центральное место и игра-

223

ет ведущую роль в единой системе исполнительной власти в России, образу-

емой, как это закрепляется в Конституции, «в пределах ведения Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации» органами исполнительной власти Феде-

рации и органами исполнительной власти субъектов РФ (п. 2 ст. 77 Консти-

туции РФ).

Соответственно, можно было бы предположить, что постановления Прави-

тельства с учетом данных конституционных положений занимают в иерархи-

ческой системе подзаконных актов высшее место и играют ведущую роль.

С формально-юридической точки зрения такая постановка вопроса, несо-

мненно, является вполне корректной и не может вызвать каких бы то ни было возражений. Однако в практическом плане все обстоит далеко не так.

Дело в том, что в системе исполнительной власти, равно как и во всей систе-

ме разделения властей, доминирует президентская структура и, соответ-

ственно, президентская исполнительно-распорядительная власть. И хотя не-

которые авторы не во всем разделяют данное мнение и не считают, что ин-

ститут Президента безоговорочно можно отнести к исполнительным орга-

нам, а его указы — к подзаконным актам, тем не менее, реальная жизнь,

практика свидетельствует об обратном.

Анализ практической, в том числе правотворческой, деятельности института президентства, а также природы и характера его функций позволяет сделать вывод относительно того, что президентская власть в том виде, как это предусматривается Конституцией РФ, обладает теми же самыми общеродо-

выми признаками, что и исполнительная власть. Имеются в виду, прежде всего, такие признаки, которые связаны преимущественно с правопримени-

тельным характером власти, обусловленным исполнением требований зако-

нов, касающихся регулятивного воздействия на экономические, политиче-

ские, социальные и иные процессы, происходящие в обществе. Наряду с этим принимаются во внимание факты прямого подчинения Президенту РФ, так

224

называемых силовых министерств и ведомств, а также Министерства ино-

странных дел РФ.

Обладая общеродовыми признаками исполнительной власти, президентская власть в практическом плане выступает как ее центральное звено, и именно в таком качестве она соотносится со всеми остальными ветвями государствен-

ной власти.

Помимо всего прочего, это означает, что в системе подзаконных актов, исхо-

дящих от органов исполнительной власти, ведущую роль играют не поста-

новления Правительства, являющегося официальным, конституционно за-

крепленным носителем исполнительной власти, а указы Президента.

Именно они занимают высшую ступень в системе подзаконных актов, изда-

ваемых исполнительно-распорядительными органами, и именно они облада-

ют высшей юридической силой по отношению ко всем другим подзаконным актам.

Что же касается постановлений Правительства, то в иерархии подзаконных актов они по своим юридической силе и значению занимают лишь следую-

щую, вторую сверху ступень после указов Президента.

Во-первых, это означает то, что постановления Правительства издаются не только «на основе и во исполнение» Конституций РФ и федеральных зако-

нов, но и на основе и во исполнение указов Президента.

Данное положение закрепляется как в Конституции РФ, так и в текущем за-

конодательстве. Например, в Семейном кодексе РФ говорится, что «Прави-

тельство Российской Федерации вправе принимать нормативные правовые акты в случаях, непосредственно предусмотренных настоящим Кодексом,

другими законами, указами Президента Российской Федерации... на основа-

нии и во исполнение» не только настоящего Кодекса и других законов, но и указов Президента РФ (п. 3 ст. 3).

Во-вторых, это означает, что постановления Правительства, издаваемые «на основе и во исполнение» указов Президента, Конституции и законов Россий-

225

ской Федерации, не должны противоречить данным нормативным правовым актам.

Такое положение вытекает не только из логики толкования конституционно-

го предписания — издавать постановления Правительства «на основании и во исполнение» Конституции, конституционных законов и указов, но и из прямых предписаний ряда обычных законов. В качестве примера можно со-

слаться на Трудовой кодекс РФ, в котором указывается на то, что «постанов-

ления Правительства Российской Федерации, содержащие нормы трудового права, не должны противоречить настоящему Кодексу, иным федеральным законам и указам Президента Российской Федерации» (ст. 5).

При рассмотрении юридической природы постановлений Правительства и характера их отношений с законами и указами Президента некоторые авторы акцентируют особое внимание на необходимости проведения более четкого различия между принятием постановления Правительства «на основании» Конституции, законов и указов Президента, с одной стороны, и принятием их

«во исполнение» данных нормативных правовых актов — с другой. Первое трактуется как недопущение противоречий между постановлениями Прави-

тельства, Конституцией, законами и указами Президента, а второе — как из-

дание постановлений Правительства во исполнение предписаний, которые содержатся в текущих законах и указах.

Нет никакого сомнения в необходимости и определенной важности проведе-

ния различий между постановлениями Правительства, принятыми «во ис-

полнение» и «на основании» Конституции РФ, обычных законов и указов Президента.

Но еще более необходимым и важным представляется проведение различий между предметами регулирования рассматриваемых нормативных правовых актов, более четкое определение, какие вопросы и отношения могут быть решены и урегулированы только с помощью законов и указов, а какие лишь посредством постановлений Правительства.

226

Ведь конституционная самостоятельность и активная роль Правительства,

как справедливо отмечается в специальной литературе, выражается, прежде всего, в том, что «основную часть актов оно издает как орган общей компе-

тенции не в виде исполнения указаний законодателя или главы государства, а

в пределах своих конституционных полномочий».

И в-третьих, нахождение постановлений Правительства в иерархии норма-

тивных правовых актов на более низком уровне по сравнению с законами и указами означает, что в случае возникновения коллизии между постановлени-

ем Правительства и одним из этих актов приоритет неизменно будет на стороне последнего — закона или указа.

Это предусмотрено, с одной стороны, Конституцией РФ, согласно которой

«постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации могут быть отменены Президентом Российской Федерации» (ч. 3 ст. 115), с другой — Федераль-

ным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации»

(ст. 23).

Следует отметить, что полномочия Президента по отмене постановлений и распоряжений Правительства, несмотря на их законодательное закрепление,

а точнее, целесообразность этих полномочий, некоторыми авторами подвер-

гается сомнению. Причина этого заключается в том, что, по мнению авторов,

данные полномочия, как правило, оцениваются исходя из слишком широкой трактовки статуса Президента как гаранта Конституции. Более целесообраз-

ным и юридически оправданным с точки зрения конституционного статуса Правительства было бы, считают ученые, чтобы в тех случаях, когда речь идет о конституционности нормативных актов Правительства, такая отмена

«осуществлялась на основе решений Конституционного Суда РФ».

Говоря о подзаконном характере постановлений Правительства и месте их в иерархии актов, исходящих от исполнительно-распорядительных органов, на более низкой ступени по сравнению с указами Президента, следует, тем не

227

менее, обратить внимание на то, что постановления Правительства — это ак-

ты весьма значимого, относительно самостоятельного конституционного ор-

гана страны, роль которого нельзя преуменьшать.

При этом следует иметь в виду, как справедливо констатируется в юридиче-

ской литературе, что постановления Правительства РФ, равно как и его рас-

поряжения «выступают правообразующим фактором в сфере непосредствен-

ного регулирования административно-правовых отношений, формирования и развития всего массива ведомственных актов в сфере жизни граждан».

Будучи одним из важнейших подзаконных нормативных правовых актов, по-

становления Правительства обладают такими идентифицирующими их при-

знаками и чертами, как: а) непосредственная связь содержащихся в них норм с нормами указов, а нередко и законов; б) наличие в них видового характера норм по сравнению с родовым характером норм законов, а отчасти и указов;

в) конкретизация и развитие этих норм наряду с нормами, обусловленными относительно самостоятельным конституционно-правовым статусом Прави-

тельства; г) отражение в постановлениях межотраслевого, многопрофильного характера деятельности Правительства; д) общеобязательный характер ряда постановлений Правительства не только для субъектов административно-

правовых отношений, но и для других граждан и юридических лиц.

Кроме названных признаков, в научной литературе указывается и на такие характерные для правительственных актов особенности, как «высшая мера нормативности в системе исполнительной власти»; действие данных обще-

обязательных актов на всей территории РФ; «парное существование актов-

постановлений, утверждающих Положения и иные общенормативные доку-

менты» и др.

При этом сущностные и содержательные признаки постановлений Прави-

тельства дополняются и сугубо формальными технико-юридическими при-

знаками, касающимися, в частности, более упрощенного по сравнению с за-

конами порядка принятия, опубликования и введения в действие постановле-

ний Правительства.

228

Данный порядок устанавливается и поддерживается с помощью таких юридически значимых актов, как Указ Президента РФ от 24 ноября 1995 г. № 1178 «О мерах по обеспечению открытости и общедоступности нормативных актов», Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763, Регламент Правительства Российской Федерации.

Постановления Правительства подписываются только Председателем Правительства и публикуются в «Российской газете» и «Парламентской газете», которые являются официальными изданиями Правительства. Постановления и распоряжения Правительства официально обнародуются также в «Собрании законодательства Российской Федерации» (разд. IV), которое издается в соответствии с Федеральным законом от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания».

В случаях срочной необходимости обнародование актов Правительства может осуществляться с помощью радио, телевидения и других средств массовой информации.

Публикация актов Правительства согласно действующему законодательству должна состояться в срок, не превышающий 10 дней со дня их подписания. Период времени между принятием акта Правительства и его подписанием не должен превышать пяти дней.

По общему правилу постановления и распоряжения Правительства вступают

всилу в зависимости от характера акта и его содержания сразу же после их принятия, подписания или официального обнародования. Исключение составляют акты, которые содержат сведения конфиденциального характера или же сведения, составляющие государственную тайну. Порядок вступления

всилу этих актов, как и порядок их опубликования, устанавливается особо действующим законодательством.

Согласно законодательству акты Правительства, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу только после их опубликования. Такого рода акты подлежат обязательной регистрации.

229

В соответствии с действующим законодательством Правительство РФ еже-

квартально представляет Президенту РФ все сведения о принятых им за этот период нормативных актах.

Наряду с постановлениями Правительства важное значение среди источни-

ков современного российского права имеют федеральные ведомственные акты.

Общее название «ведомственные акты», введенное в научный оборот специ-

алистами в области административного и некоторых других отраслей права,

подразумевает такие акты, как приказы министров, инструкции, положения,

разъяснения о порядке применения того или иного положения в сфере дея-

тельности различных министерств, инструктивные письма, направляемые подчиненным органам, например Министерством финансов РФ, Федераль-

ной налоговой службой, и другие им подобные акты.

Такие акты издаются на основе Федерального конституционного закона «О

Правительстве Российской Федерации», предусматривающего издание тако-

го рода актов, а также на основе положений о министерствах и иных феде-

ральных органах исполнительной власти.

Федеральные органы, уполномоченные на издание нормативных ведом-

ственных актов, формируются на основе и во исполнение п. 1 ст. 112 Консти-

туции РФ, предусматривающей, что «Председатель Правительства Россий-

ской Федерации не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту Российской Федерации предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти». Структура данных исполнительно-

распорядительных органов и их перечень утверждаются Президентом.

Общими чертами этих органов, в значительной степени обусловливающими общность издаваемых ими актов, являются: а) принадлежность их к цен-

тральным органам исполнительной власти и деятельность в пределах своей компетенции в масштабе территории РФ; б) работа большинства данных ор-

ганов под непосредственным руководством Правительства РФ; в) деятель-

ность различных министерств и ведомств в рамках не только соответствую-

230