Договоры, соглашения и обычаи как источники муниципального права с.В. Арбузов

В этой статье рассматриваются договоры, соглашения и правовые обычаи как источники муниципального права. Понятие, виды и практика их применения в качестве средств муниципально-правового регулирования в сфере местного самоуправления.

In this article contracts, agreements and legal practice as sources of municipal law are viewed. Concept, forms and practice of their use as a method of municipal legal regulation in the field of local government are investigated.

Договоры, соглашения и обычаи могут выступать одним из средств муниципально-правового регулирования общественных отношений в сфере местного самоуправления. Поэтому они могут быть отнесены к источникам муниципального права.

Договор это форма права, которая находится на стыке закона (права) и обычая. Под договором понимается соглашение сторон (участников) об установлении, изменении или прекращении прав и обязанностей в той или иной области. В правовой литературе называются различные признаки договорных актов. Иванов В.В. выделяет следующие универсальные признаки договорных актов: а) обособленность волеизъявлений субъектов; б) согласованность волеизъявлений субъектов; в) автономность волеизъявления субъектов; г) формальное равенство субъектов; д) предполагаемое обязательное исполнение субъектами условий договоров [1]. Тихомиров Ю.А. к числу общих признаков договоров относит согласие, свободу волеизъявления, равенство волеизъявления, взаимную ответственность, эквивалентный, чаще всего возмездный характер и законодательное обеспечение договора, придающее ему юридическую силу [2].

Говоря о договорах (соглашениях) как источниках муниципального права важно выделять их публично-правовой характер, и отличать от гражданско-правовых договоров, являющихся традиционным средством регулирования отношений в сфере частного права. Муниципально-правовые договоры являются особым видом публичных договоров. В Российской Федерации публичные договоры получили свое распространение в период перехода от вертикальных властных отношений к горизонтальным связям в период принятия Конституции РФ 1993 года. Договорная практика разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской федерации и субъектов РФ, в том числе и по вопросам местного самоуправления, постепенно прекратила свое существование. В настоящее время разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления происходит на уровне законодательства. Однако, как отмечают А.Н. Кокотов и А.С. Соломаткин, в так называемых сложноустроенных субъектах Российской федерации (Иркутская, Тюменская область), в состав которых входят другие субъекты Федерации, четко разграничить предмеры ведения и полномочия, в том числе в области местного самоуправления, без заключения договоров и соглашений невозможно [3]. Следует отметить, что в настоящее время в таких сложноустроенных субъектах Российской федерации РФ федеральный центр проводит политику объединения субъектов Федерации, поэтому договорная практика будет также прекращена.

Более распространены договоры и соглашения между органами местного самоуправления различных муниципалитетов, а также между органами местного самоуправления и другими субъектами внутри муниципального образования.

В муниципально-правовом договоре одной из сторон от имени муниципального образования выступает орган местного самоуправления, обладающий властными полномочиями. Такой договор направлен, прежде всего, на достижение положительного общественного (публичного) результата в сфере местного самоуправления. Правовой базой муниципально-правового договора являются нормы муниципального права. В муниципальных правовых договорах содержатся обязательства, выходящие за рамки обычных гражданско-правовых договорных отношений.

Предметом муниципально-правового договора (соглашения) могут быть:

1) Взаимоотношения органов местного самоуправления с органами государственной власти субъекта РФ.

В качестве примера можно привести Соглашение от 22 декабря 2000 г. «О взаимодействии между администрацией Омской области и администрацией г. Омска» [4]. Это соглашение носило временный характер, и было заключено на период до проведения выборов главы городского самоуправления (мэра) города Омска. Стороны приняли на себя обязательства по обеспечению согласованных действий при решении ряда вопросов местного значения. О.Е. Кутафин приводит пример Генерального Соглашения о взаимодействии и социально-экономическом сотрудничестве между администрацией Нижегородской области и органами местного самоуправления Большеболдинского района Нижегородской области [5].

Законодательство о местном самоуправлении в Воронежской области устанавливает возможность заключения договоров между органами государственной власти и органами местного самоуправления соглашений как одной из форм их взаимодействия.

2) Перераспределение (делегирование) на договорной основе полномочий между органами местного самоуправления разных муниципального образования.

С созданием двухуровневой территориальной модели местного самоуправления и появлением нового типа муниципального образования – муниципального района, законодатель в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ предусмотрел возможность заключения договоров (соглашений) между органами местного самоуправления внутри муниципального района.

Органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района. В свою очередь органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать подобные соглашения о делегировании части своих полномочий на тех же финансовых условиях. Указанные соглашения должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема субвенций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений.

3) Межмуниципальное сотрудничество, создание союзов и ассоциаций муниципального образования.

В целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения могут быть образованы межмуниципальные объединения, учреждены хозяйственные общества и другие межмуниципальные организации в соответствии с федеральными законами и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований. В этих же целях органы местного самоуправления могут заключать договоры и соглашения (ч. 4 ст. 8 ФЗ 2003 г.).

4) Взаимоотношения органов местного самоуправления с предприятиями и организациями.

По вопросам, не входящим в компетенцию органов местного самоуправления, их отношения с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности, могут строиться на основе договоров. В отличие от гражданско-правовых договоров предметом публичного муниципально-правового договора могут быть отношения в области управления с участием муниципального образования. Органы местного самоуправления на основании муниципально-правового договора могут привлекать предприятия и организации к решению вопросов социально-экономического развития муниципального образования. В таких договорах может определяться порядок взаимоотношений органов местного самоуправления с отдельными предприятиями и организациями или их группой, предусматриваться права и обязанности, ответственность за нарушение условий договора (соглашения).

Например, распоряжением главы городского самоуправления г. Омска от 14 декабря 2000 г. 1407-р с целью координации совместных действий, направленных на развитие программ молодежной тематики в городе, поддержки развития молодежных инициатив, социальной защиты студентов и учащейся молодежи и практического внедрения принципа социального партнерства на территории г. Омска было поручено подготовить и заключить открытое Соглашение о сотрудничестве с администрациями учреждений высшего, среднего и начального профессионального образования, Советом ректоров высших учебных заведений, Советами директоров средних профессиональных образовательных учреждений и профессиональных технических училищ, общественными организациями, осуществляющими свою деятельность в сфере социальной работы со студенческой молодежью города.

Такие договоры могут заключаться как с предприятиями и организациями, находящимися на территории муниципального образования, так и находящимися за его пределами. Примером такого договора может послужить Генеральное соглашение о стратегическом партнерстве и сотрудничестве между администрацией г. Омска и ЗАО «Ренессанс – Капитал» г. Москва. Предметом соглашения является объединение усилий для решения приоритетных задач, обеспечивающих мобилизацию финансовых, кредитных, материальных и других видов ресурсов в целях социально-экономического развития г. Омска, сотрудничество в стабилизации функционирования, техническом перевооружении и дальнейшем развитии предприятий (отраслей), играющих важную роль в обеспечении жизнедеятельности города, создание производственных предприятий, совместное участие в развитии инвестиционных проектов и рынка ценных бумаг города Омска. Предусматривается финансирование конкретных проектов на основании отдельных соглашений, подлежащих заключению в рамках Генерального Соглашения.

Муниципально-правовые договоры могут двусторонними или многосторонними. В г. Омске распространена практика заключения ежегодных трехсторонних соглашений о социальном партнерстве между администрацией г. Омска, работодателями – Ассоциацией промышленников и предпринимателей и профсоюзами – Федерацией омских профсоюзов [6]. Соглашение заключено с целью создания необходимых условий для жизнедеятельности города, развития промышленности и предпринимательства, социальной и правовой защиты трудящихся, жителей города и предусматривает взаимные обязательства и полномочия в области экономической политики, развития рынка труда и содействия занятости населения, защиты социально-экономических интересов и повышения уровня жизни населения, развития отраслей социальной сферы, охраны труда и экологической безопасности, развития социального партнерства. Текст Соглашения в публикуется в городских средствах массовой информации.

5) Взаимоотношения органов местного самоуправления с гражданами и организациями, представляющими иные формы местного самоуправления.

Федеральным законом 2003 года предусмотрено, что органы территориального общественного самоуправления могут осуществлять хозяйственную деятельность по содержанию жилищного фонда, благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социально-бытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории, как за счет средств указанных граждан, так и на основании договора между органами территориального общественного самоуправления и органами местного самоуправления с использованием средств местного бюджета (ч.7 ст.27).

В г. Омске принято положение «О порядке наделения органов территориального общественного самоуправления отдельными муниципальными полномочиями» [7], определяющее условия и порядок передачи комитету территориального общественного самоуправления отдельных муниципальных полномочий на основании договора, заключаемого между структурным подразделением администрации г. Омска – администрацией административного округа и органами территориального общественного самоуправления г. Омска. Передача отдельных муниципальных полномочий производится в интересах социально - экономического развития самоуправляемых территорий и с учетом возможности осуществления этих полномочий органами территориального общественного самоуправления. Для выполнения отдельных муниципальных полномочий из бюджета города передаются необходимые финансовые средства.

Можно отметить, что с расширением практики договорных отношений в сфере местного самоуправления роль и значение муниципально-правовых договоров и соглашений как источников муниципального прав будет повышаться.

Правовые обычаи в муниципальном праве.

Муниципальное право в качестве своего источника права признает также обычай. Некоторые авторы не относят обычаи к источникам муниципального права, полагая, данную точку зрения весьма спорной с учетом особенностей российской правовой системы [8]. Вопрос о правовом обычае как источнике права является дискуссионным, прежде всего, в силу его малой распространенности в российской правовой системе. Дискуссионным является также вопрос о соотношении простого обычая, обыкновения и правового обычая [9]. Однако для некоторых отраслей права, таких как конституционное право, международное право, гражданское право, муниципальное право, правовой обычай получил большее признание как источник права. И конечно нельзя игнорировать его роль как непосредственного регулятора общественных отношений.

Обычай был исторически первым среди социальных норм, регулирующих общественные отношения. Он предшествовал закону и подготовил появление последнего. В правовой литературе выделяют такие черты обычая, как достаточно длительное время, необходимое для его формирования, систематичность его применения, определенность содержания, единообразный характер, общепризнанность [10].

Кутафин О.Е. считает достаточным выделять два основных признака обычая. Временной промежуток, в рамках которого складывается тот или иной обычай, который может быть в том или ином случае короче или длиннее, но обязательно сравнительно большим, поскольку уже само по себе соблюдение того или иного правила в течение длительного времени конституирует его в качестве обычая. Другой особенностью обычая является необходимость его постоянного применения или соблюдения. Речь идет об обычае как устойчивой норме поведения, поскольку только в постоянном применении или соблюдении обычая проявляется его устойчивость. Под обычаем понимается правило повеления, сложившееся вследствие фактического его применения в течение длительного времени [11].

Особое место среди обычаев занимают правовые обычаи. Правовым обычай становится тогда, когда его применение санкционировано и обеспечивается государством. Правило поведения, выражающееся в обычае, санкционируется государством и признается социально полезным. В этом случае обычай становится юридической нормой. Санкционирование обычая осуществляется при помощи отсылки к нему закона.

Такие отсылки содержатся в действующем российском законодательстве. В ч.1 ст. 131 Конституции РФ предусмотрено, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.

Признание обычая как исторически сложившегося, традиционного образа жизни содержат Федеральные законы от 30 апреля 1999 года № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» и от 7 мая 2001 года №49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации». Здесь предусматривается, что общины и иные формы общественного самоуправления создаются в целях защиты исконной среды обитания, сохранения и развития традиционного образа жизни, хозяйствования, промыслов и культуры, и что органы местного самоуправления обеспечивают права малочисленных народов на защиту исконной среды их обитания, традиционного образа жизни и хозяйствования. Под традиционным образом жизни понимается исторически сложившийся способ жизнеобеспечения малочисленных народов, основанный на историческом опыте их предков в области природопользования, самобытной социальной организации проживания, самобытной культуры, сохранения обычаев и верований.

Примером того, как обычаи населения на территории муниципального образования, где проживают и ведут традиционный образ жизни малочисленные народы, повлияли на формирование структуры органов местного самоуправления, может послужить Тазовский район Ямало-Ненецкого автономного округа. Здесь в структуре местной администрации создано структурное подразделение – Кочевая приемная главы муниципального образования, обеспечивающая оперативную работу с обращениями граждан из числа коренных малочисленных народов Севера [12].

Федеральный закон 2003 года содержит ряд норм, признающих (санкционирующих) правовой обычай в качестве правовой основы местного самоуправления.

Административный центр сельского поселения, муниципального района определяется с учетом местных традиций и сложившейся социальной инфраструктуры и в котором в соответствии с законом субъекта Российской Федерации РФ находится представительный орган муниципального образования (ст.2).

Муниципальные образования вправе устанавливать официальные символы, отражающие исторические, культурные, национальные и иные местные традиции и особенности (ст.9).

Наименования органов местного самоуправления устанавливаются законом субъекта Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций (ст.34).

Таким образом, можно говорить о том, что правовые обычаи являются частью правовой основы местного самоуправления. Практика развития местного самоуправления в нашей стране, с ее огромными территориями, разнообразием природно-климатических, экономических и социальных условий, местных традиций, покажет, насколько правовой обычай получит свое дальнейшее распространение.

___________________

Иванов В.В. Общие вопросы теории договора. М., 2000. С.33.

Тихомиров Ю.А. Публичное право. С.182.

Кокотов А.Н. Соломаткин А.С. Муниципальное право России: Учебник. – М., 2005. С.41-42.

См., Распоряжение главы городского самоуправления (мэра) г. Омска от 25 декабря 2000 г. № 1439-р «О выполнении соглашения о взаимодействии между администрацией Омской области и администрацией г. Омска».

Кутафин О.Е. Источники конституционного права Российской Федерации. М.: Юристъ, 2002. С.278-280.

См., напр., распоряжение мэра г. Омска от 31 мая 2004 г. № 1650-р «Об омском территориальном соглашении о социальном партнерстве на 2004 2005 годы»

Решение Омского городского Совета от 7 июня 2000 г. № 275 «О порядке наделения органов территориального общественного самоуправления отдельными муниципальными полномочиями» // Бюллетень Омского городского Совета, январь 2000, № 3, ст. 774.

См., Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 2004. С.53.

См., напр., Кутафин О.Е. Источники конституционного права Российской Федерации. М.:Юристъ, 2002. С.326-348.

См., напр.: Размайцев Д.Ф. О значении обычаев в международной торговле // Международные торговые обычаи. М., 1958.

Кутафин О.Е. Источники конституционного права Российской Федерации. М.: Юристъ, 2002. С.327.

Муниципальное право России: Учебник / Отв. Ред. Г.Н.Чеботарев. – М., 2005. С.104

Вестник Омского университета. Серия «Право». 2007. № 2 (11). С.

© Д.А. Шинкарюк, 2007

УДК 34