1.2. Правовой режим земель населенных пунктов Российской Федерации

В соответствие с действующим законодательством все населенные пункты, расположенные на территории Российской Федерации, делятся на две основные группы: городские поселения (города и поселки городского типа) и сельские населенные пункты. Отнесение населенные пунктов к категории городов входит в компетенцию субъектов Российской Федерации. По административно-общественной значимости и численности населения города подразделяются на республиканского, областного краевого и районного значения. Поселки городского типа не всегда выделяются законодательством и имеют собирательное значение, они включают в себя такие виды не сельских населенных пунктов как рабочие, курортные и дачные поселки.

К рабочим поселкам относятся населенные пункты с населением, как правило, не менее 3,0 тыс.человек, из которых рабочие, служащие и члены их семей составляют не менее 85%, и на территории которых сосредоточены объекты промышленности, транспорта и иные сооружения.

Курортные поселки - это населенные пункты, расположенные в местностях, имеющих лечебное значение, с численностью населения не менее 2,0 тыс.человек, при условии, что количество граждан, приезжающих для лечения и отдыха, составляют не менее 50% постоянно проживающего населения.

К дачным поселкам относятся населенные пункты, назначением которых является обслуживание городского населения в качестве место летнего отдыха. Численность, характер проживания и состав населения этих пунктов не имеет значения для отнесения их к категории дачных.

Отнесение населенных пунктов к перечисленным категориям производится решениями органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Сельскими признаются такие населенные пункты, большинство или значительная часть населения которых участвует в сельскохозяйственном производстве. В тех случаях, когда соотношение населения, занятого в сельскохозяйственном или несельскохозяйственном производстве, примерно одинаково преимущественным классификационным признаком населенного пункта является его значение и роль в народнохозяйственном балансе данного региона.

Земли городов и поселков городского типа отграничиваются от других земель линией, которая устанавливается решением органов исполнительной власти субъектов РФ или в порядке, определенном им. Она обозначается на генеральном плане застройки города или проекта планировки и застройки поселка и закрепляется на местности специальными знаками.

Земли сельских населенных пунктов отграничиваются от других земель чертой сельского населенного пункта, которая устанавливается органом, утвердившим проект планировки и застройки населенного пункта, а при отсутствии планового (для мелких населенных пунктов) - проектом землеустройства сельскохозяйственного предприятия.

В соответствии с определением и понятием сельских населенных пунктов определяется и понятие их земель. Как следует из содержания ст.70 ЗК РСФСР[3], к землям населенных пунктов в пределах их административных границ. Хотя земли этой категории могут использоваться и для других целей, основным целевым назначением их является удовлетворение производственных, социальных, культурно-бытовых и иных нужд граждан, проживающих на территории соответствующих населенных пунктов. Именно специфическое целевое назначение является основанием для выделения этих земель в самостоятельную категорию.

Основой правового режима земель населенных пунктов являются материалы их планировки и застройки и, прежде всего, - генеральные планы и проекты застройки, которые предусматривают наиболее целесообразное размещение на территории населенных пунктов объектов производственного, жилищного, культурно-бытового, социального и иного назначения. Планировка является одним из видов перспективного территориального планирования. Она определяет градостроительную значимость и конкретное целевое назначение составных частей территории населенных пунктов на ближайшую и отдаленную перспективу. Генплан или проект разрабатывается и всесторонне обосновывается специалистами, утверждается местной администрацией, после чего становится документом, обязательным для осуществления.

По Закону РСФСР от 6 июля 1991 г. “О местном самоуправлении в РСФСР” компетенцией по утверждению генеральных планов и проектов планировки и застройки населенных пунктов, а следовательно и их черты наделяются местные администрации. Если в черту населенного пункта включаются новые земельные участки, права собственности и пользования на них не прекращаются. Выданные ранее соответствующим собственникам документы сохраняют силу без перерегистрации. Вместе с тем, с включением в черту города их земли переходят в категорию земель населенных пунктов и на них распространяется соответствующей правовой режим.

Правовой режим земель населенных пунктов неодинаков. Много общего имеет правовой режим земель городов и поселков городского типа. Земли сельских населенных пунктов имеют свою специфику, поскольку они тесно связаны с сельскохозяйственным производством.

В соответствии с целевым назначением отдельных участков в пределах черты населенных пунктов различают земли:

- городской (сельской) застройки;

- общего пользования;

- сельскохозяйственного использования;

- природоохранного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения;

- занятые лесами (в городах - городскими лесами);

- промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения, обороны и т.д.

В связи с различие целевого назначения перечисленные виды земель имеют существенные различия и в правовом режиме.

Земли городской (поселковой, сельской) застройки состоят из территорий, уже застроенных или подлежащих застройке. Эта категория городских (поселковых) земель является наиболее значительной по удельному виду в общей их площади и наиболее важной с функциональной точки зрения, т.к. наиболее полно отражает целевое назначение этих земель. Они предоставляются предприятиям, организациям, учреждениям или отдельным гражданам для строительства и эксплуатации промышленных, жилых, культурно-бытовых и других строений и сооружений или для жилищного строительства. Соответственно эти земли делятся на производственную и жилую зоны. Предприятия, организации и учреждения получают здесь участки на право бессрочного пользования или аренды. Размеры предоставляемой территории определяются исходя из проектной документации либо из установленных нормативов.

Частные фирмы и граждане могут приобретать земельные участки в собственность в порядке приватизации объектов государственной и муниципальной собственности или для расширения приватизированных объектов. Размер выкупаемого при этом земельного участка определяется размером предоставления его для строительства приватизируемого объекта, а при отсутствии такой документации - по фактическому пользованию. Порядок продажи земельных участков в таких случаях установлен Указом Президента РФ № 631 от 14 июня 1992 г. Согласно этому документу участок продается только тому лицу, которое приватизировало объект; стоимость его определяется планом приватизации, а при расширении объектов - на аукционной или конкурсной основе. При нежелании выкупать участок, он может быть передан приватизатору в аренду или бессрочное пользование. Аренда является наиболее предпочтительной формой землепользования юридических лиц в городах и поселках городского типа.

Земельные участки для государственного и кооперативного жилищного строительства предоставляются предприятиям, организациям или кооперативам на праве бессрочного пользования или аренды. Право пользования придомовыми участками жилых домов, принадлежащих органам местной администрации, ведомственных домов переходит затем к органам домоуправления (ДЭЗ, ЖЭК и т.п.), которые могут размещать на них тротуары, клубы, зеленые насаждения, спортивные площадки и т.п. Дополнительное строительство различных подсобных строений и сооружений на территории придомовых участков (сараев, гаражей, стоянок и т.п.) допускается лишь с особого разрешения органов местного самоуправления или архитектурно-строительных или жилищно-коммунальных органов с учетом мнения проживающих в доме жильцов.

Для индивидуального строительства участки могут предоставляться гражданам на праве собственности. Предельная норма на площади устанавливается местным (городским, поселковым, сельским) органом исполнительной власти. Конкретный размер участков устанавливается при их предоставлении и может колебаться в зависимости от таких признаков, как наличие свободных земель, количество членов семьи заявителей, региональные особенности и т.п. Земля может выделяться также для ведения личного подсобного хозяйства, дачного и гаражного строительства.

Правовой режим земель, предоставленных юридическим лицам и гражданам, устанавливается законодательством (ст.ст.52, 80-85 ЗК РСФСР [3]), а также в актах отвода. Отвод участков производится по решению местной администрации на основании генеральных планов развития городов, проектов планировки и застройки других населенных пунктов. При этом юридическим лицам участки могут предоставляться как на праве бессрочного пользования, так и на праве аренды. Арендная плата за земли городов и поселков устанавливается по договоренности сторон в пределах ставок, утвержденных местной (городской, поселковой) администрацией. Не исключается возможность аренды участков на конкурсной или аукционной основе.

В случае нарушения норм земельного законодательства собственники земли, землевладельцы и землепользователи привлекаются к административной или уголовной ответственности на основании ст.ст.124, 125 ЗК РСФСР [3] и Указа Президента РФ “Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы” от 16 декабря 1993 г. В отдельных случаях нарушения земельного законодательства участки у правонарушителей могут изыматься в принудительном порядке. Помимо предоставления собственникам земли и землепользователям правомочий по использованию и распоряжению землей на них возлагается и ряд обязанностей (ст.53 ЗК РСФСР [3]); одной из них является поддержание закрепленных территорий в должном санитарном и противопожарном состоянии.

В случае размещения на землях населенных пунктов экологически опасных объектов должны строго соблюдаться экологические и санитарно-гигиенические требования, установленные ст.103 ЗК РСФСР [7]; необходимо также заключение органов государственной санитарно-эпидемиологической службы об их соответствии санитарным правилам (п.3 ст.11 Закона РФ “О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения”).

При переходе права собственности на строение (сооружение) от одного субъекта к другому переходит и право на земельный участок, необходимый для его обслуживания по целевому назначению. При разрушении строения от пожара или стихийных бедствий право на земельный участок сохраняется за собственником и землепользователем (физическим или юридическим лицом); последний обязан начать восстановление разрушенного строения или возведения нового в течение 2 лет.

Земли общего пользования в городах, поселках и сельских населенных пунктах используется в качестве путей сообщения (улицы, переулки, дороги, набережные, площади), для удовлетворения культурно-бытовых потребностей населения (парки, скверы, сады, бульвары, водоемы, пляжи и т.п.), для хранения, переработки и утилизации промышленности и бытовых отходов, размещения объектов, необходимых для населенного пункта в целом. Значительная часть этих земель за конкретными пользователями не закрепляется, а находится в общем свободном пользовании всего населения. Другая их часть предоставляется в бессрочное пользование предприятия (организациям) коммунального, культурного и иного назначения. Эксплуатацию этих земель осуществляют специализированные предприятия жилищно-коммунального хозяйства. Они же определяют и порядок использования отдельных частей этих участков.

Некоторые виды земель общего пользования (участки улиц, площадей, бульваров) могут предоставляться местной администрацией гражданам или их объединениям в аренду для размещения киосков, ларьков, разного рода мастерских и т.п. Режим использования этих земель устанавливается договором аренды по взаимному согласию сторон (в договоре учитывается характер возводимых построек, обязательства по благоустройству территории, арендная плата, права и обязанности сторон и другие условия).

Органы коммунального хозяйства принимают меры по обеспечению охраны земельных насаждений, парков, скверов, садов, бульваров и т.п. Местная администрация вправе принимать решения, содержащие обязательные правила по вопросам благоустройства, чистоты и порядка на улицах, площадях и в других общественных местах населенного пункта.

В соответствии с Указом Президента РФ от 14 июня 1992 г. № 631 “Об утверждении порядка продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий...” земли общего пользования в населенных пунктах не подлежат приватизации (продаже в частную собственность) и находятся в государственной или муниципальной собственности.

К землям сельскохозяйственного использования в городах, поселках и сельских населенных пунктах относятся пашня, сады, виноградники, ягодники, сенокосы, пастбища и другие продуктивные земли. Несельскохозяйственные угодья включают торфяники, карьеры, овраги и т.п.

Земли сельскохозяйственного использования населенных пунктов нельзя смешивать с землями сельскохозяйственного назначения. Их основное целевое назначение - несельскохозяйственное; использоваться для аграрного производства они могут лишь временно, оставаясь, по сути, резервом для застройки и благоустройства населенных пунктов. При необходимости расширения черты застройки эти земли могут изыматься у собственников, землевладельцев и землепользователей и предоставляться другим субъектам для возведения соответствующих строений, сооружений либо для благоустройства населенного пункта. Более подробно о правовом режиме земель сельскохозяйственного использования в населенных пунктах см. п.3 настоящего реферата.

В состав территории населенных пунктов могут входить земли природоохранного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения. На территории городов к ним могут относиться: редкие геологические образования или ландшафты, заповедники, памятники природы национальные природные, а также дендрологические парки и ботанические сады, минеральные источники, пансионаты, санатории, кемпинги, памятники истории и культуры, достопримечательные места и т.п.

Все эти земли относятся к категории особо охраняемых государством. Особо охраняемые территории городов и других населенных пунктов не подлежат приватизации или изъятию для государственных или муниципальных нужд.

Они находятся в ведении местной администрации, но порядок их использования определяется специальным законодательством (ст.ст.89-93 ЗК РФ [3]). Любая деятельность на этих землях, не соответствующая их целевому назначению, запрещается; строительство может производиться только по разрешению соответствующей администрации. Последняя контролирует состояние и использование земель данного вида и правомочна выносить решения о приостановлении строительства или эксплуатации объектов в случае нарушения экологических норм. Она может также устанавливать правила использования природных ресурсов, содержащихся на землях данного вида.

Особое место на территории города, поселка, сельского населенного пункта отводится городским лесам. Они могут входить в состав земель природоохранного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения, но могут выделяться и в самостоятельную группу. Городские леса не предназначены для общего использования, их главная функция - санитарно-гигиеническая. Они улучшают микроклимат, способствуют сохранению окружающей Среды, защите городской территории от ветровой и водной эрозии, служат целям охраны ландшафтов, растительного и животного мира. Земли, занятые лесами в пределах границ населенных пунктов, могут использоваться лишь для организации отдыха населения. Изъятие для государственных и муниципальных нужд участков, занятых городскими лесами, для использования в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства, может производиться только в исключительных случаях по постановлению Правительства РФ.

Ведение лесного хозяйства в указанных лесах возлагается на местные лесохозяйственные предприятия. Решением местной администрации могут быть запрещены такие виды использования, которые несовместимы с проведением культурных, оздоровительных мероприятий и организацией отдыха населения.

К землям промышленности, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики и космического обеспечения, обороны и иного специального назначения в пределах границ населенных пунктов относятся участки, предоставленные соответствующим предприятиям, учреждениям и организациям для выполнения возложенных на них задач. Эти земли могут находиться в пределах территории городской застройки или вне ее. Они имеют свой специфический правовой режим, что и является основанием для выделения их в самостоятельную группу. Размеры выделяемых для перечисленных целей участков жестко нормируются или устанавливаются в соответствии с проектно-технической документацией: застройка осуществляется в соответствии с проектами планировки и застройки или по согласованию с местной администрацией.

Размещение на этих землях построек и сооружений, а также проведение работ по благоустройству территории, осуществляется в соответствии с правилами, устанавливаемыми органами исполнительной власти населенных пунктов и по согласованию с их соответствующими специальными службами.

Управление землями населенных пунктов - как общее, так и оперативное - осуществляется местными администрациями через свои отделы и службы: отдел главного архитектора, жилищно-коммунальная служба и др. К общему управлению относится разработка общих положений, содержания и порядка регулирования земельных отношений. Оперативное управление заключается в решении конкретных вопросов, возникающих по поводу собственности на те или иные участки и пользования ими.

Функции управления землями населенных пунктов и пределы компетенции органов управления четко разграничены законодательством (ст.ст.55, 57 Закона РФ “О местном самоуправлении в Российской Федерации” [5] и ст.ст.70-79 ЗК РСФСР [3]).

В соответствии с упомянутыми нормами местная администрация устанавливает условия и порядок распоряжения и пользования землей на подведомственной ей территории, а также регулирования других связанных с ними отношений (контроль за использованием и охраной земель, разрешение земельных споров, привлечение к ответственности за нарушение земельного законодательства и т.д.).

К основным функциям по управлению землями населенных пунктов относятся:

- предоставление земельных участков юридическим лицам и гражданам в собственность, пользование и аренду и их изъятие;

- регистрация права конкретных субъектов на землю;

- организация и проведение работ по земельному кадастру и землеустройству;

- планирование использования земель, разработка планов застройки, планировки, земельно-хозяйственного устройства населенных пунктов;

- взимание платы за землю;

- осуществление государственного контроля за использованием и охраной земель;

- разрешение земельных споров;

- защита права собственности на землю, права землевладения и права землепользования, привлечение к ответственности за нарушение земельного законодательства.

Изъятие земельных участков у собственников земли и землепользователей и предоставления их для различных целей осуществляется органами местного самоуправления населенных пунктов путем принятия административных распорядительных актов (решений, постановлений), в которых определяются и основные условия использования этих земель, т.к. в общем порядке. Однако применительно к городам и другим населенным пунктам этот процесс имеет определенную специфику. Во-первых, изъятие земельных участков осуществляется планомерно в соответствии с генпланом или проектом застройки населенного пункта, при этом время изъятия известно довольно точно и заблаговременно. Это обстоятельство весьма важно, т.к. позволяет соответствующим субъектам осуществлять свою производственную деятельность с учетом этого обстоятельства.

Во-вторых, общие права и обязанности собственников земли и землепользователей, установленные законодательством, здесь весьма тщательно и подробно конкретизируются в специальных договорах и соглашениях, которые заключаются между субъектами права на землю с одной стороны и органами управления - с другой.

Земельные участки предоставляются на праве собственности, бессрочного пользования, аренды или временного пользования. Чаще всего применяются две последние формы права на землю: временное пользование - на период строительства объекта, аренды земли - для хозяйственной эксплуатации участка. Для индивидуального жилищного строительства, а также для ведения личного подсобного хозяйства или садоводства участки предоставляются в собственность по нормам, устанавливаемым администрацией населенного пункта.

Земельные участки в населенных пунктах могут предоставляться и на праве общей собственности нескольких субъектов. Так, в качестве субъектов права общей собственности на земельный участок могут выступать совладельцы одного жилого дома, т.е. граждане, имеющие в одном доме или комплексе жилых домов квартиры, принадлежащие им на праве частной или иной другой собственности. Общей долевой собственностью членов кондоминиума становится весь предоставляемый для возведения дома земельный участок, включая придомовую его часть вместе с элементами инженерной инфраструктуры и благоустройства. Регистрация землевладений, представляющая собой информацию о правовом положении земельных участков, производится в общеустановленном порядке - ведется государственная кадастровая книга земель, в которой отражаются данные о земельном участке и его собственнике, целевом назначении земель и режиме их использования. Регистрация производится на основании решения о предоставлении земельного участка и выдача правоустановляющих документов.

Вместе с тем, регистрация земель в городах и др. населенных пунктах имеет и свою специфику. Регистрация застроенных земельных участков проводится вместе со строениями. На первом этапе (начальная регистрация) на плане участка отражается его конфигурация, размер, расположение относительно местности. В последующем, при текущей регистрации строений (домовладений) отражаются изменения конфигурации, границ, площади и т.п.

Строения регистрируются в специальных реестровых книгах. Кроме того, на каждое домовладение (комплекс зданий и сооружений, расположенных на одном обособленном земельном участке) заводится инвентаризационное дело, в котом собираются, хранятся и систематически обновляются сведения как о строениях, так и о землевладении. Ведение этих материалов возложено на бюро технической инвентаризации (БТИ) жилищно-коммунальных органов.

На землях городов и поселков городского типа ведется 2 вида кадастров: земельный и городской. Ведение государственного земельного кадастра, как и на землях других категорий, предусмотрено ст.110 ЗК РСФСР [3] и “Положением о порядке ведения государственного земельного кадастра”, утвержденным постановлением Правительства РФ от 25 августа 1992 г. При этом по полной форме он ведется только в отношении тех земель, которые используются или могут быть использованы для сельскохозяйственного производства.

Помимо земельного кадастра на землях городов и поселков городского типа ведется городской кадастр, который представляет собой совокупность сведений о городской застройке. Он имеет автономный характер и ведется по специально установленной форме документов, отражающих все сведения о расположении, характере, техническом состоянии строений, сооружений, домовладений и т.п. Основой для его ведения являются данные инвентаризации. Данные городского кадастра указываются с данными земельного кадастра в части сведений о земле.

Значительное место в управлении землями населенных пунктов играет перспективное и текущее планирование их использования. Основным документом перспективного планирования является генеральный план развития населенного пункта, в котором устанавливается характер застройки отдельных районов города, зонированием его территории по определенным градостроительным признакам, размещение основных элементов городского хозяйства. Он составляется на период 25-30 лет.

На основе генерального плана разрабатываются проекты детальной планировки и застройки города, а также план его земельно-хозяйственного устройства. В проектах планировки определяется перечень, местоположение и конфигурация кварталов, очередность их застройки и т.п.

Государственный контроль за использованием и охраной земель населенных пунктов осуществляется городскими (районными) комитетами по земельным ресурсам и землеустройству, а также депутатскими земельными комиссиями. Он направлен на выявление и пресечение случаев нарушения субъектами положений генеральных планов и проектов планировки и застройки населенных пунктов. По материалам контроля правонарушители привлекаются к административной, уголовной, материальной и иной ответственности.

Оперативная деятельность по управлению городскими, поселковыми землями, землями сельских населенных пунктов осуществляется местными администрациями через депутатские земельные комиссии, работающие в тесном взаимодействии с местными органами по земельным ресурсам и землеустройству.

На территории городов и поселков городского типа могут находиться продуктивные угодья колхозов, акционерных обществ, товариществ и других сельскохозяйственных предприятий либо участки, предоставленные для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства и огородничества. Как правило, это земли, включенные в городскую территорию при установлении или расширении городской черты.

В соответствии со ст.72 ЗК РСФСР [3] включение земельных участков в черту города, поселка, сельского населенного пункта не влечет прекращения прав субъектов на землю. Поэтому оказавшиеся в пределах городской черты сельскохозяйственные предприятия, крестьянские хозяйства, а также земельные участки граждан, предоставленные им для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества, могут использовать указанные земли по-прежнему. В то же время они перестают быть землями сельскохозяйственного назначения и переходят в категорию земель населенных пунктов, что влечет за собой существенные изменения в их правовом режиме. Эти изменения выражаются в следующем:

- сельскохозяйственное использование названных земель становится временным, оно может продолжаться до момента истребования их для нужд развития города;

- характер и направление их использования определяются планом земельно-хозяйственного устройства города (поселка);

- их основное хозяйственное назначение на перспективу устанавливается генеральным планом развития и застройки городской (поселковой) территории;

- строительство любых объектов (жилых, производственных, культурно-бытовых и иных) на этих землях должно согласовываться в установленном порядке с городской администрацией;

- по мере необходимости указанные земли изымаются по решению местной администрации в установленном порядке без возмещения потерь сельскохозяйственного производства;

- в случае реорганизации сельхозпредприятий, расположенных в пределах городской черты, земельные паи не могут выделяться их работникам в натуре;

- использование сельхозпредприятиями общераспространенных полезных ископаемых, лесов, водных источников, торфяных залежей должно согласовываться с городской администрацией;

- плата за землю за период ее сельскохозяйственного использования устанавливается: для сельских населенных пунктов - в размере ставок, установленных для земель сельскохозяйственного назначения, а для городов и поселков городского типа - в размере двукратных ставок за земли сельхозназначения. За участки, не используемые для аграрного производства, плата вносится соответственно по ставкам налога за городские земли или земли сельских населенных пунктов.

Изъятие земель сельскохозяйственного использования проводится в общем порядке с возмещением землепользователей, землевладельцам и собственникам земли убытков в полном объеме, включая упущенную выгоду. Изъятие участков, находящихся у граждан в собственности, производится в порядке выкупа.