Современные преобразования

Необходимость переосмысления содержания понятия «надзора» объ­ясняется тем, что правовая система, как всякая социальная система, находится в движении. Изменения касаются как надзора и контроля, так и самой административной системы. Разумеется, никто не смог бы сейчас сказать, каковы будут итоги нынешних преобразований, но уже есть некоторые общепризнанные результаты.

Наиболее значимой причиной изменения контроля за админи­стративной деятельностью является рост объема полномочий и все большая дифференциация специальных видов деятельности. Чем более специализированной является деятельность какого-либо функ­ционера, тем более независимым он становится. Если традиционные структуры контроля предполагали зависимых и подчиняющихся чи­новников, то осуществление какой-либо деятельности, основанной на узкоспециальных полномочиях, не может быть проверено прика­зами высшего начальства или путем проверки соблюдения предпи­саний закона. Дело в том, что даже при принятии плохих решений, неправильных проектов производство ненужных затрат можно не на­рушать законов.

Сходные явления наблюдаются и в экономике. Рынки для осущест­вления своей деятельности нуждаются в правилах. Но они не могут быть разработаны вышестоящими и удаленными от них органами, по­скольку правила должны быть основаны на знании проблем и процессов, которые они призваны регламентировать. Кроме того, иногда не­обходимые сведения известны только заинтересованным лицам. Таким образом, компетентность и специализация должны сопровождаться сотрудничеством между регулируемыми и регулирующими.

Совершенно ясно, что преобразования контроля административ­ной деятельности и контроля в сфере экономики имеют общие эле­менты: они возникают в силу необходимости достижения специали­зации и высокого профессионального уровня и стремятся четко оп­ределить личную ответственность каждого участника.

Надзор за осуществлением экономической деятельности

Надзор за осуществлением экономической деятельности стал пред­метом дискуссий и исследований только в последнее время. Пожалуй, этим объясняется, что сами термины «контроль» и «надзор» не имеют до сих пор общепринятого определения. В данной статье в примене­нии к экономической деятельности будет использоваться термин «надзор».

Традиционная схема

Причины недостаточного внимания к вопросам надзора за осущест­влением экономической деятельности являются скорее культурными и идеологическими. Во-первых, он не являлся объектом изучения в частном праве, поскольку там доминировал абсолютный принцип «неприкосновенности» частной собственности и свободы экономи­ческой деятельности. Во-вторых, он также не был объектом исследо­ваний в публичном праве, поскольку в силу или же принципа там речь шла о деятельности не экономического характера.

В силу указанных причин в итальянской юридической литературе нельзя найти какой бы то ни было систематизации в этой области¹. Однако если оставить в стороне дискуссии и некоторые тонкости, то

См.: M.S. Giannini. Diritto pubblico dell'economia, nuova edizione. Bologna, 1985.

234

235

можно выделить три традиционно существовавшие крупные системы надзора. Слова «традиционно существовавшие» здесь означают суще­ствовавшие до 1990 г. После этого ситуация существенным образом изменилась.