Регламентирование контроля и надзора

В итальянском праве не существует общих законодательных актов в области государственного контроля. Нет даже норм, определяющих хотя бы в общем плане, в чем суть контроля и надзора. Вероятно, подобная регламентация невозможна ни в отношении деятельности государственной администрации, ни в отношении экономической де­ятельности субъектов частного права.

Что касается экономической деятельности субъектов частного права, то ч. 3 ст. 41 Конституции Италии гласит: «Закон определяет программы мероприятий и контроль, с помощью которых публичная и частная хозяйственная деятельность может направляться и коорди­ нироваться в социальных целях».

221

Использование в Конституции выражения «программы меро­приятий и контроль» во множественном числе не случайно. Оно не колеблет принципа свободы экономической деятельности, более того подобное определение «содержания и видов контроля» представляет собой исключение. В Италии существует множество законов, регла­ментирующих контроль за экономической деятельностью. Поэтому каждый раз содержание и виды контроля определяются в применении к конкретным случаям и регламентируются в отношении конкретных общественных интересов, таких как: общественная польза, безопас­ность, свобода и человеческое достоинство, здравоохранение и окру­жающая среда, защита инвесторов и т.д.

Представляется вероятным также и то, что различные виды кон­троля, применяемые к деятельности администрации, должны быть идентичны контролю, который применяется по отношению к эконо­мической деятельности. В соответствии с ч. 2 ст. 97 Конституции за­коны, регламентирующие административные службы, должны опре­делять «компетенции, функции и личную ответственность должност­ных лиц». Разработка мер по осуществлению контроля является одним из элементов определения «компетенций, функций и ответст­венности». Причем это должно быть регламентировано конкретно, а не в общем и расплывчатом виде.

Кроме причин юридического характера, имеются еще историчес­кие и культурные причины, которые привели к существующему мно­жеству правил контроля. В итальянской правовой системе, как и в большинстве западноевропейских правовых систем, никогда не было столь резких изменений, которые произошли в российском праве. Наши законы развивались медленно, каждый новый закон являлся результатом изменения предшествующих. Причем каждое вносимое изменение представляет собой результат дискуссии, иногда даже ожесточенной борьбы между заинтересованными сторонами. Иногда изменения незначительны, иногда — что происходит все реже и с большими трудностями — новый закон полностью изменяет пре­дыдущий.

В качестве примера можно привести следующее. В 1998 г. ита­льянское правительство опубликовало «Единые нормы (во Франции это соответствует Кодексу») в области финансовых рынков» (Зако­нодательный декрет № 58 от 24 февраля 1998 г.)¹, которыми были от­менены 36 законов полностью; и еще несколько статей других зако-

нов, принятых в период с 1913 по 1996 гг. Это означает, что до 1998 г. итальянские финансовые рынки регулировались законами, приняты­ми во времена правления короля, фашизма, в послевоенный период, до и после разработки соответствующих законодательных актов ЕС, в период, когда Италия была сельскохозяйственной страной, и почти до настоящего времени, когда ее уже называют постиндустриальным обществом. Естественно, эти законы были объединены одним зако­ном. В отношении каждого конкретного случая следовало искать и «объединять» нормы, содержащиеся в разных законах.

Без сомнения было бы легче и главное удобнее для соблюдения правовых норм иметь один единый четкий закон, включающий всю систему правил. Однако в большинстве случаев это не дало бы долж­ного эффекта. Следует подчеркнуть, что вышеуказанные «Единые нормы» были утверждены правительством на основе делегирования законодательных полномочий Парламента с целью инкорпорации Директивы ЕС (93/92/СЕЕ от 10 мая 1993 г.), касающейся инвестиций в рынок ценных бумаг. Если бы этот закон готовил Парламент, то мы с большим трудом получили бы подобный результат. Во-первых, Пар­ламент не настолько компетентен в этих вопросах; кроме того, в нем представлены слишком различные интересы. Часто возникают такие ситуации, когда различные стороны, вместо того чтобы прийти к со­глашению, лишь парализуют деятельность друг друга. Такая ситуация характерна не только для итальянского Парламента. Из сообщений печати мы знаем, что Конгресс США уже в двенадцатый раз пытается изменить Glass-Steagall Act, регулирующий отношения между ком­мерческими и «специальными» банками и страховыми компаниями¹.