В поисках определения понятия контроля и надзора

При существующем многообразии законов определение понятия кон­троля является задачей юристов (практиков, теоретиков). Речь идет не о создании новых правил — это прерогатива законодателей, а о том, чтобы расположить понятия, идеи и концепции таким образом, чтобы получить возможность интерпретировать и в дальнейшем ко­дифицировать беспорядочно организованный законодательный ма­териал. Как уже было сказано выше, итальянская юридическая наука не разработала общего понятия административного контроля, при­менимого как к административной, так и к экономической деятель­ности.

¹ Можно прочитать этот текст на английском и итальянском языках по адресу: www.dgt.it/public/bi4.htm. * '

1 The Economist. 13 Febr. 1999. P. 82.

223

С одной стороны, контроль административной деятельности сам по себе является частью административной организации; в науке ад­министративного права этот вопрос все еще недостаточно разработан и теоретически осмыслен¹. С другой стороны, изучение вопросов го­сударственного контроля за частной деятельностью начато сравни­тельно недавно — в последние годы².

Целью всех видов контроля является проверка выполнения какой-либо деятельности на основе некоторых параметров (нормативов). Это единственное, что является общим в контроле административной и экономической деятельности.

В отношении экономической деятельности чаше употребляют термин «контроль». Контроль предполагает существование суборди­нации. Дело в том, что структура итальянской администрации (об этом будет сказано ниже) традиционно является иерархической. В ней властным полномочиям соответствуют контрольные полно­мочия.

Термин «надзор» касается более тонких вопросов. В соответствии с традиционной концепцией предметом надзора являются целесооб­разность, экономичность, необходимость определенной деятельнос­ти. Это вполне подходит для административной деятельности, но про­блема заключается в том, что недавно принятые законы почти пол­ностью отменяют такой тип контроля за административной деятель­ностью. Термин «надзор» все чаще встречается в применении к эко­номической деятельности. Например, глава 3 закона № 385 от 1 сен­тября 1993 г., посвященного регламентированию полномочий Банка Италии по отношению к другим банкам, так и называется «Vigilanza» (надзор). Аналогичным образом администрация отраслей, связанных со связью, осуществляет «надзор за развитием рынка» в соответст­вующей области (ст. 2.4, Закон № 249 от 31 июля 1997 г.). Следует отметить, что осуществление надзорных полномочий предусмотрено в отношении всех рынков, регулируемых в соответствии с директи­вами ЕС. Однако можно привести много примеров, когда эти пол­номочия осуществляются прежними административными структура­ми: Министерство Промышленности осуществляет «надзор» за вме­шательством Государства в экономически неразвитые зоны на тер-

¹ См.: M.S. Giannini. Controllo: nozione e problemi, in Riv.trim.dir.pubbl. 1974, 1263; F. Garri. I controlli nell'ordinamento italiano. Milano, 1998.

² По вопросу о финансовых рынках см.: F. Piga. Considerazione sui profili idtituzon- ali del controllo dell'intermediazone finanziaria, in. Pol. Dir. 1987, 469; S. Grillo, II controllo del mercato mobiliare in Italia. Aspetti instituzionali, Milano 1989; L. Torchia, II controllo pubblico della finanza privata. Padova, 1992.

ритории страны (п. «и» ст. 18.1 Законодательного декрета № 112 _от 31 марта 1998 г.); Министерство транспорта осуществляет «надзор» за предприятиями общественного транспорта, представляющими об­щенациональный интерес (п. «f» ст. 104.1 Законодательного декрета № 112 1998 г.).

Создается впечатление, что законодатели совершенно четко раз­личают эти два понятия: контроль осуществляется за административ­ной, а надзор — за экономической деятельностью. В первом случае контролирующий орган находится внутри администрации и связан с органами управления: при определении конкретных целей создаются и органы, контролирующие их выполнение. Во втором случае при осуществлении надзора необходимо учитывать свободу экономичес­кой деятельности предпринимателей, за которыми этот надзор осу­ществляют. Старая концепция надзора, целью которого была провер­ка целесообразности и необходимости, совершенно несовместима с принципом экономической свободы предпринимателей. Необходимо разработать новую идею «надзора» на основе новых нормативов: се­годня это понятие нашло свое место внутри регулируемого рынка; оно связано с определением границ некоторых видов экономической деятельности и призвано проверять их соблюдение.