Тема 10. Кризис иерархических структур

Признаки кризиса. Известно, что нет абсолютных и неизменных форм организации общества.

Аппарат государственного административного управления представляет собой наиболее серьезную иерархическую организацию. Это находит выражение в бюрократической концепции его структуры. Признаки кризиса иерархических структур, характеризуемых бюрократизацией, представляют проблему принципиального значения.

Особого рассмотрения заслуживают две проблемы:

а) признаки кризиса бюрократических структур;

б) практические выводы для административных органов, касающиеся постепенного, безболезненного отхода от бюрократических концепций.

Самыми важными проявлениями указанного кризиса являются следующие.

1. Бюрократизм препятствует всестороннему развитию человека. Человек, работающий в жёстких рамках обязательных процедур на основе детальных положений и инструкций, отучается от самостоятельного мышления и становится своеобразным автоматом.

2. Бюрократизм развивает соглашательство и стадное мышление. Это отражает старая поговорка: «Начальство лучше знает ». Поскольку решение всегда принимается высшей инстанцией, единственно правильным способом поведения является постепенное выражение солидарности с решением этой инстанции независимо от существа рассматриваемой проблемы.

3. Бюрократизму трудно справляться с новыми проблемами, так как процедуры, на которых он основан, могут предусматривать только те проблемы, которые были приняты во внимание авторами этих процедур. А жизнь ставит новые проблемы.

4. Бюрократизм не создал нормальной процедуры отмены служебного задания или поручения. Например, если референт по вопросам сельского хозяйства получил задание в первую очередь заняться вопросами заготовки силоса, а затем борьбой с колорадским жуком, но, по его убеждению, порядок решения этих вопросов должен быть обратным, то он не может прибегнуть к определенной процедуре, чтобы с полным правом апеллировать к вышестоящей инстанции. После исчерпания просьб и заявлений ему ничего не остается как либо

выполнить поручение, либо стать на путь нелояльности.

5. Одним из наиболее существенных проявлений кризиса иерархических (бюрократических) структур является нарастающий разрыв между тем, что руководитель должен делать, и тем, что он может делать. Другими словами, увеличивается различие между правом принимать решения (что является сущностью власти) и фактической возможностью принятия решения, что представляет собой проблему способностей.

6. Иерархические отношения укрепляют роль запрещения и снижают роль одобрения.

7. Осуществление служебного контроля в иерархической структуре становится все более трудным, а зачастую и совсем невозможным главным о6разом из-за упомянутого выше разрыва между правомочиями и знаниями. Чем выше уровень специализации, тем чаще работник вынужден руководствоваться чувством гражданской обязанности. Контроль, понимаемый традиционно, в рамках служебной иерархии становится недостаточным.

8. Возрастающая сложность структур большинства современных учреждений и общая усложненность внутренних отношений вызывают огромный рост необходимой информации, которая используется в учреждениях и в отношениях между ними и окружающим миром. Иерархическая (бюрократическая) структура в основе направлена на то, чтобы монополизировать потоки информации на линиях служебной зависимости.

Кроме того, информационные каналы, проходящие в вертикальных на правлениях, становятся перегруженными и технически непригодными. Все реже линейное управление в состоянии предоставить подчиненному информацию на языке его специализации.

9. Еще одной проблемой является организация правильного разделения труда. Это разделение часто не удается вписать в систему иерархических структур, которая предполагает, что каждый работник, выполняющий конкретное задание, подчиняется непосредственному начальнику. Однако это невозможно согласовать с тем, что задание часто переплетается с другими заданиями, представляющими объект интересов и полномочного вмешательства различных лиц, среди которых непосредственный начальник играет иногда косвенную роль.

10. Существует мнение, что жизненный успех измеряется повышением по служебной лестнице иерархической структуры. Поэтому система иерархических структур постоянно отрывает от практической работы способных специалистов. Так, выдающийся архитектор становится руководителем института,

превращается в служащего и занимается административной работой, которую часто не знает. Хороший врач становится начальником отдела здравоохранения и перестает лечить больных. Известный ученый становится ректором вуза или директором отраслевого научного института, за это отличие и он и общество платят высокую цену. Ученый перестает быть ученым, потерянных для исследовательской работы лет он уже никогда не возместит. Таким образом, иерархическая система забирает хороших специалистов и ставит их вне профессиональной работы.

11.Современная техника создает особенно трудные условия для руководителей промежуточных звеньев управления. Вышестоящие инстанции требуют от них выполнения определенных заданий. Однако их выполняют в низовом звене специалисты, работу которых руководители среднего звена часто не знают и не способны на нее повлиять. Вследствие этого руководители среднего звена оказываются между Сциллой и Харибдой. Возможно, именно поэтому многие уклоняются от руководящих постов в среднем звене управления, несмотря на связанные с этим определенные выгоды.

12. Один из тезисов против иерархии и бюрократизма состоит в том, что бюрократизм отупляет, причем речь идет не о том, что бюрократизм затрудняет процесс развития личности, а о том, что он заставляет личность регрессировать,

порождает «выученную неумелость». Рядовой работник, становящийся участником обюрократизированного иерархизированного учреждения, приходит в него с определенными навыками рационального поведения. А бюрократизм приучает его считаться только с тем, что определено спущенными сверху инструкциями и установлено процедурой, даже если в конкретном случае возникает явное противоречие со здравым смыслом и общественными интересами.

Затраты на реорганизацию. Приспособление организационных структур к меняющимся условиям требует проведения через определенные периоды реорганизации. Это положение будет актуальным до тех пор, пока действующие

структуры не будут заменены более гибкими, способными видоизменяться в текущем порядке.

Основой принятия решения о проведении реорганизации должен быть тщательный анализ положения дел и их оценка.

Любая реорганизация требует средств и имеет смысл, если выгоды от ее проведения будут превышать затраты. Мы не всегда представляем себе совокупность затрат на реорганизацию. Эту проблему практика трактует упрощенно, выпуская из виду существенные элементы. Поэтому проблемы составных элементов затрат на реорганизацию заслуживают внимания. Термину «затраты» мы придаем праксеологическое значение, т. е. включаем в него все отрицательно оцениваемые последствия реорганизации независимо от того, можно ли представить их в денежном выражении.

1.Н е п о с р е д с т в е н н ы е ф и н а н с о в ы е з а т р а т ы. Это, пожалуй, единственный элемент, о котором никогда не забывают. Часто приходится платить за разработку концепции и за усилия, требующиеся для внедрения ее в жизнь.

2.П е р е х о д н ы й п е р и о д в р а б о т е у ч р е ж д е н и я. Каждое учреждение, каждый административный орган в период реорганизации ослабляется прежде всего по той причине, что значительная часть энергии отвлечена на процесс реорганизации. Временно снижается производительность труда. Особо сложное положение может возникнуть, если в момент этого временного ослабления учреждение сталкивается с трудностями, вызванными неблагоприятными изменениями во внешней обстановке. Практический совет следует

избегать реорганизации в период увеличения работы.

3. У с и л е н и е д а в л е н и я н а у ч р е ж д е н и е. Существует определенная закономерность, состоящая в том, что период ослабления, переживаемый каким-то учреждением, как бы вызывает усиление всевозможного давления на него. Каждый человек в учреждении и каждый не удовлетворенный чем-либо «кооперант» учитывает, что в период реорганизации многие уже закрытых дела могут быть снова рассмотрены. Учреждение, переживающее реорганизацию, в некоторых случаях поддается нажиму, которому не поддалось бы в нормальных условиях. Этот момент весьма важен, но, как правило, не учитывается в качестве элемента затрат реорганизации.

4. О п а с н о с т ь д л я с п е ц и а л и с т о в. Если вследствие реорганизации будет принят другой, чем был до этого, критерий распределения работы между участниками реорганизуемого коллектива, то диапазон специализации изменится. Ликвидация некоторых должностей или замена их другими

зачеркивает пригодность значительной части приобретенной работниками специализации. Приобретение специализации требовало, как правило, много времени. Трудно надеяться на активность, направленную на повышение квалификации, когда определенно вырисовывается перспектива реорганизации учреждения.

5. Р а з р у ш е н и е с о ц и а л ь н о й с п е ц и а л и з а ц и и. Каждое структурное подразделение, как и каждое рабочее место, взаимодействует с целым рядом других подразделений и рабочих мест. Круг взаимного сотрудничества обычно определяется предписаниями. Но, во-первых, соблюдению этих, как и всяких других, предписаний необходимо научиться, а во-вторых, речь идет о живых людях со всем багажом их привычек, навыков, предубеждений, пристрастий и даже предрассудков, с многообразием индивидуальностей. В ходе текущей работы эти люди должны познакомиться и выработать совместный образ жизни, что нередко является неотъемлемым условием плодотворной работы. Именно образ жизни представляет собой своеобразную ценность, полная потеря которой наступает вследствие перестановки людей, вызванной

реорганизацией.

6. П р о б л е м а м а ш и н а л ь н о г о и с п о л н е н и я и р у т и н ы. На многих должностях важно найти такие повторяющиеся функции, которые после приобретения известного навыка выполняются без какого-либо умственного усилия (точнее говоря, с минимальным усилием). Не нужно доказывать, что переход к машинальному исполнению функций, которые когда-то требовали напряженного внимания и умственных усилий, является важным источником экономии энергии и ускоряет работу. Изменяя круг обязанностей отдельных работников, реорганизация отнимет у людей на определенное время выгоду, приобретенную благодаря машинальному исполнению некоторых работ.

7. П р о б л е м а ц е п н о й р е а к ц и и. Реорганизация в исключительном случае затрагивает только одно реорганизуемое структурное подразделение. Как правило, она воздействует на окружение. Независимо от того, имеют ли последствия реорганизации положительное или отрицательное значение для окружения, подразделения несут определенные потери в следствии ревизии прежних отношений и форм взаимного сотрудничества с отделом, который преобразован.

8. О с л а б л е н и е э ф ф е к т и в н о с т и и н с т р у к ц и й и п р е д п и с а н и й. Реорганизация уменьшает эффективность действия правовых предписаний, приводит к широкой отмене многих из них, вызывает скептицизм по отношению к различным правовым нормам, относящимся к данной отрасли. Следует отметить, что любая реорганизация учреждения не может обойтись без отмены значительной части предписаний и инструкций.

9. Н а р у ш е н и е н е п р е р ы в н о с т и д е я т е л ь н о с т и (нарушение микрополитики администрации). При реорганизации все усилия, направленные на ее достижение, будут потеряны, так как ликвидируется единица, которая ее руководствовалась. В административной практике есть вопросы одноразовые, но есть вопросы и проблемы постоянные, смысл и последствия которых проявляются только при сохранении в течении какого-то времени определенной линии поведения, когда текущие решения сохраняют свою связь и последовательность с предыдущими. Реорганизация, ликвидируя существующие единицы и коллективы, создавая на их местах новые, нарушает непрерывность процесса деятельности.

Проблема периода накопления опыта работы. Среди ряда проблем, на которые следует найти ответ перед началом реорганизации, к самым важным относится, следующая: относятся ли все наблюдения и вобранные материалы о деятельности соответствующего учреждения, где пройдет реорганизация, к обычному периоду или исключительному, вызванному какими-то особенными и преходящими обстоятельствами. Конечно, основой оценки и решения могут только наблюдения, относящиеся к нормальной ситуации. Оценка какой-либо организационной формы не может относиться к периоду ее "внедрения и накопления опыта. Если, например, попытаться оценить исправность автомашин на основе ее использования в период обкатки, то это было бы крупной ошибкой. Процесс накопления опыта работы происходит во всех учреждениях и является более разнородным и длительным по сравнению с освоением технического объекта. Часто на практике по истечении года или двух лет существования какой-нибудь организационной формы возникает мнение, что необходимо подвергнуть ее последующему пересмотру как оказавшуюся недостаточно эффективной.

Однако если этот период привыкания к нрвым формам, то результаты даже самого добросовестного наблюдения не могут представлять основы для правильной оценки, т. е. нам неизвестно, хорошо или плохо то, что следует изменить. Стремление к реорганизациям, которые претерпело многие учреждения, возникает оттого, что в период накопления опыта работы в каждой организационной форме проявляются различные недостатки. Многие работники считают, что сложилась ситуация, требующая немедленной реорганизации.

Не пытаясь исчерпать проблему накопления учреждением опыта работы в новых организационных формах попробуем кратко и ориентировочно перечислить ее важнейшие составные элементы.

1. Р а с п о р я ж е н и е ш т а т н ы м и в о з м о ж н о с т я м и. Речь идет об использовании штатных вакансий для перемещений работников и т.д. материал для этого может дать лишь опыт работы первых недель, а скорее всего – первых месяцев или кварталов после проведения реорганизации.

2. К в а л и ф и к а ц и я п е р с о н а л а. Необходимо дать определенное время на то, что персонал «переквалифицировался» в смысле приспособления к новому кругу задач и обязанностей. Не каждый работник будет иметь тот же круг обязанностей, который у него был до реорганизации.

3. П р о б л е м а т и к а с в я з и. Согласование формальных информационных каналов, а в особенности формирование дополнительных полезных неформальных каналов также требует времени.

4. В л и я н и е н е ф о р м а л ь н о й с т р у к т у р ы н а ф о р м а л ь н у ю. Часто возникает такая ситуация, когда старая формальная структура, устраненная и замененная новой, сохраняется в некоторых фрагментах. Это так называемая борьба старого с новым, которая, как правило, мешает нормальным условиям работы.

5. Я в л е н и е ф р у с т р а ц и и. После любой реорганизации всегда находится определенная группа лиц, надежды которых реорганизация не оправдала. Работники должны привыкнуть к новому. Этот психологический стресс требует времени. До тех пор, пока в учреждении имеются работники, недоброжелательно относящиеся к новому положению вещей, это будет отражаться на работе.

6. Неформальные группы. Формирование структуры отношений в рамках неформальных проведения реорганизации требует определенного времени и тем самым представляет собой фактор привыкания к новой структуре.

7. Проблемы вспомогательных подразделений. Реорганизация, направленная на перегруппировку основных подразделений, например перевод какого-либо управления из одного министерства в другое, заметно отражается на деятельности вспомогательных подразделений. Прибавляется или уменьшается объем работы в финансовой, хозяйственной и кадровой областях и т.д. Основные подразделения встретятся с определенными трудностями в развертывании деятельности, пока их «тылы» не будут отлажены.

8. Клиентура. Дезориентация клиентуры учреждении, вызванная переходным периодом реорганизации, в некоторых ситуациях представляет собой фактор, к которому также надо приспособиться. Потребуются определенное время и известные усилия, чтобы отношения с клиентурой пришли в нормальное состояние.

Психологическая подготовка реорганизации. Для того чтобы реорганизация проходила по возможности гладко и процесс привыкания к новым структурам был коротким, необходимо учесть следующие рекомендации, разработанные специалистами по научной организации и психологии.

1. Чтобы не вызвать сопротивления реорганизации, никогда не следует начинать ее проведение в момент, когда какие-либо причины вызвали в коллективе нервозную обстановку или напряженность в работе.

2. Реорганизация не может быть сюрпризом для персонала, она не должна предваряться слухами и разговорами. Первая информация о готовящейся реорганизации должна исходить из авторитетного источника.

3. Следует подбирать пользующихся уважением работников для oбсуждения с заинтересованными людьми намечаемой реорганизации. Если работники узнают о реорганизации от пользующегося всеобщим уважением человека, то принимают это доброжелательнее, недели сообщение от человека, безразличного им или для них неприятного. Специалисты отме­чают, что работники, от которых исходит информация о реорганизации и которые проводят на эту тему первые беседы с коллективом, должны быть известны персоналу как люди, которые по многим вопросам, даже не связанным с реорганизацией, разделяют убеждения коллектива. Эти работ­ники не должны быть лично заинтересованными в реорганизации, ибо тог­да их выводы будут восприниматься скептически. И наконец, эти люди должны пользоваться репутацией хороших специалистов. Все вышесказан­ное объясняется тем, что адресат информации, как правило, оценивает ее с двух сторон: саму информацию и ее источник.

4. Необходимо установить контакт с лидерами неформальных групп и постараться по возможности действовать через них. Такая тактика часто играет решающую роль в том, чтобы склонить коллектив к новым концепциям.

5. Нужно продемонстрировать, какие выгоды получило от подобных. изменений аналогичное учреждение.

6. Следует выделить и показать личные выгоды, которые получит персонал от реорганизации. Это тем более важно, что до сих пор мно­гие полагают, что каждая реорганизация проводится только для того, чтобы ужесточить нормы или сократить штаты. Неудивительно, что персонал защищается от понимаемой таким образом реорганизации. Конечно, в итоге хорошо организованной реорганизации могут появиться работники, положение которых ухудшилось (например, положение недобросо­вестных работником). Однако все хорошо работающие сотрудники должна быть убеждены, что никто не намерен ущемить их интересы, а после то­го как закончится переходный период, в конечном счете выиграет не только учреждение, но и большинство работников.

7. Персоналу следует показать планы, графики, результаты проведен­ных исследований и т.д. убеждающие в том, что реорганизация являет­ся подготовленным и продуманным мероприятием.

8. Концепция реорганизации легко может быть воспринята как крити­ка работников, которые до этого трудились в существующих условиях. Следовательно, данная концепция должна быть основана необходимостью учета новых достижений науки и техники. Нужно ясно подчеркнуть эту мысль и не допустить какой-либо персональной критики (за исключением особых ситуаций). Поскольку изменение предполагает критику, должен быть сохранен авторитет тех, кто вовлечен в процесс изменения.

9. Следует обратиться к знаниям сотрудников учреждения и возбудит! в них желание к взаимодействию. Опыт показывает, что активное участие коллектива в реорганизации может внести в этот процесс весьма много ценного. Работники с интересом относятся к делу, в котором чувствуют себя соавторами.

10. Следует избегать даже подобия принуждения.

11. Не следует действовать поспешно, нужно предоставить время на обдумывание выводов.