§ 4. Международное пенитенциарное право и российское

уголовно-исполнительное законодательство

Реформа уголовно-исполнительной системы России выступает одним из критериев демократического развития страны. Необходимость реформы была связана прежде всего с тем, что УИС создавалась и долгое время функционировала как машина репрессий и эксплуатации заключенных. УИС - это огромная сеть учреждений - колоний, следственных изоляторов, тюрем, уголовно-исполнительных инспекций. Общее число людей, имеющих отношение к УИС, включая заключенных и персонал, - около 2 млн. человек. Численность заключенных составляет более 40% от общего числа тюремного населения европейских стран. Именно поэтому основным направлением реформы было уменьшение численности заключенных. В настоящее время, когда получены первые результаты сокращения численности заключенных, в частности содержащихся в следственных изоляторах (СИЗО), возможны дальнейшие преобразования, которые еще более приблизят фактическое положение в пенитенциарной системе России к международным и отечественным стандартам.

Принятие 8 января 1997 г. нового Уголовно-исполнительного кодекса РФ (УИК), заменившего Исправительно-трудовой кодекс РСФСР, значительно приблизило национальное законодательство к международным стандартам.

Так, более четко была определена система контроля и надзора за деятельностью учреждений УИС. Впервые в уголовно-исполнительном законодательстве России были регламентированы функции судебного контроля (ст. 20 УИК), ведомственного контроля (ст. 21), прокурорского надзора (ст. 22), возможности участия общественных объединений в работе учреждений и органов, исполняющих наказания (ст. 23).

Произошло разделение условий содержания в каждом учреждении - на обычные, облегченные и строгие (ст. 87). Улучшение условий содержания стало зависеть как от отбытого срока, так и от поведения осужденного.

УИС предусматривает такие новые виды наказаний, как обязательные работы, ограничение свободы (в исправительных центрах) и арест (в арестных домах). Применение наказания в виде ограничения свободы будет осуществляться не позднее 2005 г., а наказание в виде ареста - не позднее 2006 г.

Принято считать, что большая часть нормативных положений российского уголовно-исполнительного законодательства соответствует международным стандартам. Вместе с тем выделяют некоторые области, где противоречия до конца еще не разрешены, это:

- социальная реабилитации освобождающихся;

- порядок информирования заключенных о своих правах;

- порядок привлечения к труду и принципы организации труда;

- участие общественных организаций в оказании помощи заключенным, в патронаже мест лишения свободы;

- обеспечение осужденных занятиями спортом и физическими упражнениями.

Сравнивать нормы международного права с национальным на предмет соответствия российского права международно-правовым пенитенциарным стандартам следует начиная с Конституции РФ. Потом анализируются законы, указы Президента, а также постановления и распоряжения Правительства, нормативные акты органов местного самоуправления, подзаконные акты и уставные документы различных учреждений.

Главным правилом такого соотношения является то, что внутреннее право не должно гарантировать меньше прав, чем международное, а больше оно гарантировать может.

Таким образом, анализ соответствия норм российского уголовно-исполнительного права международным пенитенциарным стандартам следует осуществлять по таким институтам УИС, как:

1) основные принципы;

2) процедура подачи и рассмотрения жалоб;

3) условия содержания;

4) медицинское обслуживание и охрана здоровья;

5) контакты осужденных с внешним миром;

6) труд;

7) образование и культурная деятельность;

8) спорт и отдых.

Мы же рассмотрим статью 3 "Уголовно-исполнительное законодательство Российской Федерации и международно-правовые акты" УИК РФ. В части первой данной статьи сказано, что уголовно-исполнительное законодательство Российской Федерации учитывает международные договоры Российской Федерации, относящиеся к исполнению наказаний и обращению с осужденными, в соответствии с экономическими и социальными возможностями.

Во второй части говорится: "Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила исполнения наказаний и обращения с осужденными, чем предусмотренные уголовно-исполнительным законодательством Российской Федерации, то применяются правила международного договора".

Если общепризнанные принципы и нормы международного права в силу их общепризнанности (должны быть признаны достаточно представительным большинством государств) редко вступают в противоречия с национальным правом и непосредственно включаются в право страны (ч. 4 ст. 15 Конституции РФ), то международные договоры содержат множество конкретных норм и могут устанавливать далеко не общепринятые правила, порой порождающие коллизии с национальным правом. Реализация же международных норм, затрагивающих основные права человека (а именно к этой сфере относятся нормы уголовно-исполнительного права), невозможна без издания соответствующих национальных законов. В результате государство, принимая такие нормы, берет обязательство издать соответствующие законы. Став частью права страны, соответствующее правило подлежит непосредственному применению.

В УИК РФ по этому поводу существует некоторое противоречие. Во-первых, вызывает сомнение юридическая сила термина "учитывает" применительно к договорам (ч. 1 ст. 3 УИК РФ), о чем будет сказано ниже, во-вторых, и ч. 1 и ч. 2 указанной статьи говорят об одном и том же - о международных договорах РФ. Но если ч. 2 в точности соответствует смыслу Конституции РФ, то ч. 1 отрицает приоритет международных договорных обязательств России. "Российская Федерация выступает за неукоснительное соблюдение договорных и обычных норм, подтверждает свою приверженность основополагающему принципу международного права - принципу добросовестного выполнения международных обязательств по международному праву" (Закон о международных договорах РФ от 15 июля 1995 г.). Верность международным обязательствам признается необходимым качеством правового государства <1>. Причем приоритетом пользуются лишь межгосударственные и межправительственные договоры. Межведомственные соглашения, являясь разновидностью международного договора, не могут обладать приоритетом в отношении национального закона.

--------------------------------

<1> См.: Лукашук И.И. Международное право. М., 1996. С. 290.

Не секрет, что международное сообщество предъявляет порой повышенные, чем в России, требования к соблюдению и защите прав человека, но раз соответствующее международное соглашение ратифицировано нами, уйти от выполнения обязательств - значит нарушить принцип pacta sunt servanda, нарушить международный договор. Если экономические и социальные возможности России не позволяют выполнить договорные обязательства (Закон "О международных договорах РФ" предписывает обязательную ратификацию договоров, "устанавливающих иные правила, чем предусмотренные законом" (ст. 15)), то, по-видимому, не следует их принимать (подписывать, присоединяться, ратифицировать) либо при необходимости прибегнуть к помощи оговорки к этому договору. Так, при ратификации международного договора, затрагивающего права человека, любое государство может сделать оговорку <1> о том, что оно не берет на себя ответственность за несоблюдение или неприменение определенных положений договора. Тем самым государство освобождает себя от обязанности применять указанное в международном договоре право или правило определенным образом и в соответствующем объеме, а также при наличии оговорки получает право отклонять жалобы по поводу нарушения прав и свобод, направленных лицами, находящимися под юрисдикцией этого государства.

--------------------------------

<1> Советский Союз вместе с другими странами добивался признания права каждого государства делать оговорки к многосторонним договорам. См.: Курс международного права. В 7 т. Т. 4. М., 1990. С. 41.

Юридическая неопределенность уголовно-исполнительного закона по отношению к международным договорам РФ, а тем более противоречие УИК в ч. 1 ст. 3 Конституции России не может, по нашему мнению, оправдываться никакими экономическими и социальными проблемами в России. Противоречие первой и второй частей ст. 3 УИК РФ, по-видимому, стоит понимать так, что правоприменителю оставлена "лазейка", позволяющая в удобном случае, если национальная норма вступит в коллизию с правилами международного договора РФ, сослаться на тяжелое экономическое и социальное положение.

Не меньший интерес вызывают и последующие части ст. 3 УИК РФ. Так, в ч. 3 ст. 3 декларируется, что в соответствии с международно-правовыми нормами, Конституцией РФ уголовно-исполнительное законодательство РФ и практика его применения основываются на строгом соблюдении гарантий защиты от пыток, насилия и другого жестокого или унижающего человеческое достоинство обращения с осужденными.

Что здесь вызвало сомнение? Первое словосочетание "законодательство РФ и практика его применения" скорее подходит для научного доклада или соответствующего отчета перед международной организацией (контролирующим органом), чем для текста федерального закона. Видимо, авторы текста данной статьи имели в виду, что соответствующие подзаконные акты также будут соответствовать международно-правовым нормам.

Без сомнения, положительна приверженность нового Кодекса соблюдению указанных в ч. 3 ст. 3 УИК РФ гарантий защиты, но тогда, на наш взгляд, это положение следовало закрепить в ст. 8 УИК РФ "Принципы уголовно-исполнительного законодательства Российской Федерации". Стремление авторов закона соответствовать международным стандартам и показать это мировому сообществу, которое при любом удобном случае старается "уколоть" Россию за плохое обращение с осужденными, по-видимому, побудило их внести этот принцип в статью о соотношении уголовно-исполнительного законодательства РФ и международно-правовых актов.

В ч. 4 ст. 3 говорится, что "рекомендации (декларации) международных организаций по вопросам исполнения и обращения с осужденными реализуются в уголовно-исполнительном законодательстве Российской Федерации при наличии необходимых экономических и социальных возможностей".

По своему характеру эта норма, как и ее предшественница, также декларативна. Что касается актов, принимаемых международными организациями, то это не только декларации (именно их почему-то выделил законодатель). Неправовые акты - это резолюции конференций, совещаний и международных организаций, их органов. Влияние их на национальное право растет, но при этом они все же не носят юридический характер. Указанные акты относятся к морально-политическим обязательствам, которые должны учитывать участники в своей нормотворческой деятельности. Каждое государство-участник должно стремиться выполнить их положения. Статус рекомендаций имеют резолюции международных организаций, например резолюции Генеральной Ассамблеи ООН. Придать юридическую силу международным рекомендациям, использовать их в национальном правотворчестве или нет - суверенная воля каждого государства.

Так, Генеральная Ассамблея ООН рекомендовала странам-членам предпринять все от них зависящее для выполнения Минимальных стандартных правил обращения с заключенными при управлении пенитенциарными учреждениями, а также чтобы они учитывали их при разработке своего национального законодательства.

Одобряя эти Правила, Экономический и социальный совет ООН в 1955 г. рекомендовал правительствам информировать Генерального секретаря ООН каждые пять лет о прогрессе, достигнутом в их применении.

Хотелось бы обратить внимание на то, что принцип уважения прав человека (именно он и лежит в основе пенитенциарной системы) не только для России, но и для многих государств носит программный характер в результате неготовности их политических и социальных систем к реализации подобных международных стандартов в полном объеме. В связи с этим, думается, что не было особой необходимости в УИК РФ таким способом "заверять" международное сообщество в том, что наша пенитенциарная система когда-нибудь в полном объеме будет соответствовать и Минимальным стандартным правилам обращения с заключенными и резолюциям Совета Европы.

В ст. 3 УИК РФ нашла свое отражение доктрина соотношения российского уголовно-исполнительного права и норм международного права. Эта тема достаточно нова в нашей науке, но существующие работы отечественных ученых-пенитенциаристов позволяют говорить о целой концепции.

На наш взгляд, ответы на некоторые вопросы, возникшие при анализе нового УИК РФ, с точки зрения соответствия его нормам международного права следует искать в работах таких ученых, как Н.А. Стручков, В.Н. Брызгалов, В.Т. Коломиец, И.В. Шмаров, Ю.А. Алферов, П.Г. Пономарев, А.Ф. Сизый и др.

Так уж сложилось в юридической литературе, что все нормы международного права, имеющие однородный объект и устанавливающие определенные правила поведения в той или иной сфере отношений, стали называть международно-правовыми стандартами. Для лучшего осмысления этих стандартов научными и практическими работниками была предложена их классификация. При разделении документов, закрепляющих международно-правовые стандарты обращения с заключенными в зависимости от их целевого назначения, содержания и возможности реализации на группы, на наш взгляд, не была учтена их различная юридическая сила <1>. Классифицируя международно-правовые стандарты, то есть нормы (правила поведения), на самом деле группировали международные акты и наоборот <2>. Так, наряду с резолюциями ООН, имеющими рекомендательный характер, в одну группу предлагалось вносить международные договоры, требующие обязательного выполнения со стороны государств-участников. В итоге вывод о том, что "внедрение" (точнее было бы - "имплементация" ("осуществление") - термин, который имеет мировое распространение, включает в себя систему правовых и организационно-правовых международных и национальных мер) международно-правовых стандартов - длительный процесс <3>, благополучно перекочевал в ч. 1 ст. 3 УИК РФ, перенося подобный подход на международные договоры РФ.

--------------------------------

<1> Шмаров И.В. Принципы и общие положения международных правовых актов в сфере защиты прав человека и борьбы с преступностью и проблемы их реализации в исправительно-трудовом законодательстве // Правовые и организационные основы исполнения уголовных наказаний. М., 1991. С. 87 - 96.

<2> "...международно-правовые документы следует классифицировать на стандарты...". См.: Сизый А.Ф. Международно-правовые стандарты обращения с заключенными и проблемы их реализации. Рязань, 1996. С. 8.

"...общепризнанные стандарты, содержащиеся в международно-правовых актах... являются частью ее национального законодательства... и означают прямое юридическое действие" (см.: Там же. С. 5).

<3> См.: Пономарев П.Г. Международно-правовые стандарты обращения с заключенными и национальные варианты их реализации. Рязань, 1994. С. 7.

На самом же деле вся классификация международных стандартов обращения с заключенными посвящена одному, наиболее важному для отечественной уголовно-исполнительной системы, документу - Минимальным стандартным правилам обращения с заключенными, принятым Конгрессом ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями в Женеве 30 августа 1955 г. Именно эти стандарты не дают покоя и служат "головной болью" нашим пенитенциаристам. Отбросив внешнеполитический оттенок этого вопроса, отметим, что в последнее время возросла роль международных органов контроля, задача которых - оказывать содействие и помощь государствам в выполнении ими международных обязательств путем принятия соответствующих решений и рекомендаций. Так, Комитет по правам человека, созданный в соответствии со ст. 28 Пакта о гражданских и политических правах в 1966 г., призван рассматривать доклады стран-участниц о том, как учитываются положения международных соглашений по правам человека в рамках правовых систем государств. В качестве эталона для характеристики национальной уголовно-исполнительной системы, в том числе и для России, используются Минимальные правила.

Хотя в их преамбуле записано, что они не имеют нормативного характера и носят рекомендательный характер, однако уже в итоговом документе Венской встречи представителей государств - участников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе от 15 января 1989 г. зафиксировано обязательство этих государств соблюдать принятые ООН Минимальные стандартные правила обращения с заключенными.

Но нельзя Правила сравнивать по юридической силе со Всеобщей декларацией прав человека, которая была принята в виде резолюции Генеральной Ассамблеи ООН и поэтому носила лишь рекомендательный характер. В настоящее время права и свободы, провозглашенные в ней, рассматриваются государствами в качестве юридически обязательных обычных или договорных норм.

Принятые же в форме резолюций кодексы поведения (минимальные стандартные правила) имели и имеют сейчас рекомендательный характер, представляют собой разработанную на многосторонней основе определенную модель для принятия соответствующих норм внутригосударственного законодательства. Поэтому, по нашему мнению, и в соответствии с доктриной международного права "учитывать", а не соблюдать в национальной правовой системе следует только определенную, рекомендуемую модель поведения, а не международные договоры. Отношение к международным договорным обязательствам государства и в Конституции, и в федеральных законах должно быть одинаковым. Ведь подчас в самом тексте международного соглашения содержатся варианты реализации его норм. Так, например, из смысла п. 1 ст. 2 Пакта об экономических, социальных и культурных правах вытекает, что менее развитые страны в силу недостаточного уровня экономического развития и нехватки средств имеют право ссылаться на эту статью для установления приоритета в постепенном предоставлении и обеспечении тех или иных прав, закрепленных в Пакте.

Хотелось бы также привести слова В.А. Карташкина, который считает, что после ратификации нашей страной Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод Совету Европы и России следует по взаимной договоренности установить строго определенный срок, в течение которого российское законодательство и правоприменительная практика будут приведены в соответствие с европейскими стандартами <1>. В заключение добавим, что механизм имплементации норм международного права включает в себя и международно-правовой уровень, меры которого не могут быть пересмотрены или отменены каким-либо одним государством, и национально-правовые инструменты, установление и выбор которых хоть и обусловлен суверенной государственной волей, но все же не может противоречить правам человека, интересам третьих государств и международному правопорядку.

--------------------------------

<1> См.: Общая теория прав человека. М., 1996. С. 482.

Источники МПП универсального и регионального характера.

Международные правовые и типовые акты, универсального характера:

1. Всеобщая декларация прав человека (Резолюция 217А(III) ГА ООН от 10 декабря 1948 г.).

2. Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (Резолюция 2200А(XXI) ГА ООН от 16 декабря 1966 г.).

3. Международный пакт о гражданских и политических правах (Резолюция 2200А(XXI) ГА ООН от 16 декабря 1966 г.).

4. Факультативный протокол к Международному пакту о гражданских и политических правах (Резолюция 2200А(XXI) ГА ООН от 19 декабря 1966 г.).

5. Второй факультативный протокол к Международному пакту о гражданских и политических правах, направленный на отмену смертной казни (Резолюция 44/128 ГА ООН от 15 декабря 1989 г.).

6. Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания (Резолюция 39/46 ГА ООН от 10 декабря 1984 г.).

7. Минимальные стандартные правила обращения с заключенными (I Конгресс ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями, Резолюция от 30 августа 1955 г.).

8. Процедуры эффективного выполнения Минимальных стандартных правил, касающихся обращения с заключенными (Резолюция 1984/47 ЭКОСОС от 25 мая 1984 г.).

9. Основные принципы обращения с заключенными (Резолюция 45/111 ГА ООН от 14 декабря 1990 г.).

10. Стандартные минимальные правила ООН в отношении мер, не связанных с тюремным заключением (Токийские правила) (Резолюция 45/110 ГА ООН от 14 декабря 1990 г.).

11. Рекомендации в отношении обращения с заключенными-иностранцами.

12. Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка (Резолюция 34/169 ГА ООН от 17 декабря 1979 г.).

13. Руководящие принципы для эффективного осуществления Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка (Резолюция 1989/61 ЭКОСОС 24 мая 1989 г.).

14. Основные принципы применения силы и огнестрельного оружия должностными лицами по поддержанию правопорядка (VIII Конгресс ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями 1990 г.).

15. Основные принципы, касающиеся роли юристов (VIII Конгресс ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями 1990 г.).

16. Принципы медицинской этики, относящиеся к роли работников здравоохранения, в особенности врачей, в защите заключенных или задержанных лиц от пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения или наказания (Резолюция 37/194 ГА ООН от 18 декабря 1982 г.).

17. Минимальные стандартные правила ООН, касающиеся отправления правосудия в отношении несовершеннолетних (Пекинские правила) (Резолюция 40/33 ГА ООН от 29 ноября 1985 г. и Резолюция 1989/66 ЭКОСОС от 24 мая 1989 г.).

18. Руководящие принципы ООН для предупреждения преступности среди несовершеннолетних (Руководящие принципы, принятые в Эр-Рияде) (Резолюция 45/112 ГА ООН от 14 декабря 1990 г.).

19. Правила ООН, касающиеся защиты несовершеннолетних, лишенных свободы (Резолюция 45/113 ГА ООН от 14 декабря 1990 г.).

20. Смертная казнь (Резолюция 2857(XXVI) ГА ООН от 20 декабря 1971 г.).

21. Меры, гарантирующие защиту прав тех, кто приговорен к смертной казни (Резолюция 1984/50 ЭКОСОС от 25 мая 1984 г.).

22. Осуществление мер, гарантирующих защиту прав тех, кто приговорен к смертной казни (Резолюция 1989/64 ЭКОСОС от 24 мая 1989 г.).

23. Смертная казнь (Резолюция 1990/29 ЭКОСОС от 24 мая 1990 г.).

24. Декларация о защите всех лиц от пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания (Резолюция 3452(XXX) ГА ООН от 9 декабря 1975 г.).

25. Взаимная помощь и международное сотрудничество по уголовным делам (Резолюция 53/112 ГА ООН от 9 декабря 1998 г.).

26. Типовой договор о выдаче (Резолюция 45/116 ГА ООН от 14 декабря 1990 г.).

27. Типовой договор о взаимной помощи по уголовным делам (Резолюция 45/117 ГА ООН от 14 декабря 1990 г. (в ред. Резолюции 53/112 ГА ООН от 20 января 1999 г.)).

28. Типовое соглашение о передаче заключенных-иностранцев.

29. Типовой договор о передаче надзора за правонарушителями, которые были условно осуждены или условно освобождены (Резолюция 45/119 ГА ООН от 14 декабря 1990 г.).

Международные правовые и модельные акты регионального характера:

Совет Европы.

1. Конвенция о защите прав человека и основных свобод (4 ноября 1950 г.).

2. Протокол N 6 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод (28 апреля 1983 г.).

3. Протокол N 6 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод, вносящий структурные изменения в созданный на ее основе контрольный механизм (11 мая 1994 г.).

4. Европейская конвенция о взаимной правовой помощи по уголовным делам (20 апреля 1959 г.).

5. Дополнительный протокол к Европейской конвенции о взаимной правовой помощи по уголовным делам (17 марта 1978 г.).

6. Европейская конвенция о международной действительности судебных решений по уголовным делам (28 мая 1970 г.).

7. Европейская конвенция по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения и наказания (26 ноября 1987 г.).

8. Протокола N 1 и N 2 к Европейской конвенции по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения и наказания (4 ноября 1993 г.).

9. Конвенция об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности (8 ноября 1990 г.).

10. Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию (27 января 1999 г.).

11. Европейская конвенция о выдаче (13 декабря 1957 г.).

12. Дополнительный протокол к Европейской конвенции о выдаче (15 октября 1975 г.).

13. Второй дополнительный протокол к Европейской конвенции о выдаче (17 марта 1978 г.).

14. Конвенция о передаче осужденных лиц (21 марта 1983 г.).

15. Европейская конвенция о надзоре за условно осужденными или условно освобожденными правонарушителями (30 ноября 1964 г.).

16. Резолюция 1044(1994) об отмене смертной казни (ПАСЕ, 4 октября 1994 г.).

17. Резолюция (62)2 Комитета министров государствам-членам относительно избирательных, гражданских и социальных прав заключенных (Комитет министров, 1 февраля 1962 г.).

18. Резолюция Комитета министров СЕ(75)25 о труде заключенных (Комитет министров, 18 сентября 1975 г.).

19. Рекомендация N R(87)3 Комитета министров государствам-членам относительно европейских пенитенциарных правил (Комитет министров, 12 февраля 1987 г.).

20. Пояснительная записка к европейским пенитенциарным правилам (переработанный вариант Европейских минимальных стандартных правил обращения с заключенными).

21. Резолюция Комитета министров СЕ(76)10 о некоторых мерах наказания, альтернативных лишению свободы (Комитет министров, 9 марта 1976 г.).

22. Рекомендация R(82)16 Комитета министров странам-участницам относительно предоставления краткосрочных отпусков заключенным (Комитет министров, 24 сентября 1982 г.).

23. Рекомендация R(82)17 Комитета министров странам-участницам относительно системы заключения и обращения с опасными преступниками (Комитет министров, 24 сентября 1982 г.).

24. Рекомендация R(82)12 Комитета министров странам-участницам об образовании в тюрьмах (Комитет министров, 13 октября 1989 г.).

СНГ.

1. Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 22 января 1993 г.

2. Конвенция о передаче лиц, страдающих психическими расстройствами, для проведения принудительного лечения от 28 марта 1997 г.

3. Конвенция о передаче осужденных к лишению свободы для дальнейшего отбывания наказания от 6 марта 1998 г.

4. Модельный уголовно-исполнительный кодекс (рекомендательный законодательный акт СНГ) (Межпарламентская Ассамблея государств-участников СНГ от 2 ноября 1996 г.).