Особенности трансформации социально -экономического пространства в послекризисный период

Экономический кризис 1998 г. привел к резкому спаду промышленного производства. Но уже к осени 1998 г. в ряде отраслей и регионов наметились признаки роста. На первом этапе выхода из кризиса (осень 1998 – июль 1999 гг.) главными факторами экономического роста стали многократная девальвация рубля, улучшение ценовой конъюнктуры на мировых рынках топлива и сырья, а также сдерживание роста тарифов естественных монополий. В результате этого начался рост производства в отраслях как экспортного, так и импортозамещающего секторов (8).

В наиболее выгодном в этот период экономическом положении оказались экспортно-ориентированные регионы. На втором этапе (декабрь 1999-август 2002 гг.) с увеличением реальных доходов населения начался рост производства в отраслях, ориентированных на внутренний спрос. В наиболее благоприятном положении оказались регионы с диверсифицированной структурой экономики, как экспортного, так и импортозамещающего типа. Послекризисное развитие выявило большой потенциал роста у аграрно-индустриальных регионов юга с развитой перерабатывающей промышленностью, расположенных на Северном Кавказе, в Поволжье и Центре (Краснодарский и Красноярский (с автономными округами) края, Москва, Санкт-Петербург, Татарстан, Тюменская область (с округами), Белгородская, Липецкая, Ленинградская, Московская, Ростовская области).

На этапе выхода из кризиса еще более заметной стала контрастность социально-экономического российского пространства. Различные регионы в разной степени были готовы адаптироваться к новым условиям. Но если на протяжении 90-х годов контрастность проявлялась главным образом в росте межрегиональных диспропорций, то в послекризисный период она все чаще приобретала внутрирегиональное измерение. В условиях экономического роста возросло напряжение центро-периферийных отношений. В наиболее выигрышном положении оказались региональные центры. Этому способствует официальный статус провинциальной столицы и связанные с ним возможности концентрации ресурсов, как правило, более диверсифицированная структура экономики, более широкие рынки сбыта и привлекательность для внешних, российских и иностранных, инвесторов.

В послекризисный период сохранялась острая конкуренция между регионами за привлечение внешних инвестиций. Она проявилась в принятии соответствующих региональных законодательных актов, предоставляющих инвесторам налоговые льготы и кредитные гарантии. Есть все основания говорить о конкурсе инвестиционных законов субъектов РФ. Сейчас в том или ином виде они приняты практически во всех субъектах РФ. Наиболее либеральные законы действуют в Ленинградской, Новгородской, Саратовский и Ярославской областях, Татарстане и Санкт-Петербурге.

В некоторых случаях конкуренция равных партнеров может надолго парализовать принятие важных для Федерации решений. Ярким примером этого стала борьба Санкт-Петербурга и Ленинградской области за новые портовые мощности, которые, безусловно, нужны России. Санкт-Петербург стремился привлечь инвестиции в реконструкцию своего порта, а область - в строительство новых портов в Финском заливе. История вопроса началась сразу после распада СССР, но только в 1999 г. наметились сдвиги в его решении. На российском и международном рынках многие регионы выступают как конкуренты. И если на внутреннем рынке от этой конкуренции выигрывает российский потребитель, то на внешних - он оборачивается проигрышем российского производителя.

Ведут регионы борьбу и за получение грантов международных фондов, направленных на реформирование региональных финансов, поддержку социальных и инфраструктурных программ. Успех в этой области в значительной степени становится результатом положительного имиджа региона. Подобный «имиджевый» сектор экономики играет очень значимую модернизирующую роль и содействует привлечению внешних инвестиций. На сегодняшний день в наиболее выигрышном положении оказываются регионы, которые еще в начале и середине 90-ых годов стали уделять этим вопросам большое внимание. Однако в последнее время их не без успеха догоняют регионы, сравнительно недавно вступившие на путь развития своих внешних связей.

События 1998 г. усилили процесс децентрализации на российском социально-экономическом пространстве. Каждый регион выходил из кризиса за счет собственных финансовых и экономических ресурсов. Большую роль в этом процессе играл авторитет регионального лидера, его способность контролировать экономическую и социальную ситуацию на «своей» территории. Экономический кризис, ослабивший позиции федеральной власти и крупнейших олигархических групп (в результате кризиса из десяти доминировавших в российской экономике финансово-промышленных групп сумели сохраниться шесть) (9), способствовал росту влиятельности региональных властей. Они воспользовались послекризисным экономическим подъемом, чтобы усилить контроль над региональной экономикой и собственностью. Усилившийся контроль над бизнесом и в целом экономической деятельностью, переход в собственность правящего клана предприятий региона, как считают специалисты, сразу после кризиса усилили «закрытость и феодализацию» региональных режимов (10).

Но кризис лишь на короткое время ослабил крупнейшие (системообразующие) банки и финансово-промышленные группы, сконцентрированные в столице и ряде других крупнейших городов России, а также Ханты - Мансийском АО. В условиях выхода из кризиса в регионах начал развиваться процесс концентрации капитала, появились динамично развивающиеся компании. Межрегиональные компании успешно осваивают рынок и расширяют сферу своего влияния за счет приобретения новых производственных объектов в других регионах. За короткий срок (1999-2002 гг.) многие из них превратились в межрегиональные финансово-промышленные группы.

Кроме этого подъем промышленности, улучшение производственного и финансового положения предприятий сделали их объектом пристального внимания крупных российских и иностранных корпораций. Интервенция московского капитала в регионы началась в середине 90-ых годов. Первыми региональное экономическое пространство начали осваивать газовики, нефтяники, финансисты. В послекризисный период этот процесс приобрел новые масштабы. За период с 1997 по 2000 г. компания «Интеррос» освоила 10 новых регионов и в настоящее время работает в 25, Альфа-групп освоила 30 регионов и работает в 38, ЮКОС работает в 28 регионах, АФК - Система – в 43 регионах (11). Новый этап в структуризации российского бизнеса со всей отчетливостью свидетельствовал о том, что «феодальным князьям» в экономической сфере отныне противостоит серьезный противник – крупные российские корпорации, заинтересованные в существовании единых условий для развития бизнеса. Вслед за российскими корпорациями задачу централизации взяла на себя федеральная власть.

Реформа власти и проблемы развития регионов

В 1998 г. федеральные власти попытались внести перелом в отношениях с регионами. Началась борьба с региональными льготами; было прекращено заключение договоров о разделении полномочий и предметов ведения; в парламент был внесен ряд законов, регулирующих разделение функций между федеральными и региональными органами власти. Однако этот процесс был нарушен августовским кризисом 1998 г., который стал отражением несостоятельности экономической и финансовой политики федерального центра.

С избранием президентом В. Путина в России началось проведение административно-правовой реформы. В ее основу положен мягкий вариант «регулируемой федерализации» в отличие от практиковавшейся в 90-е гг. «либеральной федерализации». Она предполагает восстановление единого правового поля страны и ограничение практики регионального протекционизма, ужесточение контроля за деятельностью региональных властей и ослабление их политического веса. Для этой цели после президентских выборов 2000 г. был изменен порядок формирования Совета Федерации, создан механизм федерального вмешательства в случае нарушения региональной властью федерального законодательства и институт представителей президента РФ в семи федеральных округах. Представители президента РФ в округах призваны обеспечивать соблюдение федеральных законов в субъектах Федерации, координировать действие органов федеральной исполнительной власти в округах, обеспечивать эффективное использование государственной собственности. В 2001-2002 гг. главный акцент в работе представителей делается на разграничение властных полномочий между федеральным центром и субъектами РФ.

Другой компонент «регулируемого федерализма» - целенаправленная централизации государственных финансов. Она началась в 1999 г. с принятия «Концепции реформирования межбюджетных отношений в РФ в 1999 - 2001 гг.». Главными направлениями реформы в соответствии с этой концепцией явились разграничение расходных полномочий и ответственности между органами власти и управления разных уровней, разграничение доходных источников между уровнями бюджетной системы страны, преобразование Фонда поддержки субъектов РФ, инвестиционная поддержка развития регионов и др. В результате реализации этой концепции доля федерального бюджета в консолидированном бюджете России возросла до 50,6%, против 44,9% в 1998 г. В 2000 г. федеральная доля достигла 56,5%, а по итогам 2001 бюджетного года составит 59,6 %. В бюджете на 2002 г. она предусмотрена на уровне 62%. Наиболее собираемые и значимые налоги замыкаются на федеральный бюджет.

Централизация государственных финансов сочетается с созданием ряда бюджетных фондов поддержки слабых субъектов РФ. В бюджете на 2002 г. финансовая помощь бюджетам других уровней осуществляется через различные Фонды, в том числе «финансовой поддержки субъектов РФ», «развития региональных финансов», «реформирования региональных финансов», «регионального развития», «компенсации» (направленный на целевое финансирование «Федеральных мандатов» - обязательств, налагаемых федеральным законодательством на региональные и местные бюджеты), «финансирования социальных расходов». Ее суммарный объем заметно больше, чем в бюджете 2001 г., но доля в расходной части бюджета несколько меньше - 13,1% против 15,6%. В федеральном бюджете предусмотрено финансирование 5 региональных федеральных программ, в том числе программа «Сокращения различий в социально-экономическом развитии регионов РФ на 2002 -2010 годы и до 2015 года».

В целом в результате реализации первого этапа реформирования межбюджетных отношений за счет централизации финансов увеличились объемы финансовой помощи слабым субъектам. От этого наиболее сильно пострадали бюджеты сильных субъектов РФ.В 2001 г. принята новая концепция реформирования межбюджетных отношений на период до 2005 г. Она нацелена на четкое разделение расходных полномочий между бюджетами разных уровней и четкое закрепление на долгосрочной основе доходных источников в соответствии с расходными полномочиями.

Проводимая бюджетно-налоговая реформа лишь в малой степени затрагивает собственно местные бюджеты. При сложившейся организации местного самоуправления это практически неразрешимая задача. Для бюджетного упорядочения местного самоуправления необходимо ввести два уровня местного самоуправления (территориальный и поселенческий) и закрепить за каждым из них четкие функции. А это, в свою очередь, зависит от позиции региональных властей.

О необходимости стратегии регионального развития

Проводимая реформа, безусловно, своевременна и необходима. Но проводимая «сверху» она не в полной мере учитывает особенности российского социально-экономического пространства и специфику регионов. Не вполне ясны способы и средства преодоления кризиса российского пространства.

В политике центральных властей регулируемая федерализация сочетается с сохранением либерального курса в экономике. Данная политика, по сути, проводится в интересах крупных российских и зарубежных компаний, испытывающих сегодня проблемы в улаживании многочисленных противоречий с местными властями. Создание института президентских представителей в федеральных округах в этой связи будет скорее способствовать усилению межрегиональных различий, чем ему препятствовать. Устранение региональных барьеров облегчит перемещение производственных ресурсов в пределах России, которые будут стремиться в места более эффективного использования.

При данной политике следует ожидать усиления в территориальной организации российской экономики экономической оси Москва - Санкт-Петербург и широтная полоса Минск - Москва - Нижний Новгород - Казань - Екатеринбург. Следует также ожидать усиления «дрейфа» российской экономики в сторону Балтийского и Черного морей и западных границ.

В связи с этим можно предположить, что различия по уровню социально-экономического развития в пределах европейской части России и между ее европейскими и азиатскими регионами будут увеличиваться, несмотря на осуществляемые в рамках бюджетного федерализма меры по бюджетному выравниванию.

Федеральный центр может повлиять на финансовые потоки либо через бюджетные перераспределения, либо путем проведения дифференцированной налоговой политики в отношении регионов с повышенным риском предпринимательской деятельности. Сегодня взят курс на централизацию бюджетных ресурсов, расширение помощи слабым, усиление контроля за региональными властями и частным капиталом. Эта политика может дать результат только при условии тщательно разработанной стратегии регионального развития России. В ней должны содержаться общие контуры адаптации региональной структуры российской экономики к условиям глобализации. В частности одно из главных направлений адаптации - постепенная, но целенаправленная трансформация унаследованной "перевернутой модели" размещения экспортного производства. Это позволит повысить эффективность участия страны в процессах глобализации экономики и начать переход от внутриматерикового к материково-приморскому размещению хозяйства.

Реконструкция территориальной структуры экономики России позволит смягчить проблему поляризации, ускорить межрегиональную интеграцию на рыночной основе, привнести элементы партнерства и сотрудничества в отношения между центрами и периферией. Однако она может быть осуществлена только при масштабных и долговременных инвестиционных усилиях. А это, в свою очередь, может спровоцировать федеральную исполнительную власть на дальнейшие усилия по централизации власти и государственных финансов. Восстановление унитарного государства в условиях глобализации экономики России в конечном итоге еще более усилит социально-экономическую поляризацию российского пространства. 25-30% ВВП (федеральный бюджет и внебюджетные фонды), потенциально контролируемых центром, громадные по стоимости федеральное имущество и природные ресурсы недостаточны для того, чтобы обуздать нежелательные региональные процессы. Для этого необходим полный контроль над всеми финансовыми и производственными ресурсами страны, что возможно только при одновременном отказе от рыночных реформ и возврате к централизованной экономике. Но сегодня это представляется нереальным.

При унитарном устройстве, кроме того, весьма сильно сужаются возможности учета разнообразия российских регионов в конкретной социально-экономической политике. Плюсом «либеральной федерализации» было то, что она позволяла адаптировать единые нормы федеративного государства к условиям конкретных территорий в рамках довольно широкой зоны совместного ведения Федерации и ее субъектов. Сокращение этой зоны в результате четкого разделения полномочий между муниципальным, региональным и федеральным уровнями власти по единой схеме в условиях большого разнообразия России может оказаться неэффективным.

При дальнейшей настройке федеративных отношений и регионального управления необходимо иметь в виду следующие обстоятельства:

1. В России сейчас происходит адаптация региональной структуры хозяйства к условиям открытой рыночной экономики. Ослабление региональной власти в пользу центральной при либерализации экономики ускорит эти процессы, что будет сопровождаться социальным и политическим напряжением. В интересах России и федерального центра плавная и регулируемая «перепланировка» территориальной организации экономики. Для этого необходимо нахождение такого соотношения федеральной, региональной и местной власти, которое было бы наиболее эффективно. Причем, скорее всего, оно не может быть унифицированным для всех частей страны. Корректно определенный баланс ускорит экономическое развитие страны, а неверный баланс будет его тормозить.

2. В условиях глобализации пространство страны оказалось в системе мировых центро-периферийных отношений. Это делает задачу выравнивания уровней развития и сближения регионов по качеству жизни в обозримом будущем практически невыполнимой. Но острота этой проблемы может быть смягчена в результате целенаправленной, партнерской политики федерального центра, региональных и муниципальных властей, инвесторов. Ни федеральным, ни региональным властям в одностороннем порядке не удастся преодолеть кризис российского пространства.

3. В рамках реконструкции региональной структуры экономики в среднесрочной и долгосрочной политике федерального центра должны быть поставлены две взаимосвязанные цели: повышение доходности экономики на тех территориях, на которых для этого имеются предпосылки, и целенаправленная эмиграция населения с тех территорий, которые в обозримом будущем не имеют шансов на экономическое возрождение. По сути, это означает создание механизмов регулирующих и согласовывающих пространственную мобильность капиталов и населения. Достижение этих целей, в конечном итоге потребует изменения регионального деления с устранением экономически нежизнеспособных субъектов Федерации и перехода части малонаселенных и неосвоенных территорий под прямой федеральное управление. Но, сегодня изменение административно-территориального деления с укрупнением или разукрупнением современных субъектов Федерации является преждевременным.

4. Федеральный центр сегодня вряд ли способен проводить региональную политику направленную на сокращение центро-периферийной асимметрии. Но он может усилить регионализацию макроэкономической политики и политики проводимой отдельными ведомствами с целью выравнивания условий экономического развития центров и периферии. Речь может идти о выделяемых финансовых ресурсах на цели образования, здравоохранения, о регулировании транспортных и энергетических тарифов, о предоставляемых банковских гарантиях государственным банками под инвестиционные проекты и т.д. Определенным потенциалом гармонизации центро-периферийных отношений имеют субъекты Федерации, Ассоциации межрегионального взаимодействия и федеральные округа.

5. Высокая степень взаимосвязанности рыночных преобразований и региональных факторов делает необходимым учет в текущей и долгосрочной экономической политике (налоговой, кредитной, валютной, бюджетной, таможенной, ценовой на продукцию естественных монополий и т.д.) последствий принимаемых решений для российского пространства и своевременную нейтрализацию ожидаемых негативных явлений. В рамках такого подхода Федерация призвана участвовать в финансировании В связи с этим представляется целесообразным в будущем более активное использование в экономической политике селективного подхода - разнообразию российского пространства должна соответствовать система достаточно дифференцированных во временном и территориальном разрезах инструментов федеральной и региональной политики. инфраструктуры, создавать благоприятный инвестиционный климат, направлять иностранные кредиты на проекты, способные улучшить региональные пропорции, способствовать повышению способности регионов к саморазвитию.

В отличие от Федерации, которая должна обеспечивать условия устойчивого развития всего пространства России, ее субъекты должны быть нацелены на решение проблем развития своей территории. Но для этого им потребуются правовые и финансовые ресурсы, которыми они на сегодняшний день не располагают.

6. Растущее отвлечение бюджетных ресурсов на обслуживание внутреннего и внешнего долга делает весьма проблематичным стабильное финансирование региональной политики, направленной на выравнивание. В то же время необходимо иметь представление о региональных последствиях реализации политики ориентированной рост, стимулируемый экономической либерализацией. Ее цена в социальном отношении, учитывая слабую мобильность населения, может быть весьма высока.

Опыт зарубежных стран (Польша, Китай, Франция) показывает большую социальную, экономическую и политическую значимость концепций перспективного регионального развития, имеющих характер официальных документов. Благодаря этим документам осуществляется интеграция региональной политики с макроэкономической и отраслевыми (секторальными) политиками, что сегодня отсутствует в России. России необходимо стратегическое видение региональных пропорций экономики с вариантами их развития на ближайшие 10-15 лет. В ней должны содержаться общие представления о развитии региональной структуры российской экономики в условиях глобализации и новые задачи стоящие перед Россией в новом тысячелетии.