Новые фигуры в исполнительной власти регионов

В последние годы не только изменился состав законодательной ветви власти. Серьезные кадровые изменения происходят в исполнительной ветви власти. Они связаны с проникновением в высшую иерархию власти регионов представителей крупного бизнеса и военнослужащих.

Активное проникновение топ-менеджеров крупных корпораций в региональную власть началось с конца 90-х годов. Видимо, в перспективе десант бизнеса во власть будет еще более значительным. Несмотря на то, что исполнительная власть отличается от бизнеса, некоторые из аналитиков видят в процессе прихода бизнеса во власть новые возможности для самой власти, предпосылки для изменения сложившихся десятилетиями моделей управления. Интервью с представителями бизнеса, вошедшими в исполнительную власть, позволило убедиться в том, что они достаточно быстро вписались во властные структуры и считают, что бизнесмен во власти необходим, чтобы повысить ее динамизм и разрушить сложившиеся стереотипы: «Если люди будут приходить из бизнеса, это будет хорошо для власти. Но это разные культуры. И много копий можно обломать только из-за того, что в бизнесе можно быстро бежать, а тут нужно много думать и все время останавливаться, оглядываться. Главное не злоупотреблять, соблазн велик. Тут в большей степени надо думать о будущем, а не о ежеминутной выгоде».

Однако не только разность деловых культур вызывает внутренний протест у представителей бизнеса, не менее ярко в своих интервью они говорят о сниженном темпе процессов, происходящих во власти, повышенной отстраненности от эффективных решений. «Во власти до сих пор живут бюрократические догмы, канитель, волынка, выбивание взяток, как будто на дворе не 21 век. Такое впечатление, что время остановилось, власть живет вне времени и его запросов. Я не видел проблемы, которую было бы нельзя решить в двухнедельный срок. Или дать четкий и ясный ответ. Для этого есть аппарат. Но знаю - это не делается и догадываюсь, почему».

В Самарской области, где проводилось исследование, представителями бизнеса во власти являлись сразу две ключевые фигуры: вице-губернатор и руководитель департамента финансов. И тот, и другой пользуются уважением у аппарата. В Ярославской области вице-губернатором по экономической политике стал бизнесмен А. Сазонов. Описывая свое место в сегодняшней команде губернатора Ярославской области, он с сожалением отмечает высокое сопротивление определенной части команды в ответ на свои новации, но демонстрирует при этом готовность к борьбе за свои идеи: «У меня от 30 до 70 процентов сил уходит на борьбу с сопротивлением. Самое поразительное, что эта борьба не против губернатора, он «за» новые идеи, но против всего этого болота… Общество двигать могут только молодые. Помогло мне адаптироваться то, что я привык воевать».

Оценки результативности профессионализма бизнесменов, пришедших во власть, у различных групп элит, оказались достаточно высокими, что позволяет предположить - бизнесмены в исполнительной власти достаточно быстро овладевают руководящей деятельностью, привнося с собой новые принципы работы. В том случае, если они не являются сторонниками радикальных преобразований, они более или менее успешно вписываются в команду. Однако некоторые реплики в процессе интервью позволяют говорить об известной настороженности по отношению к представителям бизнеса. Особенно отчетливо это прослеживается у опытных руководителей, среди которых и первые лидеры региона.

Некоторые опрошенные (1/5 респондентов) убеждены, что лица, пришедшие во власть из бизнеса, могут иметь скрытые цели и реализуют во власти цели и задачи тех корпораций, которые они представляют во власти. Неоднозначность оценок, даваемых представителям бизнеса, занятым в исполнительной власти регионов, со стороны чиновников позволяет прогнозировать, что при массированном проникновении бизнеса в исполнительную власть может произойти ее дестабилизация. Если представители бизнеса во власти будут придерживаться эволюционных стратегий в намечаемых преобразованиях, тогда и риск дестабилизации будет снижаться. Оценки респондентов также позволяют говорить о выраженном «феномене настороженности» со стороны аппаратчиков, что свидетельствует о нежелательности «революционных изменений» во властных структурах.

Второе направление кадровых изменений в исполнительной власти регионов связано с приходом во власть военнослужащих. Традиционно процесс завоевания высших позиций в федеральной и региональной власти военными связывается экспертами с приходом к власти В.Путина. Безусловно, новый российский президент способствовал проникновению военных во власть, но на региональном уровне этот процесс обозначился задолго до 2000 г. По мнению региональных экспертов, процесс проникновения военных во власть может быть отнесен ко времени «позднего Ельцина», в интервале 1997-1998 гг. Особенно отчетливо эта линия обозначилась в муниципалитетах, которые не имеют достаточного денежного ресурса и поэтому испытывают серьезные проблемы с поиском квалифицированных кадров для муниципальной службы. Определенную роль в случае привлечения военных в городские администрации могла играть также установка первого лица на целесообразность этого кадрового решения. Как правило, военным ресурсом пользовались лица, избранные во власть не из ниш государственной или муниципальной службы, а новички, не имеющие за собой сложившихся команд и вынужденные формировать их с «чистого листа». Например, такая ситуация сложилась в 1997 году с вновь избранным мэром города Самары Г. Лиманским. Необходимость быстро сформировать действующую команду заставила его обратить внимание на военный ресурс, которым он и воспользовался, обеспечив с его помощью необходимую исполнительность и установив в администрации должный порядок. Серьезный приток бывших военных наблюдался также в городской администрации города Ярославля, начиная с 1997-1998 гг. Схожие тенденции наблюдались в городской администрации Воронежа, в областной администрации Архангельской области, хотя в последнем случае этот процесс начался несколько позднее, чем в городских администрациях.

Стремление понять, насколько эффективны военные во власти и как они адаптируются к властным функциям, привели к необходимости интегрировать как оценки самих военных, пришедших во власть, так и невоенных руководителей. Интересно, что уровень удовлетворенности самих военных своей работой во власти достаточно высок и свидетельствует о хорошей их адаптации к новым задачам. Обращает на себя внимание тот факт, что руководители, бывшие офицеры, не рассматривают муниципальную и государственную службу как деятельность, которая оказалась для них слишком трудной, хотя некоторые их них отмечают известные сложности в адаптационном процессе, связанные с высокой степенью неопределенности и бюрократическим стилем работы.

Внешние оценки, высказанные в ходе интервью, позволяют говорить о том, что большинство опрошенных достаточно высоко оценивает военный кадровый ресурс, о каком бы уровне власти ни шла речь. Одновременно около четверти респондентов полагают, что военные во власти, принося с собой исполнительность и субординацию, несколько снижают творческий потенциал власти, формируя вокруг себя среду четкого исполнения без критической оценки поставленных задач. Это делает власть высших чиновников практически безграничной и может негативно сказаться на общем уровне эффективности власти в регионах. Некоторые из руководителей (1/3), напротив, убеждены, что исполнительность и субординация являются фундаментом региональной власти и военный ресурс поможет сильно поднять уровень исполнительской дисциплины, отсутствием которой так страдает сегодня исполнительная власть. Остальные респонденты пока не могут дать оценку того, насколько приток военных в региональную власть будет позитивной для нее и перевесит возможные негативные последствия.

Проведенное исследование позволяет утверждать - пока военный кадровый ресурс работает на поддержание сложившихся устоев региональной власти, воспроизводя исполнительность и субординацию как основные атрибуты российской власти. Испытывая определенные трудности в адаптации, военные только воспроизводят устоявшиеся схемы, не стремясь их видоизменить или развить в новом направлении. Подобный кадровый ресурс весьма эффективен, если требуется удержать власть, но его возможности резко снижаются в том случае, если требуются модели не исполнительского, а инновационного поведения. Одновременно нельзя утверждать, что приход военных во власть сопровождается «всплеском авторитаризма». Скорее можно говорить о том, что военные способны воспроизводить ту модель власти, которая уже существует, оставаясь надежным и последовательным проводником сложившихся норм.

***

В регионах происходит снижение потенциала исполнительной власти и ее рассредоточение между другими ветвями и центрами власти. Губернатор, до сих пор концентрировавший в своих руках огромные властные полномочия, вынужден примириться с утратой части из них. Более самостоятельной стала законодательная власть, но пока эта самостоятельность находит выражение в модели “взаимной зависимости” двух основных ветвей власти. В перспективе законодательная власть имеет шансы укрепить свои позиции. Правда, на этом пути имеются определенные ограничения. Во-первых, существует реальная угроза превращения законодательной региональной власти в лоббистскую структуру. Во-вторых, может возникнуть новый тип зависимости законодательного органа от федеральных округов.

Федеральные округа начинают играть все более активную политическую роль в жизни региона. Появление нового надрегионального центра власти способствует нарастанию неуверенности губернаторов в своих действиях. В этой ситуации разные лидеры избирают различные формы поведения. Константин Титов рассматривает федеральный округ в лице Сергея Кириенко, как «игрока, играющего против него», в то время как губернатор Анатолий Лисицын, в свойственной ему манере находить компромиссы, стремится использовать новый центр власти как дополнительный канал лоббирования интересов своего региона в центре.

Меняется не только профиль региональной власти, но диверсифицируются источники пополнения управленческих кадров. В 90-ые годы социологические исследования фиксировали тенденцию нарастания консолидированности властной элиты в регионе. Сегодня, как свидетельствуют материалы исследования, эта консолидированность начинает разрушаться изнутри за счет проникновения в управленческую среду представителей из других миров и профессиональных культур. Знаковым явлением становится продвижение во власть представителей бизнеса. Окрепший и осознавший собственные интересы, бизнес стремится самостоятельно представлять их во властных структурах. Часто продвижение бизнес-элиты во власть инициируется самой властью. Финансирование предпринимательскими структурами избирательных кампаний приводит к наращиванию «политического долга» губернаторов, вынужденных «делиться» властью с представителями бизнеса, оказавшими им помощь в предвыборной борьбе. По оценкам экспертов, стремление крупных корпораций завоевать позиции в исполнительной и законодательной власти регионов в перспективе будет усиливаться и может означать для России новый этап в развитии региональной власти. Другим новым явлением становится проникновение в управленческие команды бывших военных, которые приносят с собой уклад и культуру, отличные от тех, которые сложились в государственных учреждениях.

Возникает принципиальный вопрос: достигла ли административная реформа власти каких-либо результатов? Внесла ли она конкретные изменения в региональное элитное сообщество? Ответы на эти вопросы остаются неопределенными. На наш взгляд, изменения в региональных процессах все более очевидны. Они являются результатом не только политики Кремля, но и новых отношений бизнеса и власти в регионах. Диалог бизнеса и власти все в большей степени приобретает институциональные формы, что, однако, не означает, что поведение, как властных, так и экономических акторов, несмотря на их взаимную зависимость, становится более предсказуемым. В регионах, как и в федеральном центре (10), бизнес-элита стремится ранжировать себя не только по размеру капитала, но и по тому иерархическому месту, которое ее представителям удалось занять внутри структур региональной власти, в руководстве партий и общественных объединений. А это означает, что крупные собственники и топ-менеджеры осознают, что капитал общественного влияния имеет сегодня не меньшее, а может даже большее значение, нежели финансовые ресурсы. Попытка завоевания бизнесом своего места в общественном пространстве означает лишь одно: он скрыто или открыто готовится к борьбе с региональной властью за завоевание ведущих и более значительных позиций в этой власти в ближайшем будущем. К борьбе, которая приведет либо к компромиссу, либо к полной победе одной из сторон…