Особенности экономической политики субъектов рф

Расширение экономических полномочий субъектов РФ, в рамках нового федерализма активизировали местные инициативы в плане поиска путей устойчивого развития региональной экономики. Эти инициативы оформлялись в виде региональных конституций, уставов, программ развития. Наиболее активно в плане разработки собственной социально-экономической политики вели себя регионы, имеющие сравнительно благополучное бюджетное положение и привлекательные для иностранных инвестиций и кредитов. Большинство же регионов было не в состоянии проводить сколько-нибудь целенаправленную политику из-за отсутствия ресурсов развития. В 2000 г. только 26 субъектов РФ имело ВРП равный 1% и более от совокупного ВРП России.

В условиях либерализации внешнеэкономической деятельности финансовое положение субъектов РФ в значительной степени определялось степенью их интегрированности в мирохозяйственные связи. У регионов - экстравертов, с большими абсолютными и относительными показателями развития внешнеэкономических связей финансовое положение (бюджетная самообеспеченность, доходы предприятий и населения) в среднем значительно выше, чем у регионов-интравертов. В 1999 г. 17 крупнейших регионов-экспортеров (с объемом экспорта более 1 млрд.) России обеспечили 2/3 всех налоговых поступлений в бюджетную систему страны.

Проводимая региональными властями политика отражала восприятие региональными элитами социально-экономической и политической ситуации, а также их представления о путях решения возникающих на данной территории проблем. В этих представлениях преломлялись структурные особенности экономики, исторический ход освоения территории, психологические черты населения и уровень образования управляющих кадров. Предлагая свои сценарии социально-экономического развития, региональные власти стремились обеспечить наполнение региональных бюджетов, социальную стабильность и экономический рост. Но решение этих задач осуществлялось на основе разных подходов, исходя из специфических условий регионов. В 90-ые годы политика региональных властей становилась все более индивидуальной.

Наложение децентрализации на структурные и национально-культурные особенности российского пространства вызвало формирование несколько типов региональных экономических режимов. В национальных республиках сложился режим национально-клановой экономики; в регионах так называемого красного пояса - режим государственно-бюрократической экономики; в других регионах - номенклатурно-криминальный (Приморский край, Калининградская область), номенклатурно-капиталистический (Москва, Московская область, Санкт-Петербург) и номенклатурно-олигархический (Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский АО, Омская область) режимы экономики.

Общим признаком этих разных режимов стал региональный протекционизм, направленный на противодействие оттоку из регионов финансовых ресурсов, ограничение потенциальной конкуренции нерезидентов на региональном рынке, контроль над производством и реализацией наиболее важной для региона продукции. Другая особенность всех региональных режимов – установление привилегированных отношений между властями и «своими» предприятиями, предоставление им налоговых и таможенных льгот, государственных заказов, низких энерготарифов. В результате такой политики у «своих» предприятий риски понижались за счет их роста у «чужих». Крайним проявлением политики регулирования стали запреты на вывоз продовольствия и сельскохозяйственного сырья за пределы региона по соображениям защиты рынка (Краснодарский край, Воронежская область, Татарстан и др.) и повсеместное формирование замкнутых региональных рынков алкоголя. В целом региональный протекционизм явился своего рода реакцией региональных властей на резко возросшую в условиях глобализации трансграничную мобильность финансовых ресурсов при ослаблении федерального центра и продолжительном спаде производства. Это была реакция на активную поддержку федеральным центром «семибанкирщины» - крупнейших российских банков, осуществлявших массовую скупку в рамках приватизации бюджетообразующих предприятий и осуществлявших через свою филиальную сеть финансовый дренаж большинства регионов России.

Региональный протекционизм противоречил ст. 8 Конституции РФ, декларирующей единство экономического пространства, свободное перемещение товаров услуг и финансовых средств, свободу конкуренции и экономической деятельности. В основе его появления лежит несовершенство Конституции, предусматривающей широкий перечень предметов совместного ведения.

Другим важным элементом экономической политики субъектов РФ в 90-е годы стала борьба за получение тех или иных сравнительных преимуществ (льготы, полномочия, федеральные трансферты и программы, инвестиции). Победа в этой борьбе означала перераспределение национального продукта, создаваемого в стране, в пользу регионов, во главе которых стояли влиятельные на федеральном уровне политики, эффективно отстаивавшие интересы своей территории. К наиболее сильным региональным лоббистам эксперты относят мэра Москвы Ю. Лужкова, президентов Татарстана, Башкортостана, Северной Осетии, Дагестана - М. Шаймиева, М. Рахимова, А. Дзасохова, М. Магомедова, губернаторов Чукотского и Таймырского АО Р. Абрамовича и А. Хлопонина, Орловской, Новгородской, Самарской, Ярославской областей – Е. Строева, М. Прусака, К. Титова, А. Лисицына (6).

Усилившаяся региональная власть подмяла под себя местное самоуправление. Федеральные органы пытались использовать местное самоуправление в качестве противовеса усилившейся власти губернаторов и президентов. Его полномочия были определены в федеральном законе “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 1995 г. В 1998 г. были созданы институты лоббирования интересов местного самоуправления (Совет по местному самоуправлению, Конгресс муниципальных образований), но это не дало ощутимых результатов, поскольку в реальности финансовая основа самостоятельности органов местного самоуправления оказалась весьма слабой. Региональная власть, в нарушение Конституции РФ и закона о местном самоуправлении, стремилась рассматривать органы местного самоуправления как свои филиалы на местах. Такая позиция не предусматривала наличия четко очерченной компетенции и ответственности органов местного самоуправления, а, следовательно, и самостоятельных финансовых и иных ресурсов на их выполнение. Доля местных бюджетов в расходной части консолидированного бюджета России в 1992 - 1998 гг. выросла незначительно с 28,5 до 33,0% (7). Между тем как расходные полномочия имели тенденцию все больше передаваться на местный уровень.

Проблему регулирования отношений между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами, а также между федеральным бюджетом и местными бюджетами был призван решить, принятый в 1997 году федеральный закон “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации”. В нем к собственным доходам местных бюджетов были отнесены не только местные налоги и сборы, но и жестко закрепленные на постоянной основе доли федеральных и региональных налогов.

Однако этот закон не смог принципиально изменить ситуацию. Доля собственных налогов и сборов в финансовых ресурсах муниципалитетов в 1998 г. в среднем по РФ составила 9%. Остальные доходы их бюджетов формировались за счет средств бюджетного регулирования, а именно, отчислений от федеральных налогов, среди которых: налог на прибыль, НДС и подоходный налог. Нормативы отчислений в их бюджеты ежегодно пересматриваются и львиная доля средств перераспределяется по старому принципу: сначала все наверх, а затем дотации вниз.

Федеральные трансферты, предназначенные для населения, которые в конечном счете обслуживают именно местные бюджеты, проходят через фильтр главных городов регионов. До местных бюджетов эти трансферты доходили с облегчением в 3-5 раз. Ситуацию усугубляет сложная структура органов местного самоуправления. В отдельных регионах зарегистрировано несколько сотен муниципальных образований всех уровней. Объективно необходимое расширение налоговых прав местных властей наталкивается на “поселенческий” принцип организации местного самоуправления.

Установление заниженных нормативов отчислений в местные бюджеты искусственно приводит к дотационности многих муниципальных образований. В субъектах РФ на единицу местного самоуправления на уровне городов и районов, являющуюся донором, приходится 10 - 15 дотационных единиц. Бюджетный произвол региональных властей относительно муниципальных образований-доноров зачастую вызывает конфликты между ними.