Билет № 34

1.​Административный процесс: понятие и виды.

Широкое понимание административного процесса — это порядок осуществления всего государственного управления; процедуры функционирования исполнительной власти, ее органов и должностных лиц. Широта, многоаспектный и разноуровневый характер правоприменительной деятельности органов публичного управления, а также большое число и разнообразие рассматриваемых органами государственного управления и их должностными лицами «индивидуально-конкретных дел» предопределили широкое понимание административного процесса.

Административный процесс в широком смысле определяется учеными как урегулированная правовыми нормами система последовательно совершаемых действий в целях обеспечения определенного порядка деятельности органа (должностного лица) исполнительной власти по применению административно- правовых норм. Например, в этом смысле административным процессом будет являться административная процедура, содержащаяся в каждом действующем ныне административном регламенте по исполнению государственной функции или предоставлению государственной услуги. Вместе с тем официально (т. е. в нормативных правовых актах) порядок осуществления должностными лицами действий по выполнению государственной функции или предоставлению государственной услуги называется административной процедурой. Именно такая административная процедура обеспечивает надлежащий порядок функционирования органов исполнительной власти или их должностных лиц. Причем в зависимости от характера осуществляемых государственных функций процедурная деятельность может быть как регулятивной, контрольно-надзорной, так и административно-принуждающей, направленной на решение задач административной юрисдикции и административного принуждения.

Узкое понимание административного процесса заключается в определении его как порядка разрешения административно-деликтных правовых споров, применения к физическим или юридическим лицам различных видов административного принуждения, рассмотрения и разрешения дел об административных правонарушениях. Узким административным процессом считается регламентированная нормативными правовыми актами административно-процессуальная деятельность, в соответствии с которой субъекты административной юрисдикции используют нормы материального права в целях разрешения административно-правовых споров (конфликтов), применения административного принуждения, в том числе привлечения лица к административной ответственности.

Узкий подход к административному процессу является основой для создания так называемой юрисдикционной концепции административно-процессуальной деятельности. При таком административно-дел и к тологическом подходе административн ый процесс может изучаться как административно-юрисдикционный (деликтный, принуждающий) процесс, в ходе которого уполномоченными субъектами используются административные методы и властно-принуждающие правовые средства для обеспечения порядка в сфере соответствующих правоотношений. Сюда же включается процедура рассмотрения судами любых административно-правовых споров.

Основными признаками административного процесса, которые можно рассматривать при соединении различных подходов к пониманию этого вида процессуальной деятельности, являются следующие:

1. административный процесс — это вид юридического процесса, предназначенного для создания порядка реализации норм материального административного права, а также норм других отраслей российского права (например, таможенного, налогового, финансового, земельного, градостроительного, экологического), определяющих виды полномочий и функций органов публичной власти и их должностных лиц;

2. административный процесс - правоприменительная (процессуальная или процедурная) деятельность органов исполнительной власти, их должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, а в некоторых случаях и судебная деятельность (например, производство по делам об административных правонарушениях или об оспаривании нормативных либо ненормативных правовых актов). Таким образом, административный процесс является формой реализации как исполнительной, так и судебной власти;

3. административный процесс осуществляется широким кругом субъектов административно-процессуальной деятельности, что обусловлено широтой определения самого административного процесса;

4. фактическим содержанием административного процесса является так называемая внешняя правоприменительная деятельность административных органов (в том числе исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления) по разрешению в установленном порядке и в пределах их компетенции индивидуальных юридических дел, возникающих на основе различных материальных норм права;

5. административный процесс — это рассмотрение возникшего между участниками административно-правовых отношений спора об административном праве;

6. административный процесс — это, с одной стороны, внесудебный порядок разрешения индивидуальных административных дел (нссудебныс формы (процедуры) рассмотрения дел), возникающих при реализации функций исполнительной власти и публичного управления на основе различных норм материального права, а с другой - судебный порядок рассмотрения отдельных видов административных дел\

7. административно-процессуальные отношения регулируются нормами многих нормативных правовых актов. В их систему входят: федеральные законы и законы субъектов РФ; нормативные правовые акты, принимаемые федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и исполнительными органами муниципальных образований (например, законы РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», «О милиции», Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг);

8. административный процесс — это нормотворческая деятельность исполнительных органов государственной и муниципальной власти;

9. административный процесс — это не только порядок так называемого позитивного государственного или муниципального управления, но и процессуальная деятельность по применению мер государственного правового принуждения (например, мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, применения административных наказаний к лицам, виновным в совершении административных правонарушений);

10. основными задачами административного процесса являются: обеспечение законности осуществления органами публичного управления и их должностными лицами полномочий но реализации функций государственного управления, а также реализации в полном объеме их компетенции; защита прав и свобод человека и гражданина; охрана законных интересов физических и юридических лиц; установление гарантий правильного порядка реализации управленческих действий; определение процедуры применения административного принуждения и проведения контрольно-надзорных мероприятий.

В чем же заключается реальный административный процесс? Реальный — значит действующий, установленный законом, используемый в практической деятельности, признаваемый учеными или очевидный с правовой точки зрения. Если учитывать именно такой критерий, то можно утверждать, что в настоящее время реального административного процесса в России не существует, поскольку не принято ни одного российского закона, устанавливающего термин «административный процесс». Законодатель вообще нс пытается разъяснить термины «административный процесс» и «административно-процессуальное законодательство».

Сложность и глубокая структурированность содержания государственного управления, управленческих процедур, процесса управления и сложившихся в системе публичного администрирования традиций и правовых порядков напрямую обусловливают и сложность в определении содержания, системы и структуры административного процесса, административно-процессуальной деятельности и административно-процессуального права. Основной тенденцией развития современного административного процесса согласно той концепции, которая традиционно сложилась в научной литературе и разделяется большинством ученых-административистов, является развитие административного процессуального законодательства, регулирующего разнообразные управленческие отношения и административно- процессуальный порядок их реализации уполномоченными субъектами административного права.

2.​Государственное регулирование естественных монополий.

1. Для регулирования и контроля деятельности субъектов ес­тественных монополий образуются федеральные органы исполни­тельной власти по регулированию естественных монополий (да­лее — органы регулирования естественных монополий). По своим структуре и функциям, а также полномочиям и порядку их осу­ществления они имеют много сходного с федеральными антимоно­польными органами.

Органы регулирования естественных монополий образуют­ся во всех узаконенных сферах деятельности естественных мо­нополий. Однако необязательно в каждой сфере иметь отдельный орган. Один федеральный орган исполнительной власти может ре­гулировать сразу несколько сфер деятельности естественных монополий. Для осуществления своих полномочий они вправе созда­вать свои территориальные органы и наделять их полномочиями в пределах своей компетенции. Территориальные органы создаются с разрешения Правительства РФ и образуют вместе с соответст­вующим федеральным органом единую систему регулирования в соответствующей сфере естественной монополии.

Субъекты Российской Федерации, в свою очередь, могут со­здавать свои аналогичные органы. Например, в упоминавшемся проекте закона "О регулировании естественных монополий в горо­де Москве" есть такая норма: для регулирования и контроля дея­тельности субъектов естественных монополий в сферах, указан­ных в настоящем законе, образуются органы исполнительной власти г. Москвы по регулированию естественных монополий в г. Москве в порядке, установленном для городской администрации. Органы регулирования в ходе осуществления своих полномочий взаимо­действуют с федеральными органами исполнительной власти по регулированию естественных монополий и их территориальными органами, а также территориальным управлением Государствен­ного антимонопольного комитета Российской Федерации по г. Мос­кве и Московской области.

Государственные органы субъектов Российской Федерации по регулированию естественных монополий не входят в систему федеральных органов исполнительной власти. Жизнь покажет, насколько целесообразной окажется складывающаяся многослой­ная, разрозненная и дорогостоящая структура государственного регулирования и контроля. Думается, более эффективным было бы, в зависимости от складывающейся ситуации на рынках с участием субъектов естественных монополий, кадровых возмож­ностей и иных факторов, взаимное делегирование соответствую­щих полномочий: субъектов Российской Федерации — федераль­ным органам или федеральных органов — субъектам Российской Федерации.

2. В настоящее время идет формирование федеральных орга­нов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъ­ектов Российской Федерации по регулированию деятельности субъ­ектов естественных монополий. Первой Указом Президента РФ от 19 ноября 1995 г. № 1194 была образована Федеральная энергети­ческая комиссия Российской Федерации (ФЭК РФ) как федераль­ный орган исполнительной власти по регулированию естественных монополий в следующих сферах: транспортировка нефти и нефте­продуктов по магистральным трубопроводам; транспортировка газа по трубопроводам; услуги по передаче электрической и тепловой энер­гии. Указом Президента РФ от 25 января 1996 г. № 96 была обра­зована Федеральная служба Российской Федерации по регулиро­ванию естественных монополий в области связи (ФСЕМС России).

Будучи федеральным органом исполнительной власти, служба регулировала естественные монополии в сфере услуг общедос­тупной электрической и почтовой связи. Указом Президента РФ от 14 августа 1996 г. № 1177 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" этот орган переименован в Федераль­ную службу России по регулированию естественных монополий в области связи. Последней по счету была образована Федеральная служба Российской Федерации по регулированию естественных монополий на транспорте (ФСЕМТ России)*. Упомянутым выше Указом Президента РФ от 14 августа 1996 г. она также переиме­нована и стала называться Федеральной службой России по регу­лированию естественных монополий на транспорте. Она имела статус федерального органа исполнительной власти по регулиро­ванию естественных монополий в следующих сферах: железно­дорожные перевозки; услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов.

Правительство РФ 19 сентября 1997 г. постановлением № 1202 утвердило Положение о Федеральной службе России по регулиро­ванию естественных монополий на транспорте* (в настоящее время утратило силу). Федеральная служба являлась юридическим ли­цом. В ней образовалось правление, численность и персональный состав которого устанавливался Правительством РФ. Членами прав­ления Федеральной службы назначались не менее чем на 4 года высококвалифицированные специалисты, имеющие опыт работы в соответствующей области. Для обеспечения преемственности в де­ятельности правления ежегодно, начиная с пятого года его работы, должна осуществляться замена до одной трети членов правления. В пределах установленной Правительством РФ численности ра­ботников и выделенных бюджетных ассигнований на их содержа­ние Федеральная служба создает, реорганизует и ликвидирует свои территориальные органы, а также утверждает положения о них. Основными задачами Федеральной службы были определены:

государственное регулирование деятельности субъектов ес­тественных монополий на транспорте по вопросам ценообразова­ния и взаимоотношений с потребителями транспортных услуг;

либерализация государственного регулирования цен (тарифов) в условиях развития конкуренции на транспорте;

создание условий для развития конкуренции на рынке транс­портных услуг, обеспечение равного доступа потребителей к ин­фраструктуре транспорта;

регламентация деятельности субъектов естественных моно­полий на транспорте в пределах компетенции Федеральной служ­бы, обеспечение возможности ознакомления с ценами (тарифами) и правилами их определения.

Федеральная служба также:

осуществляет контроль за ценами (тарифами) на транспорт­ные услуги;

устанавливает порядок и условия заключения и исполнения договоров с потребителями, подлежащими обязательному обслу­живанию субъектами естественных монополий на транспорте;

направляет субъектам естественных монополий на транспор­те обязательные для исполнения предписания в случае наруше­ния ими законодательства Российской Федерации о естественных монополиях, в том числе об устранении последствий таких нару­шений, о заключении договоров с потребителями транспортных ус­луг, подлежащими обязательному обслуживанию, о внесении из­менений в заключенные с ними договоры, о перечислении в феде­ральный бюджет прибыли (дохода), полученной ими в результате действий, нарушающих законодательство Российской Федерации о естественных монополиях;

в пределах своей компетенции принимает решения и дает пред­писания, обязательные для исполнения федеральными органами ис­полнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, об из­менении или отмене принятых ими актов, не соответствующих зако­нодательству Российской Федерации о естественных монополиях;

привлекает к административной ответственности в виде пред­упреждения или штрафа руководителей субъектов естественных монополий на транспорте, должностных лиц федеральных орга­нов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъ­ектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в случаях, предусмотренных законодательством Российской Фе­дерации;

осуществляет постоянный контроль за эффективностью инвес­тиционной деятельности субъектов естественных монополий на транс­порте и целевым использованием ими государственных средств.

3. Итак, естественные монополии находятся под непосредст­венным контролем сразу двух федеральных структур — антимо­нопольных органов, полномочия которых по обеспечению соблю­дения антимонопольного законодательства распространяются на всех хозяйствующих субъектов, и специальных органов регули­рования деятельности естественных монополий. Для всех пред­принимателей и, прежде всего, самих субъектов естественных монополий важно знать, какую конкретную деятельность послед­них регулируют специальные федеральные органы исполнитель­ной власти, а какую контролируют федеральные антимонополь­ные органы. Необходимо также иметь представление об особен­ностях функций и полномочий специальных органов регулирова­ния, а также о порядке их реализации. В свою очередь, контроле­рам — федеральным антимонопольным органам и специальным органам исполнительной власти надлежит в своей практической работе, с одной стороны, четко разграничивать свои функции и полномочия, не допускать дублирования и подмены, не занимать­ся одним и тем же делом, а с другой — организовать взаимодей­ствие так, чтобы между их усилиями не оставалось "белых пя­тен", позволяющих естественным монополиям уходить от госу­дарственного воздействия, чтобы все, что в соответствии с зако­нодательством должно регулироваться и контролироваться, дей­ствительно регулировалось и контролировалось. Остановимся на некоторых из этих проблем.

4. Вспомним, что рассматриваемые в данной теме специаль­ные органы называются органами регулирования и контроля. По­этому необходимо четко различать осуществляемые ими в отно­шении естественных монополий государственное регулирование, с одной стороны, и государственный контроль — с другой. Суть лю­бого регулирования состоит в упорядочении деятельности участ­ников социального общения, прежде всего в установлении для них определенных правил поведения, в данном случае — в рыночных отношениях. Регулирование является основной формой воздейст­вия государства на естественные монополии, и его специфика про­является в его методах. Федеральные антимонопольные органы сходными методами не наделены. Федеральным законом "О есте­ственных монополиях" установлены два специфических метода. Применение иных методов на допускается.

5. Осуществляемый специальными органами контроль более всего сближает их (и допускает смешение) с контрольной деятель­ностью федеральных антимонопольных органов. Его специфика — в целях и предмете контроля, а также в тесной связи с осущест­вляемым этими же специальными органами государственным ре­гулированием.

Цель контроля — добиться проведения эффективной госу­дарственной политики в сферах деятельности естественных монополий. Контроль, органично дополняя регулирование, призван предупредить нарушения законодательства о естественных моно­полиях, служит правовым средством, с помощью которого приме­ненные методы регулирования последовательно воплощаются в жизнь. Исходя из цели, Федеральный закон "О естественных мо­нополиях" определил два относительно самостоятельных участка подконтрольных действий с участием или в отношении субъектов естественных монополий.

Первое направление контроля — защита потребителей то­варов естественных монополий. Под контроль поставлены такие действия, которые могут иметь своим результатом ущемление ин­тересов потребителей. Однако контролю подлежат не все действия (сделки), а лишь совершаемые с товарами, в отношении которых применено государственное регулирование.

Второе направление контроля — активизация поиска пу­тей демонополизации естественных монополий, устранение пре­пятствий, мешающих развитию здесь свободной конкуренции. Контролю подлежат действия (сделки) с участием или в отноше­нии естественных монополий, результатом которых может стать сдерживание экономически оправданного перехода соответствую­щего товарного рынка из состояния естественной монополии в со­стояние конкурентного рынка.