§ 2. Международно-правовые основы в области противодействия незаконному обороту наркотических средств на современном этапе

Связанная с незаконным оборотом наркотических средств угроза занимает одно из основных мест в системе современных угроз человеческому развитию. При этом наркотики – это не просто новая глобальная угроза, а трагический фактор гибели свыше 300 тыс. человек ежегодно, и эта проблема с каждым годом лишь усиливается. Однако, внимание этой проблеме уделяется непропорционально мало по сравнению с другими глобальными угрозами для человечества³¹.

Значительно усложняют ситуацию с наркотиками инспирированные наркобизнесом в глобальных масштабах угрозы, которые прежде всего проявляются в международной сфере - в негативном влиянии на международные отношения, расширении масштабов транснациональной организованной преступности, финансировании акций международного терроризма; в сфере государственного управления - во влиянии на принятие политических решений, в росте коррупции, поскольку на финансирование и подкуп поступают значительные криминальные средства от незаконного оборота наркотиков; в экономической сфере - в нанесении ущерба экономической безопасности государства и сообщества государств, ослаблении функционирования единого экономического пространства и разрушении традиционных экономических отношений, подрывном воздействии на принятие экономических решений; в социальной сфере - в реальном влиянии на рост смертности населения, сопутствующих заболеваний, социального расслоения общества, демографическом спаде в регионах с высокой степенью потребления наркотиков; в информационной сфере - в сущности наркотиков как разрушительной субкультуры³².

В общем, проблема преступности не может быть решена в рамках только национальной правовой системы. Объективной необходимостью эффективного противодействия качественно новой преступности (в том числе наркопреступности, транснациональной организованной преступности) является более тесное и реальное международное сотрудничество государств и правоохранительных органов в борьбе с ней³³.

В этих условиях возникает необходимость объединения усилий всех государств, организаций в тесной координации и сотрудничестве между государствами в решении мировой проблемы наркопреступности, которая безусловно имеет сложный и многосоставной характер.

Под незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров понимается, в соответствии с Федеральным законом № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах»³⁴(далее – Федеральный закон «О наркотических средствах»), - оборот наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, осуществляемый в нарушение законодательства Российской Федерации. Под оборотом наркотических средств, психотропных веществ понимается разработка, производство, изготовление, переработка, хранение, перевозка, пересылка, отпуск, реализация, распределение, приобретение, использование, ввоз на территорию Российской Федерации, вывоз с территории Российской Федерации, уничтожение наркотических средств, психотропных веществ, разрешенные и контролируемые в соответствии с законодательством Российской Федерации. Единая конвенция о наркотических средствах 1961 года определяет «незаконный оборот» следующим образом – «культивирование или любое действие по сбыту наркотиков в нарушение постановлений настоящей Конвенции»³⁵. Определение наркотрафика в настоящее время нормативно не закреплено, однако, анализ нормативных правовых актов³⁶, специальных литературных источников³⁷позволяет определить наркотрафик как нелегальное перемещение наркотических средств и психотропных веществ между государствами (внешний наркотрафик) или внутри государства (внутренний наркотрафик). Наркотическое средство в соответствии с Единой конвенцией о наркотических средствах 1961 года означает любое из веществ, включенных в Списки I иII, - естественных или синтетических. В соответствии с Федеральным законом «О наркотических средствах», наркотические средства - вещества синтетического или естественного происхождения, препараты, включенные в Перечень наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации, в соответствии с законодательством Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации.

Выделяют два уровня сотрудничества в борьбе с преступностью - национальный (внутригосударственный) представляет собой систему органов полиции, национальной безопасности, опирающаяся на национальное и международное право и обеспечивающая правопорядок и общественную безопасность внутри государства, и международный - как органы и системы органов и организаций, созданных для борьбы с общеуголовной преступностью (например, Интерпол).

Международное сотрудничество в борьбе с преступностью - это специфическая деятельность государств и других участников международного общения в сфере предупреждения преступности, борьбы с ней и обращения с правонарушителями. Вместе с тем сотрудничество государств в этой сфере тесно связано с определенным историческим уровнем развития международного сотрудничества и (или) противостояния в целом в политической, социально-экономической, гуманитарной, культурной, правовой, военной и других областях³⁸.

По своему содержанию международное сотрудничество в борьбе с преступностью включает осуществляемые на основе действующих норм международного права и национального законодательства согласованные действия, взаимопомощь заинтересованных государств по предупреждению, выявлению, пресечению, расследованию и судебному рассмотрению преступлений, затрагивающих интересы нескольких государств либо всего мирового сообщества, а также по исполнению наказаний и обращению с правонарушителями. В более широком смысле в содержание международного сотрудничества в борьбе с преступностью входит помимо перечисленного, деятельность государственных органов и международных организаций по изучению проблем преступности и ее предупреждения, борьбы с ней, обращения с правонарушителями как на мировом, так и на региональных уровнях. С одной стороны, международное сотрудничество государств рассматривается как самостоятельный вид деятельности, включающий совместную работу в экономической, социальной, культурной, гуманитарной и иных сферах, с другой - выступает в качестве общего принципа международного права³⁹. Таким образом, участниками борьбы с незаконным оборотом наркотических средств являются государства и международные организации. При этом правительства государств выступают субъектами преимущественно в качестве участников международного правотворчества, а государственные органы, выступают в качестве субъектов в тех случаях, когда их участие прямо предусмотрено в заключенных на межправительственном уровне международных нормативно-правовых актов. Они могут выступать субъектами также в двух формах: как субъекты правотворчества и как субъекты правоприменения⁴⁰.

Международное сотрудничество в борьбе с преступностью как деятельность является важной сферой международных отношений, обеспечивает международно-правовой и внутригосударственный порядок, способствует международной и национальной безопасности⁴¹. Основной правовой формой международного сотрудничества является заключение международных договоров. Порядок участия органов государственной власти Российской Федерации в заключении международных договоров Российской Федерации регулируется Венской Конвенцией о праве международных договоров⁴² и Федеральным закономот 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»⁴³.

Договорно-правовой элемент механизма международного сотрудничества в борьбе с преступностью включает в себя комплекс межгосударственных соглашений, предусматривающих договорно-правовую координацию усилий государств в сфере борьбы с преступностью: многосторонние универсальные конвенции, многосторонние целевые конвенции, многосторонние региональные конвенции, двусторонние договоры об оказании практической помощи по уголовным делам, о выдаче преступников, о борьбе с отдельными видами преступлений⁴⁴. В международных договорах часто находит отражение список государственных органов власти соответствующих государств-участников, которые являются субъектами борьбы с незаконным оборотом наркотиков, при этом этот список, как правило, не является исчерпывающим⁴⁵.

Организационно-правовой элемент механизма международного сотрудничества в борьбе с преступностью реализуется в создании организационных структур (межгосударственных, межправительственных и иных международных организаций) для реализации международного сотрудничества в сфере борьбы с преступностью.

Так с целью эффективной борьбы с международной преступностью в 1922 году была создана международная полицейская организация – Интерпол со штаб-квартирой в г. Лионе. Взаимодействие России с Интерполом началось в 1990 г. - после принятия СССР в члены организации. Вступлению предшествовало Постановление Совета министров СССР от 07.04.1990 № 338 «О вступлении в Международную организацию уголовной полиции – Интерпол», далее был издан: 30 июля 1996 г. - УказПрезидента РФ № 1113 «Об участии Российской Федерации в деятельности Международной организации уголовной полиции – Интерпола»⁴⁶. Одно из основных направлений деятельности Интерпола - координация борьбы с наркотрафиком. В целях обеспечения оперативности и организации взаимодействия с 1997 г. в ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации созданы филиалы Национального центрального бюро Интерпола, являющиеся подразделениями криминальной милиции, входят в состав МВД, ГУВД, УВД субъектов Федерации на правах отделов, отделений, групп. Однако, низкий статус филиалов Интерпола не позволяет им эффективно взаимодействовать с территориальными органами прокуратуры, ФСБ, ФСИН, ФСКН, ФМС⁴⁷.

Большинство исследователей склоняется к тому, что история возникновения системы международного контроля над наркотиками начинается с 1909 г., с заседания Шанхайской опиумной комиссии⁴⁸. Комиссия была созвана с целью разработки мер по ограничению незаконного оборота опия в Китае и противодействия нелегальному ввозу наркотиков из Азии в США и европейские государства. В этой комиссии приняли участие представители 13 государств - Австро-Венгрии, Великобритании, Германии, Италии, Китая, Нидерландов, Персии, Португалии, России, Сиама, США, Франции и Японии). В этот период рядом стран (Францией - в 1845 г., США - в 1895 и 1906 гг., Китаем - в 1906 г.) уже были приняты национальные законы, направленные против употребления и распространения наркотиков⁴⁹.

Хотя комиссия и не предназначалась для формулирования обязательных постановлений, тем не менее, она ускорила те усилия, которые три года спустя завершились проведенной с 1 декабря 1911 г. по 23 января 1912 г. международной конференцией в Гааге, и подписанием 23 января 1912 г. ее участниками Международной конвенции об опиуме⁵⁰. Участниками конференции, подписавшими эту Конвенцию, были делегации 12 государств, ранее входивших в Шанхайскую опиумную комиссию. Гаагская конвенция была открыта без ограничений для подписания государствами, не участвовавшими в международной конференции. Эта конвенция стала первым многосторонним международным договором, установившим контроль за производством и распространением наркотических средств - опия-сырца, продуктов его переработки, а также кокаина, и заложила правовые основы международного сотрудничества в указанной сфере. Уже к концу Первой мировой войны Конвенция была подписана 41 государством, а ратифицировали ее 16 государств⁵¹. По мнению А.В. Федорова с принятием этой конвенции контроль за оборотом наркотиков установлен как институт международного права на многосторонней основе⁵².

После окончания Первой мировой войны потребление наркотиков приобрело глобальный размах бедствия. Контроль за международным сотрудничеством в области борьбы с распространением наркотиков был возложен на Лигу Наций. Так, Ассамблеей Лиги Наций в 1920 г. был учрежден первый международный орган по контролю над оборотом наркотиков - Совещательный комитет по торговле опиумом и другими опасными лекарственными веществами, в 1925 г - Постоянный центральный комитет по наркотическим средствам (Permanent Central Narcotics Control Board), а в 1931 г. - Контрольный орган по наркотическим средствам (Drug Supervisory Body). С учетом развития наркоситуации в мире были заключены некоторые международные соглашения - Международная конвенция по опиуму (Женева, 19 февраля 1925 г.), Международная конвенция об ограничении производства и регламентации распределения наркотических средств (Женева, 13 июля 1931 г.), Конвенция о запрещении незаконной торговли наркотическими веществами (Женева, 26 июня 1936 г.)⁵³, в 1930-1940 г.г. к данным конвенциям присоединился СССР. Конвенция 1936 г, практически, явилась первым договором по противодействию международному незаконному обороту наркотиков и предусматривала возможность выдачи преступника иностранному государству для привлечения его к ответственности. Однако, усилия Лиги Наций были ограничены из-за того, что некоторые ключевые державы не являлись ее членами. Так к исполнению Постановления Лиги Наций о собирании по всем странам материалов о размерах производства наркотиков из пятидесяти одного члена Лиги Наций пятнадцать не приступили к его исполнению⁵⁴.

После Второй мировой войны международное сотрудничество в области контроля за оборотом наркотиков продолжилось уже по линии Организации Объединенных Наций (далее – ООН). На первых этапах своей деятельности ООН приняла функции Лиги Наций по обеспечению условий реализации международных соглашений в области борьбы с незаконным оборотом наркотиков. Учитывая, что эффективные меры против злоупотребления наркотическими средствами требовали от мирового сообщества скоординированных и универсальных шагов, в феврале 1946 г. в целях формирования основ международного сотрудничества и создания главного директивного органа в указанной сфере ООН была образована Комиссия по наркотическим средствам Экономического и Социального Совета (далее – КНС ЭКОСОС). ЭКОСОС является главным органом ООН по координации экономической и социальной деятельности и специализированных учреждений и институтов. КНС, которая является одной из шести комиссий ЭКОСОС, изучает положение с наркотиками в мире и оказывает помощь ЭКОСОС в контроле и осуществлении соответствующих международных конвенций и в подготовке новых документов для усиления международного контроля над наркотиками⁵⁵. Немало важной задачей КНС является установление перечня наркотических средств, подлежащих контролю. Вторым специализированным органом по борьбе с незаконным оборотом наркотических средств является, созданный в марте 1968 г, Международный комитет по контролю над наркотиками (далее - МККН), который также работает под руководством ЭКОСОС в качестве информационного, контролирующего и консультативного органа.

В июне 1953 г. под эгидой ООН был подписан Протокол об ограничении и регламентации культивирования растения мака, производства опиума, международной и оптовой торговли им и его употребления⁵⁶. Документом, объединяющим положения всех предыдущих международных договоров стала Единая конвенция о наркотических средствах 1961 г. (с поправками, внесенными в нее в соответствии с Протоколом 1972 г.). Целью Единой конвенции было установление правил, обязательных для выполнения, путем включения их во внутригосударственные законодательства и составление списков наркотических средств. СССР участвовал в пленарной Конференции, проходившей в Нью-Йорке в 1961 г., и с оговорками подписал принятую Конвенцию, ратификация Единой конвенции состоялась в 1963 г⁵⁷.

К принятию Венской конвенции о психотропных веществах 1971 г.⁵⁸мировое сообщество привел растущий в 60-е годы XX в. уровень потребления психотропных веществ, стимулирующих деятельность центральной нервной системы человека, и галлюциногенов. Оборот ни одно из перечисленных веществ не регулировался Единой конвенцией 1961 г. Конвенция о психотропных веществах была ратифицирована СССРУказом Президиума ВС СССР от 23.10.1978 № 8282-IX «О ратификации конвенции о психотропных веществах от 21 февраля 1971 года»⁵⁹. Следующей была принята Конвенция ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ 1988 г⁶⁰, также ратифицированная СССР⁶¹. Необходимость принятияКонвенции1988 г., являющейся прежде всего международным уголовно-правовым договором, объяснялась ростом транснациональной организованной наркопреступности и проблемами в уголовном преследовании лиц, причастных к наркопреступности и отмыванию наркодоходов. Она позволила согласовать на международном уровне определение и состав преступлений, связанных с наркотиками, активизировать и укрепить международное сотрудничество и координацию деятельности различных органов, дать им правовые средства для более эффективного пресечения международного незаконного оборота наркотиков, механизмы конфискации активов, борьбы с хищением денежных средств и выдачи преступников⁶².

В настоящее время 186 стран являются участниками Единой конвенции о наркотических средствах 1961 г., 183 - Конвенции о психотропных веществах 1971 г., 182 - Конвенции 1988 г. Приверженность основным положениям указанных Конвенций неоднократно подтверждалась различными международными конференциями по вопросам противодействия наркотикам, в том числе, резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 68/196 в 2013 году. Эти конвенции образуют правовую основу системы контроля над наркотическими средствами, психотропными веществами и прекурсорами, в соответствии с которой организуется взаимодействие большинства стран мира. В глобальную систему международного контроля за оборотом наркотиков, кроме КНС и МККН, входят, учрежденная резолюцией ЭКОСОС в качестве центрального директивного органа системы ООН по вопросам контроля над наркотическими средствами, Программа ООН по контролю за наркотиками (ЮНДКП), Управление ООН по наркотикам и преступности (УНП ООН), а также специализированные учреждения ООН, например, Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ).

Программа ООН ЮНДКП является международным центром обмена опытом и передачи информации, сотрудничающим с правительственными и неправительственными организациями, частным сектором в таких сферах профилактической деятельности, как юридическая помощь, лечение, социальная реабилитация и реинтеграция наркоманов. К функциям ЮНДКП относятся также повышение осведомленности общественности об опасных последствиях злоупотребления наркотическими средствами, содействие в подготовке кадров. Этим органом разработано Типовое законодательство, рекомендуемое всем странам для принятия за основу при разработке национальных законов⁶³. Программа обладает исключительным правом координации всей деятельности ООН по борьбе с наркобизнесом и призвана обеспечить эффективное руководство этой деятельностью. ЮНДКП принимает участие в заключение так называемых Меморандумов понимания между правительствами стран, разнообразными учреждениями, такими как полиция, таможенные службы и т.д. Данный вид соглашений отличается от международных конвенций и договоров тем, что они не нуждаются в одобрении национальными парламентами, однако, в некоторых случаях нужно принятие для их реализации соответствующего законодательного акта. Многосторонние соглашения о сотрудничестве в контроле над наркотиками заключаются в рамках субрегиональных организаций с участием этих организаций в разных районах мира (например, в 1996 году было заключено соглашение о субрегиональном сотрудничестве в области контроля над наркотиками между Аргентиной, Боливией, Перу, Уругваем и Чили, в том же году Меморандум понимания был подписан Мексикой с республиками Центральной Америки)⁶⁴.

Опыт международного взаимодействия государств свидетельствует о его эффективности, однако его возможности используются недостаточно, зачастую носят фрагментарный характер и не отличаются устойчивостью и многосторонностью, что обусловлено различиями государств в оценке, подходах и методах противостояния проблеме наркотиков, разобщенностью национальных законодательств⁶⁵.

Международная правовая система сыграла значительную роль в российской антинаркотической политике. Каждое изменение в российском и советском законодательстве по вопросу наркотиков было вызвано ратификацией Россией основных конвенций или международных договоров по наркотикам. Положения Конвенций ООН 1961, 1971 и 1988 годов привели к необходимости разработке в России Федерального закона о наркотических средствах и психотропных веществах.

Таким образом, в конце XXв. мировым сообществом были достигнуты определенные положительные тенденции в развитии системы международного контроля в борьбе против незаконного оборота наркотиков, создании универсальной законодательной базы, служившей основой для национального антинаркотического законодательства.