1.2. Характерные черты административного права

Во-первых, административное право относится к отраслям публичного права, поскольку регулирует публичную деятельность.

Деление права на частное и публичное, как известно, было заимствовано западными странами из римского права. Публичное право считается относящимся к пользе общества в целом и охраняющим публичные, общественные интересы. Хотя существует немало критериев выделения публичного и частного права, на современном этапе определяющим становится метод правового регулирования. Публичное право устанавливает обязательные предписания, предоставляя одним субъектам властные полномочия, а за другими закрепляя обязанность повиновения.

Во-вторых, административная деятельность как предмет правового регулирования обладает определенными характеристиками По меткому определению классика французской административно-правовой науки А.Файоля, "администрировать - значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, руководить и контролировать". Таким образом, административная деятельность (администрирование, управление) предполагает выполнение специальных функций:

- программирования - выработки конкретных программ действий,

- организации - определения структур и кадров для выполнения поставленных задач,

- распорядительства - выдачи конкретных властных предписаний,

- координации - гармонизации всех действий и усилий,

- контроля - проверки соответствия результатов поставленным целям

В-третьих, административное право регулирует прежде всего и главным образом административную деятельность, а не структуры управления, отвечая на вопрос как можно или следует делать Достаточно распространена точка зрения, в соответствии с которой в отличие от конституционного права, имеющего дело с организацией и функционированием государственной власти в статике, административное право рассматривает те же элементы в динамике.

В-четвертых, для административного права само регулирование управленческих структур или административной деятельности не является самоцелью. Так, в ряде стран (в частности, в Великобритании, Франции и Германии) внутриучрежденческие правила, регулирующие управленческую деятельность, не считаются правовыми и не могут быть применены в суде. Правовому регулированию подвергается административная деятельность вне административного учреждения. Не наделение администрации полномочиями, а ограничение административной деятельности нормами права и контроль за их соблюдением - вот главное предназначение этой отрасли.

1.3. Цели административного права

Определить понятие административного права в полной мере невозможно, если не уяснить, с какой целью осуществляется административно-правовое регулирование. Поскольку административное право является относительно молодой правовой отраслью, возникшей в эпоху рационализма, то и цели ее были изначально сформулированы весьма определенно. Они и обусловили основные направления развития, как всей отрасли, так и отдельных ее институтов.

Цели административного права различным образом определяются в каждом государстве, но, как правило, они отличаются в странах континентальной и англосаксонской правовых семей.

В англосаксонских странах (прежде всего в США) основной целью административного права провозглашается защита интересов частных лиц от произвола со стороны администрации. Обосновывается эта цель следующим образом. Публичная администрация непосредственно затрагивает жизнь каждого индивида и в связи с этим является слишком большой потенциальной угрозой для естественных прав человека - жизни, свободы и стремления людей к счастью. В споре с частными лицами администрация, наделенная и материальными, и финансовыми, и кадровыми ресурсами, находится в более выгодном положении, чем гражданин. Она способна защитить свои интересы и в случае необходимости имеет достаточный арсенал средств, чтобы настоять на исполнении своих решений. Гражданин, оставшись один на один с этой громадной безликой машиной, нередко оказывается беспомощным, и ему в первую очередь необходима защита со стороны закона.

Правовую защиту гражданину от неправомерных действий администрации должно гарантировать административное право. Оно призвано определить жесткие рамки, в которых может действовать публичная администрация, а также ограничить формы и методы властного воздействия государства на общество и отдельную личность Поскольку в англосаксонских странах признается, что история свободы по большей части является историей соблюдения процедуры, главное внимание уделяется процессуальным нормам, ответственности публичной администрации и судебному контролю за ее действиями

Такой подход основан на скептическом и весьма реалистичном отношении к публичной администрации

Процессуальные вопросы и конфликтная сфера государственного управления являются преимущественным объектом правового регулирования также и в странах континентальной Европы, но лишь вплоть до конца XIX в По мере развития административного права этот подход вызывал неизбежную критику Большая часть вопросов государственного управления оказывалась вне сферы действия административного права, ведь административная деятельность не всегда завершается возникновением конфликтных ситуаций По образному замечанию французского профессора Вейля, в XX в в странах континентальной правовой семьи "настала пора, прежде чем исследовать патологию, основательно изучить анатомию"публичной администрации".

На современном этапе страны континентальной правовой семьи целями административного права провозглашают не только защиту индивида от неправомерных действий администрации, но также обеспечение эффективной деятельности публичной администрации и участия общества в процессе принятия административных решений Административное право в известной мере становится правом публичной администрации, изучает не только конфликты в управленческой сфере, но также и принципы организации публичной администрации, ее внутренние структурные звенья

Развивающиеся страны во многом восприняли основные принципы административного права своих бывших метрополий Однако в понимание основных целей этой правовой отрасли они привнесли и новые моменты Переходный характер развития, необходимость преодоления последствий колониализма, политическая нестабильность поставили новые задачи перед административным правом освободившихся государств Признав общепризнанные в странах Северной Америки и Западной Европы цели, молодые государства заявили, что административное право должно, с одной стороны, способствовать стабилизации управления, а с другой - стимулировать общественное развитие

Следует отметить, что практика реализации норм административного права корректирует его теоретические установки Неоднократно целью административно-правового регулирования в разных странах объявлялось формирование должной модели администрации, создание идеального, абсолютно эффективного механизма В таких случаях административное право неизбежно терпело фиаско. Например, анализ законодательных актов развивающихся стран, в том числе и с самыми жестокими политическими режимами, показывает лишь отдельные, порой даже несущественные их отличия от западных образцов. На бумаге эффективная модель управления создана, но практика с этой идеальной моделью считаться не желает и выстраивает реальные административные структуры по собственной логике, внутренне обусловленной национальными особенностями и уровнем управленческой культуры.

История развития административного права свидетельствует: наиболее эффективна эта отрасль в том случае, если ее главной задачей становится решение конфликтных ситуаций как внутри администрации, так и вовне -между администрацией и гражданами.