«Административное право как отрасль права та науки»

План лекции

Вступление.

1. Понятие административного права в зарубежных странах.

2. Источники административного права.

3. Принципы административного права.

Заключение.

Вступление.

Начиная знакомство с дисциплиной «Сравнительное административное право» необходимо разобраться и уяснить соотношение некоторых базовых понятий, применяемых в этой дисциплине.

Речь, прежде всего, идет о таком термине как «публичная администрация».

Понятие публичной администрации играет ведущую роль административном праве почти всех зарубежных стран. Подавляющая часть норм административного права регулирует общественные отношения в области, которую в доктрине большинства иностранных государств определяют как публичная администрация. Обязательными субъектами административно-правовых отношений признаются органы и учреждения публичной администрации, административное право устанавливает границы деятельности публичной администрации, закрепляет правовой статус служащих публичной администрации, определяет формы контроля за ней.

В Украине до настоящего времени этот термин не нашел широкого применения. Более популярным и употребляемым остается понятие «государственное управление». При этом, в советском административном праве и как следствие во многих странах бывшего СССР, эти термины используются как абсолютные синонимы. Хотя перевод слова администрация имеет два значения: первый это – управление, а второй – служение.

Такое положение вещей приводит к неоправданному сужению содержания рассматриваемого понятия. Во-первых, говоря о государственном управлении, мы исключаем из него деятельность органов местного самоуправления, которые всегда выполняют те или иные функции государства. Во-вторых, и это главное, термин государственное управление не отображает глубины сути анализируемой категории. Публичная же администрация самим названием предусматривает реализацию публичных, т.е. народных интересов. Именно идея служения публичной администрации интересам народа заложена в качестве основной в административном праве многих стран.

Рассмотрение данного понятия обусловлено не только его широким использованием в зарубежной административно-правовой доктрине и административном законодательстве. Более весомой причиной является значительное влияние науки – теории публичной администрации на административное право.

Обобщенно можно сказать, что теория публичной администрации раскрывает объективно существующие закономерности в сфере административной деятельности и на этом основании формулируются соответствующие рекомендации. В свою очередь административное право превращает эти рекомендации в действующие юридические нормы. Таким образом, как ни тяжело это признать юристам, административное право выполняет относительно науки публичной администрации обслуживающую функцию. Задание административного права – выразить положения науки публичной администрации специфическим юридическим языком в виде правовых норм.

Примером этого может служить использование в законодательстве идей одного из творцов науки администрации, американского президента и профессора Вудро Вильсона о том, что смена политического руководства не должна влиять на деятельность постоянного состава административного аппарата.

Целый ряд тезисов модели «идеальной бюрократии» Макса Вебера (социологическая концепция публичной администрации, которая рассматривала идеальную бюрократию как отдельное социологическое состояние), которые сегодня кажутся «сами собой разумеющимися» также первично были сформулированы в науки публичной администрации и только после этого были закреплены юридическими нормами. Вот лишь некоторые из них:

• иерархическая организация административных учреждений;

• четкое закрепление компетенции за каждым учреждением и их разграничение между ними;

• назначение гражданских служащих на основе профессиональной квалификации, полученного образования или за результатами экзаменов;

• подконтрольность служащих и подчиненность их требованиям внутриорганизационной дисциплине.

Справедливости ради отметим, что и административное право имеет свое влияние на публичную администрацию. Закрепляя в юридических нормах определенный порядок организации и деятельности публичной администрации, право играет позитивную роль, устанавливая жесткие нормы ее функционирования. Но законодательные ограничения хороши до определенной меры, т.к. юридическая зарегулированность административной деятельности может привести к тому, что негибкость публичной администрации в постоянно меняющихся общественных отношениях приведет к снижению ее эффективности.

1. Понятие административного права в зарубежных странах

1.1. Особенности возникновения и развития административного права

Историческое развитие административного права подтверждает первичность науки публичной администрации. Тем не менее на определенном историческом этапе именно правовые аспекты публичной администрации начали определяться как наиважнейшие для ее нормального функционирования.

С другой стороны формирование административного права было тесно связано с эволюцией государства, и в частности, с формой государственного правления и политического режима. Ведь только с ограничением власти монархов и ее полной или частичной передачи демократично избранным представителям народа было признано необходимым правовое регулирование деятельности не только частных лиц, но и администрации.

Становление административного права как совокупности правовых норм можно условно поделить на три этапа:

1. Зарождение административно-правового регулирования, обоснованного наукой «камералистикой» - 16-19 века.

2. Формирование отдельной группы правовых норм, которая получила название «полицейское право» - 18- начало 20 века.

3. Преобразование «полицейского права» в административное право – конец 19 – 20 века.

Что касается первого этапа, то камеристику можно назвать предтечею современной науки публичной администрации. Латинский термин camera обозначает королевскую, т.е. государственную казну, а камеристика имела целью предлагать способы наилучшего способа наполнения этой казны. Другими словами, исследования камеристов были направлены на первоочередное удовлетворение интересов государства, с которой, прежде всего, ассоциировалась королевская власть.

Камеристика была междисциплинарной наукой, которая охватывала комплексные знания политического, экономического, финансового и юридического характера. Некоторые ученые-административисты выделяют три главных направления исследований камеристов 18-19 веков:

• меркантильное, преимущественно сконцентрированные на хозяйственной проблематике;

• анализ проблем государственной интервенции в жизнь частных лиц и охраны интересов богатого сословия;

• связаное с догматической концепцией права о системе административных учреждений.

Таким образом, уже в границах камеристики появляется определенной количество знаний, которое современным языком можно назвать административно-правовыми, потому что, они касаются как организации публичной администрации, так и регулирования ее взаимоотношений с различными слоями общества.

Между тем, учитывая значительный и постоянно растущий объем знаний, правовые аспекты камеральной науки на определенном этапе выделились в отдельную дисциплину под названием «полицейское право». Ее название происходит от греческого термина police – «город» и буквально переводиться как совокупность норм, которые обеспечивают публичную администрацию в городах. Полицейское право имело очень широкий предмет правового регулирования, который охватывал отношения во всех сферах деятельности публичной администрации: хозяйственная и финансовая деятельность, образование, охрана здоровья, общественного порядка.

Для полицейского права было характерным приоритетное применение запретов как методов правового регулирования и различных форм государственного принуждения. Другими словами, нормы этой отрасли наделяли органы публичной администрации широкими полномочиями относительно частных лиц. На них же возлагались преимущественно обязанности по соблюдению предписаний администрации. Т.е. интересы государства были первичными в нормах полицейского права, интересы личности – вторичными.

Зарождение на базе полицейского административного права можно отнести к концу 18 века, а точнее, к периоду Великой французской революции. Именно тога, вследствие ограничения власти абсолютных монархов народными представителями, развились идеи законодательного ограничения публичной администрации. Этот процесс был также связан с утверждением концепции правового государства, одним из постулатов которой является соблюдение юридических норм не только гражданами, но и органами государственной власти, в том числе административными структурами.

Таким образом, о преобразовании полицейского права в административное можно говорить лишь тогда, когда оно устанавливает в своих нормах наряду с правами органов публичной администрации и обязанностями частных лиц, также и права граждан в отношении администрации и определенные обязанности администрации по отношению к гражданам.

Переход к административному праву очень удачно определил классик украинского административного права профессор Юрий Панейко: «Административное право не возможно в тех отношениях, в которых государственные органы руководствуются исключительно целесообразностью и интересами государства, а не ограничены правовыми нормами, в таких отношениях можно говорить лишь об административной технике. Только тогда, когда деятельность административных органом будет нормирована правом, когда наступит правовое ограничение администрации и охрана прав единиц – только тогда может быть речь об административном праве».

В связи с определением потребности в установлении юридических ограничений деятельности публичной администрации также появилась необходимость в различных формах контроля за ней. Во Франции, которая считается родиной административного права, это проявилось особым способом. Контроль за органами публичной администрации был возложен не на обычные суды, которым новая буржуазия не доверяла, а на специальную систему судебных органов, которые были уполномочены рассматривать иски частных лиц против администраций. Т.е. административное право формируется как отрасль, которая обеспечивает юридическое равенство граждан и публичной администрации перед органами независимого судебного контроля.