Лонь-изд-4-е_2011
.pdf
Раздел 1. Общие положения курса |
21 |
воохранительная деятельность нотариата начинается там, где происходит изменение прав и обязанностей лиц, возникает необходимость восстановления и подтверждения имевшихся прав, осуществляется реализация волеизъявления отсутствующих или умерших лиц. То есть тогда, когда граждане и юридические лица вынуждены обращаться в нотариальные конторы или к нотариусам для подтверждения или восстановления своих прав.
В этом случае юридическая деятельность нотариата приобретает характер правоохранительной и является государственной или санкционированной государством, в зависимости от вида нотариусов, ее осуществляющих. Правообразующее, правовосстанавливающее и правопередающее значение отдельных нотариальных действий является важным элементом правоохранительной деятельности нотариусов по защите прав граждан и юридических лиц. Поэтому вполне обосновано включение нотариата в систему правоохранительных органов. Что касается деятельности частных нотариусов, необходимо отметить, что наделяет их полномочиями государство через Министерство юстиции РФ. Их деятельность является государственно-значимой и влечет юридические последствия, как и действия государственных нотариусов. Поэтому отнесение частных нотариусов и их контор к правоохранительным органам строится на тех же условиях, что и государственных нотариальных контор и нотариусов8.
Применительно к адвокатуре, которая призвана выполнять важную государственную функцию – обеспечивать реализацию права на получение квалифицированной юридической помощи, гарантированной государством (ст. 48 Конституции РФ), можно говорить о санкционированной государством правоохранительной деятельности. Оказание квалифицированной юридической помощи и юридических услуг по защите и обеспечению прав граждан и юридических лиц на основе закона и в установленном процессуальном порядке, в определенных случаях, позволяет отнести адвокатуру к «правоохранительной организации», которой государство делегировало право и обязанность организовать и обеспечить выполнение этой функции.
8 Подробнее понятие правоохранительной деятельности, ее виды и понятие правоохранительных органов рассматриваются в специальной работе по этой теме: Лонь С.Л. Предмет и система учебного курса "Правоохранительные органы в РФ": учебно-методическое пособие. – Томск: Изд-во НТЛ, 2000.
22 |
Правоохранительные органы |
Детективные и охранные предприятия или частные лица не являются государственными органами и не могут принимать государственнозначимые решения. В своей деятельности они также не могут применять меры принуждения, поэтому говорить о них как о правоохранительных органах будет не совсем верно. К тому же в ст. 1 Закона РФ "О частной детективной и охранной деятельности в РФ" прямо указано, что граждане, осуществляющие частную охранную и детективную деятельность, не обладают статусом сотрудника правоохранительных органов.
Изучение в данном курсе этих негосударственных организаций может быть обосновано, но при определенных условиях. Их основной задачей, как и всех других правоохранительных органов, является защита прав и интересов граждан и юридических лиц. В связи с этим они выполняют охранную деятельность и соответственно их можно отнести к правоохранительным органам в широком смысле слова, в той части, когда их деятельность непосредственно направлена на защиту нарушенных охраняемых ими прав и интересов и тесно связана с другими видами правоохранительной деятельности.
Для рассматриваемых правоохранительных органов объединяющим является то, что они реализуют общегосударственную правоохранительную функцию, которая находится в непосредственной взаимосвязи с правотворческой и правоисполнительной функциями государства. При этом деятельность каждого из них конкретизируется в реальной современной обстановке и имеет направленность на защиту прав и законных интересов граждан, юридических лиц и государства в целом от фактически совершаемых правонарушений. Различаются же правоохранительные органы между собой конкретными задачами и методами (способами) их решения, а также компетенцией. Так, непосредственной задачей суда является разрешение правовых споров, прокуратуры – надзор за соблюдением Конституции и исполнением законов, органов предварительного расследования – расследование преступлений. Решая эти конкретные задачи, данные органы тем самым защищают нарушенные права и законные интересы граждан, юридических лиц и государства.
Раздел 1. Общие положения курса |
23 |
Тема 2 . ПРАВОВЫЕ АКТЫ, ИЗУЧАЕМЫЕ В УЧЕБНОМ КУРСЕ "ПРАВООХРАНИТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ РФ"
1.Нормативные акты органов государственной власти, регулирующие организацию, построение и деятельность правоохранительных органов.
2.Классификации нормативных актов, изучаемых в учебном курсе "Правоохранительные органы РФ".
1. Нормативные акты органов государственной власти, регулирующие организацию, построение и деятельность правоохранительных органов
Действующее законодательство представляет один из элементов предмета изучения учебного курса "Правоохранительные органы РФ". Одной из основных задач данного курса является задача научить ориентироваться среди имеющихся в России нормативных актов, выработать навык нахождения, изучения и усвоения положений действующих нормативных актов.
Рассмотренная система правоохранительных органов указывает на относительно большое количество государственных органов, вопросы организации и построения которых подлежат изучению в данном курсе9. Список даже самых основных законодательных источников переваливает за не один десяток. К ним добавляются иные правовые акты, регулирующие организацию, построение и деятельность правоохранительных органов.
Определить точно объем изучаемого нормативного материала в данном учебном курсе сложно. Это связано с изменениями и дополнениями действующего законодательства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, касающихся отдельных правоохранительных органов. В нормативных актах в ходе изучения данного курса могут использоваться лишь отдельные статьи или главы, закрепляющие вопросы организации, построения и основных функций правоохранительного органа. В некоторых случаях эти вопросы находят отражение в нескольких нормативных актах: например, определяются в законе,
9 Галузо В.Н. Система правоохранительных органов России: учебник для вузов. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2000. – 287 с.; Лонь С.Л. Предмет и система учебного курса "Правоохранительные органы в Российской Федерации": учебнометодич. пособие. – 108 с.
24 |
Правоохранительные органы |
уточняются в указах Президента РФ и конкретизируются в постановлениях Правительства РФ или внутриведомственных нормативных актах.
Что же такое законодательные и иные правовые акты, изучаемые в учебном курсе "Правоохранительные органы РФ" и регулирующие организацию, построение и деятельность правоохранительных органов? Как их определить и какими признаками они характеризуются?
Законодательные и иные правовые акты (источники учебного курса "Правоохранительные органы в РФ") – это действующие нормативные акты высших законодательных, исполнительных и судебных органов власти, имеющие общее действие и регламентирующие порядок создания, организации, построения и деятельности правоохранительных органов.
Предметный признак, характеризующий нормативные акты, изучаемые в этом учебном курсе, – это закрепление в нем положений, определяющих построение правоохранительных органов и организацию их деятельности. Это относится и к каждому правоохранительному органу в отдельности.
Нормативный акт должен иметь не ограниченное во времени действие и распространяться на неограниченное количество фактов применения. Он должен действовать в период времени изучения. Источником учебного курса может быть нормативный акт государственного органа, представляющего одну из ветвей государственной власти и обладающего правом принятия общеобязательных нормативных предписаний для отдельных правоохранительных органов.
Из сказанного следует, что правовых актов, изучаемых в учебном курсе "Правоохранительные органы РФ", может быть достаточно много, поэтому для более точного определения их круга необходима научно и практически обоснованная классификация.
По относимости регулируемых вопросов к ведению Российской Федерации или субъектов Российской Федерации нормативные акты можно подразделить на федеральные нормативные акты (акты федеральных органов власти) и нормативные акты органов субъектов Российской Федерации.
В зависимости от принимающего нормативный акт субъекта можно выделить: акты органов законодательной власти, акты органов исполнительной власти и акты органов судебной власти.
По кругу регулируемых вопросов нормативные акты могут быть универсальные, регулирующие организацию и деятельность отдельного
Раздел 1. Общие положения курса |
25 |
правоохранительного органа или определяющие отдельные вопросы организации и деятельности конкретного правоохранительного органа.
В зависимости от юридической силы нормативного акта они подразделяются на Конституцию РФ, законы, подзаконные акты Президента и Правительства РФ и ведомственные нормативные акты.
Нормативные акты об организации и деятельности правоохранительных органов в России могут быть классифицированы в зависимости от видов правоохранительных органов и направлений их деятельности. По этому основанию их можно подразделить на следующие группы: общего действия; об организации и деятельности судов; о прокуратуре и прокурорском надзоре; об органах МВД, ФСБ, таможни; об организа-
ции предварительного расследования; об органах юстиции; о нотариате; об адвокатуре10.
Остановимся подробнее на вопросах классификации нормативных актов.
Определенную практическую значимость в изучении учебного курса "Правоохранительные органы РФ" представляет классификация нормативных актов в зависимости от принявшего его субъекта. Основу этой классификации представляет закрепленное в Конституции РФ положение о разделении государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Эта конституционная установка предполагает соответственно наличие государственных органов, представляющих эти ветви власти, их взаимообусловленность и самостоятельность. Высшие органы, представляющие законодательную, исполнительную и судебную власть, наделены необходимым правом принимать обязательные для исполнения нормативные акты нижестоящими органами. Конституцией РФ и законами РФ установлена юридическая сила нормативных актов названных государственных органов и их взаимозависимость. Не случайно в числе основных названа классификация нормативных актов по их юридической силе.
Итак, по названному критерию выделяются: 1) нормативные акты органов законодательной власти; 2) нормативные акты органов исполнительной власти и 3) нормативные акты органов судебной власти.
10 См. также соответствующие главы о законодательных и иных правовых источниках в кн.: Гуценко К.Ф., Ковалев М.А. Правоохранительные органы: учебник для студентов юридических вузов и факультетов. – 5-е изд. – М.: Зерцало, 2000; Правоохранительные органы: учебник / под ред. проф. В.П. Божьева. – М.: СПАРК, 2000; Правоохранительные органы: учебник / под ред. В.П. Божьева. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Высшее образование, 2008. – 336 с.
26 |
Правоохранительные органы |
Нормативные акты органов законодательной власти принимаются Государственной Думой и Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, а также законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации, например Государственной думой Томской области. На территории Российской Федерации продолжают действовать нормативные акты и тех законодательных органов, которые существовали в СССР или РСФСР, в части, не противоречащей вновь принимаемым законам России.
К числу нормативных актов органов законодательной власти относятся действующие в настоящее время на территории Российской Федерации: Конституция РФ; федеральные конституционные законы, федеральные законы и законы Российской Федерации; Основы законодательства РФ; кодексы РФ; законы РСФСР; иные нормативные акты существовавших ранее высших законодательных органов власти, не отмененные или частично действующие на территории РФ; конституции республик, входящих в состав РФ, и уставы иных субъектов РФ; законы субъектов РФ.
Конституция РФ является определяющей основой нормативных актов законодательных органов, исходной базой принципов построения и деятельности правоохранительных органов, поэтому изучение конституционных положений практически всех ее глав необходимо для понимания построения и назначения правоохранительных органов в Российской Федерации. Конституция РФ в дальнейшем будет предметом более подробного изучения в учебном курсе "Конституционное право".
Законы Российской Федерации составляют ключевой материал в изучении правоохранительных органов России, особенно судебной системы РФ. Конституция РФ предусмотрела принятие федеральных конституционных законов по вопросам организации судебной власти и построения судебной системы. Основные определяющие положения о судоустройстве и судебной системе в России закрепляются в Федеральном конституционном законе РФ от 31.12.1996 г. № 1-ФКЗ (в ред. на 05.04.2005) "О судебной системе РФ"; Федеральном конституционном законе РФ от 21.07.1994 г. № 1-ФКЗ (в ред. на 05.02.2007) "О Конституционном Суде РФ"; Федеральном конституционном законе РФ от 28.04.95 г. № 1-ФКЗ (в ред. на 07.05.2009) "Об арбитражных судах в РФ"; Федеральном конституционном законе
Раздел 1. Общие положения курса |
27 |
РФ от 23.06.1999 г. № 1-ФКЗ (в ред. на 04.12.2006) "О военных судах Российской Федерации"11.
Не менее важные вопросы правоохранительных органов решаются в федеральных законах РФ, таких, как
-Федеральный закон РФ от 17.12.98 г. № 188-ФЗ (в ред. на 22.07.2008) "О мировых судьях в РФ";
-Федеральный закон РФ от 08.01.1998 г. № 7-ФЗ (в ред. на 25.12.2008) "О Судебном департаменте при Верховном Суде РФ";
-Федеральный закон РФ от 21.07.1997 г. № 118-ФЗ (в ред. на 25.12.2008) "О судебных приставах";
-Федеральный закон РФ от 17.01.1992 г. № 2202-1 "О Прокуратуре РФ" (в ред. на 25.12.2008), с изм., внесенными Постановлениями Конституционного Суда РФ от 18.02.2000 г. № 3-П, от 11.04.2000 г. № 6-П, Постановлениями Конституционного Суда РФ от 17.07.2002 г. № 13-П, от 18.07.2003 г. № 13-П);
-Федеральный закон РФ от 03.04.1995 г. № 40-ФЗ (в ред. на 25.12.2008) "О Федеральной службе безопасности".
Более внимательного отношения к себе требует ряд нормативных актов, которые имеют специфические названия или ограничены в действии другими нормативными актами, или определяют положения переходного состояния, или акты универсального характера.
Это, например, "Основы законодательства РФ о нотариате"; Федеральный закон от 31.05.2002 г. № 63-Ф3 "Об адвокатской деятельности
иадвокатуре в Российской Федерации"; Закон РСФСР от 18.04.1991 г. № 1026-1 "О милиции" (с изменениями); Закон РСФСР от 08.07.1981 г. № 976 "О судоустройстве РСФСР" (с многочисленными изменениями и дополнениями, внесенными законами и федеральными законами РФ); Закон РФ от 26.06.1992 г. № 3132-1 "О статусе судей в РФ" (в ред. законов и федеральных законов РФ и Указа Президента РФ). Каждый из этих законодательных актов будет более подробно изучаться в соответствующих темах, но о сложности их изучения и противоречивости содержания их некоторых положений нужно помнить.
Для работы с нормативными актами важно знать, где их найти. Акты органов законодательной власти подлежат официальному опубликованию в специальных изданиях в газетном или журнальном варианте.
11 Официальное их опубликование дано в "Российской газете" и журнале "Собрание законодательства РФ". В списке нормативных актов будут указаны точные данные о их публикации.
28 |
Правоохранительные органы |
"Российская газета" и "Парламентская газета" являются официальными газетными изданиями, где публикуются федеральные конституционные законы, федеральные законы и законы РФ, а также другие нормативные акты Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Официальным журнальным изданием актов законодательных органов служит "Собрание законодательства Российской Федерации"12. Периодические или систематизированные подборки нормативных актов могут содержаться в "Ведомостях Федерального Собрания Российской Федерации" или "Сборнике федеральных конституционных законов и федеральных законов". Нормативные акты законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации публикуются в установленных республиканских или региональных (городских) газетах. Например, в Томской области – в газете "Томский вестник".
Для поиска нормативных актов необходимо знать, что в определенный период прошедшего времени, например в Советской России – РСФСР или СССР, были свои официальные издания высших органов власти – газета "Известия", журнал "Ведомости Верховного Совета
СССР" или журнал "Ведомости Верховного Совета РСФСР" и т.д. Завершая обзор основных вопросов о нормативных актах органов
законодательной власти, следует сказать несколько слов о кодексах РФ, действующих в настоящее время. Арбитражный процессуальный кодекс РФ (АПК), Гражданский процессуальный кодекс РФ (ГПК), Уголовнопроцессуальный кодекс РФ (УПК), Кодекс РФ об административных правонарушениях (КоАП) содержат ряд положений, которые необходимы для изучения в учебном курсе "Правоохранительные органы РФ".
12 Порядок опубликования нормативных актов определяется официально, в том числе в зависимости от юридической силы. Федеральный закон РФ от 14.06.1994 г. № 5-ФЗ (в ред. ФЗ от 22.10.1999 г. № 185-ФЗ) "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" // Российская газета. – 15.06.1994. – № 111; Собрание законодательства РФ. – 20.06.1994. – № 8. – Ст. 801. Вопросы опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации регулируются Федеральным конституционным законом от 17.12.1997 г. № 2-ФКЗ (ред. от 30.12.2008) "О Правительстве Российской Федерации", Указом Президента Российской Федерации от 23.05.1996 г. № 763 (ред. от 28.06.2005) "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" // Собрание законодательства РФ. – 22.12.1997. – № 51.
– Ст. 5712; Российская газета. – 23.12.1997. – № 245; Собрание законодательства РФ. – 27.05.1996. – № 22. – Ст. 2663; Российская газета. – 28.05.1996. – № 99.
Раздел 1. Общие положения курса |
29 |
Нормы, закрепляющие принципы правосудия, подведомственность и подсудность споров и дел, компетенцию судов в различных инстанциях, входят в предмет изучения курса. В УПК РФ для освоения дисциплины необходимы также статьи, определяющие органы предварительного следствия и дознания и их компетенцию.
Нормативные акты органов исполнительной власти носят подзаконный характер и не должны противоречить Конституции и законам РФ. Положения ст.ст. 90 и 115 Конституции РФ закрепляют это правило.
К числу нормативных актов органов исполнительной власти можно отнести: 1) указы Президента РФ; 2) постановления Правительства РФ; 3) совместные акты министерств и ведомств; 4) ведомственные нормативные акты. Необходимо иметь в виду, что могут продолжать действовать и некоторые нормативные акты Совета Министров РСФСР, в части, не противоречащей нормативным актам РФ.
В литературе неоднозначно определяется правовой статус указов Президента РФ. Применительно к изучению учебного курса "Правоохранительные органы РФ" этот вопрос решается, исходя из принципа подзаконности актов Президента РФ, сформулированного в ст. 90 Конституции РФ. Указами Президента РФ регулируется значительный круг отношений, возникающих в связи с организацией и деятельностью правоохранительных органов.
Ряд указов Президента РФ направлен на решение организационных вопросов судебной системы: Указ Президента РФ от 07.02.2000 г. № 306 (в ред. Указа Президента РФ от 24.06.2002 г. № 648) "Об обеспечении деятельности Конституционного Суда Российской Федерации и о предоставлении государственных социальных гарантий судьям Конституционного Суда Российской Федерации и членам их семей" и Указ Президента РФ от 14.09.95 г. № 941 (в ред. на 23.12.2007) "О мерах по обеспечению материальных гарантий независимости судей Конституционного Суда РФ".
Указами Президента РФ утвержден ряд положений, определяющих организацию работы Прокуратуры и порядок присвоения классных чинов прокурорским работникам13. Президент РФ в рамках своих полномочий решает вопросы организации органов милиции и следственных органов "силовых ведомств". Он также утверждает нормативные акты,
13 Напр.: Указ Президента РФ от 30.06.1997 г. № 659 (в ред. Указа 01.08.2007) "Об утверждении Положения о классных чинах прокурорских работников РФ" // Российская газета. – 08.07.1997. – № 129.
30 |
Правоохранительные органы |
определяющие построение и организацию отдельных министерств и служб, в частности тех, которые изучаются в этом учебном курсе14.
Правительство РФ, осуществляя руководство подчиненными органами исполнительной власти, принимает соответствующие постановления, которыми утверждаются положения об отдельных министерствах или решаются отдельные вопросы организации и деятельности государственных органов, изучаемых в учебном курсе "Правоохранительные органы в РФ".
Отдельную группу нормативных актов органов исполнительной власти составляют ведомственные нормативные акты, которые издаются руководителями министерств, служб, Генеральным прокурором РФ. Эти акты могут приниматься в форме приказов, распоряжений, инструкций, правил, положений и так далее. Однако эти акты в основном направлены на решение внутриведомственных вопросов. Если же они касаются прав и интересов граждан, то для них установлен особый порядок введения в действие. Они приобретают силу только после регистрации их в Министерстве юстиции РФ и открытого опубликования15.
Официальным изданием нормативных актов органов исполнительной власти является журнал "Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти". Эти нормативные акты публикуются также в журнале "Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств" или ведомственных журналах, например: "Российская законность" – Генеральной прокуратуры РФ, "Российская юстиция" – Министерства юстиции РФ и Верховного Суда РФ и других. Официальные издания органов исполнительной власти меняли свои названия, некоторые в настоящее время не существуют, например "Собрание актов Президента и Правительства РФ", газета "Российские вести" и другие.
Нормативные акты органов судебной власти не представляют собой значительного объема, так как связаны с применением закона, его разъяснением и толкованием. Вместе с тем, являясь нормативными, они регулируют отношения, связанные с реализацией судебной власти, кото-
14Напр.: Указ Президента РФ от 23.11.1998 г. № 1422 "О мерах по совершенствованию организации предварительного следствия в системе Министерства внутренних дел РФ" (ред. на 30.11.2008) или Указ Президента РФ от 11.08.2003 г. № 960 (в ред. на 17.11.2008) "Вопросы Федеральной службы безопасности РФ".
15Подробнее см.: Постановление Правительства Российской Федерации от 13.08.1997 г. № 1009 (в ред. на 17.03.2009) "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" // Российская газета. – 21.07.1997. – № 161.