9.2. Особенности управления земельными ресурсами в муниципальных образованиях.
Основной предпосылкой управления земельными ресурсами на территории муниципального образования является то, что земля является одним из основных резервов общественного развития. Каждый гражданин, проживающий на территории любого административного уровня, в том числе и муниципального образования, считает ее общественной собственностью, в т.ч. и своей. Поэтому управление земельными ресурсами конкретной территории должно осуществляться с учетом экономического уклада и сложившегося менталитета населения. Земельная политика, как результат деятельности органов управления для достижения поставленных целей, должна быть проста, прозрачна и отвечать принятым в данном месте понятиям справедливости. Это возможно при условии разграничения и определения содержания процедур и условий управления земельными ресурсами на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, начиная от функционирования земельного рынка, формирования земельного участка и определения его целевого назначения до определения кадастровой стоимости участка, установления обременений в его использовании, проведения земельного контроля, принятия мер ответственности за состояние участка.
В системе управления муниципальной недвижимостью наиболее существенными являются задачи разграничения земель по формам собственности, выбора наиболее эффективного направления использования земельных участков и организация процесса передачи прав на землю.
Объектомуправления земельными ресурсами в муниципальных образованиях выступает земля в установленных границах фиксированной площади и местоположения, земельные участки, территориальные зоны, земельные доли (паи) и права на них.
Земля на территории муниципального образования может находиться в государственной, муниципальной, частной и иных формах собственности. К государственным землям отнесены федеральные земли и земли субъектов Федерации, муниципальным - земельные участки, принадлежащие на праве собственности муниципальным образованиям. Земли в пределах границ муниципального образования, не отнесенные к государственной, частной и иной собственности, а также земли, приобретенные органами местного самоуправления за пределами черты муниципального образования, также являются землями собственности муниципального образования (рис. 9.1).
Можно сформулировать следующие принципы, которые необходимо учитывать при формировании структуры исполнительного органа местного самоуправления.
1. Принцип целевой ориентации муниципального образования.
Формирование и дальнейшее развитие любого муниципального образования базируется на определенных целях совместной деятельности, определение и устанавление которых является наиболее важным и значимым элементом управления. Первичное определение целей и задач деятельности муниципального образования происходит при его формировании разграничения посредством компетенции.
Исходя из общественно-государственной природы местного самоуправления, существуют два способа наделения полномочиями органов местного самоуправления:
— возложение определенных обязанностей со стороны государства путем формирования законодательства. Это право реализовано в статье 6 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
— возложение определенных обязанностей со стороны населения через уставы муниципальных образований.
Таким образом, осуществляется формирование границ ответственности органов местного самоуправления перед государством и населением. В рамках этих границ формируются приоритетные направления развития муниципального образования, в соответствии с которыми должна создаваться структура исполнительного органа местного самоуправления.
2. Принцип горизонтального разделения функций. Как уже указывалось выше, функции, выполняемые органами местного самоуправления, достаточно различны, поэтому федеральным законодательством предусматривается многовариантность построения структур органов местного самоуправления. Под разделением функций по горизонтали подразумевается разграничение функций между органами и должностными лицами одного уровня.
Исполнительный орган местного самоуправления должен осуществлять:
— исполнительно-распорядительные функции;
—готовить предложения по комплексному социально-экономическому развитию территории, местному бюджету и иным вопросам, отнесенных к ведению органов местного самоуправления.
Можно выделить несколько групп структурных подразделений, деятельность которых охватывает комплекс вопросов, решаемых исполнительным органом местного самоуправления:
—структурные подразделения общей компетенции, выполняющие функции финансового и экономического планирования, аналитические и контрольные подразделения администрации;
—отраслевые структурные подразделения, занимающиеся конкретными отраслями городского хозяйства и управления;
—подразделения, выполняющие функции сервисного обслуживания структур, первых двух групп.
3. Принцип вертикального разделения функций.
На территории муниципального образования существует ряд федеральных и региональных структур, без которых невозможно управление муниципальным образованием. К ним относятся:
— хозяйствующие субъекты федерального и регионального подчинения любых форм собственности;
— общественные организации, объединения граждан, иные формы самоорганизации, имеющих органы управления в регионах или Федерации;
—территориальные отделы областных администраций.
Муниципальные
земли Показатели
Характеристика
Состав
земель Основное
назначение Площадь
и размещение земельных участков Субъекты
собственности Территория
в границах муниципального образования. Земли
за пределами муниципального образования,
приобретенные органами местного
самоуправления. Земли
различных категорий. Обслуживание
потребностей населения муниципального
образования. Решение
вопросов местного значения. Развитие
городского хозяйства и инженерной
инфраструктуры. Перспективное
развитие муниципального образования. Устанавливается
путем законодательного разграничения
земель между Российской Федерацией,
субъектом Федерации и муниципальным
образованием. Муниципальные
образования в лице органов местного
самоуправления.
Продажа
в частную собственность. Постоянное
и временное пользование. Пожизненное
наследуемое владение.
Форма
распоряжения
Рис. 9.1. Характеристика муниципальных земель
В отношении вышеперечисленных групп органы местного самоуправления могут исполнять несколько различных функций. Например, хозяйствующие субъекты могут выступать как нормативный орган, как заказчик на определенные виды работ, как организация, обеспечивающая условия для осуществления хозяйственной деятельности, как собственник муниципальных предприятий.
4. Принцип комплексности. Этот принцип важен для построения целостной структуры управления.
Муниципальные земли используются в соответствии с установленным для них правовым режимом. Правовой режим земельного участка определяет совокупность правил использования и включения в гражданский оборот, охраны, учета и мониторинга земель, которые устанавливаются земельным, лесным, водным и иным законодательством и распространяются на земли определенной категории. Правовой режим включает целевое назначение и разрешенное использование. На землях, отнесенных к нескольким категориям, действуют все правила и ограничения, установленные для соответсвующих категорий. При этом приоритет имеет категория земель более строгого правового режима.
Целевое назначение земель – это разрешенное законодательством использование земли для удовлетворения потребностей граждан и юридических лиц. Оно определяется порядком, условиями и использованием земель для конкретных целей на основании градостроительной и землеустроительной документации.
Целевое назначение земель указывается в следующих документах государственного земельного кадастра и документах, удостоверяющих право на землю:
• государственный акт на право собственности на землю, пожизненного наследуемого владения, бессрочного (постоянного) пользования землей;
• свидетельство на право собственности на землю, бессрочного (постоянного) пользования землей;
• свидетельство на право собственности на землю;
• свидетельство на право бессрочного (постоянного) пользования землей;
• свидетельство на право пожизненного наследуемого владения землей;
• договор аренды на земельный участок (земельную долю);
• договор временного пользования землей.
Разрешенное использование земель — использование земель с учетом целевого назначения, установленных ограничений (обременений), сервитутов. Разрешенное использование земель определяется на основе зонирования земель, градостроительной и землеустроительной документации и может содержать ряд требований (вне зависимости от видов прав на данный земельный участок):
1) запрещение использования земель способами, которые ведут к деградации земель и снижению плодородия почв или ухудшению окружающей природной среды;
2) ограничение по плотности, высоте, глубине застройки в соответствии с градостроительной документацией и строительными нормами и правилами;
3) сохранение зеленых насаждений;
4) установление предельно допустимых норм нагрузки на окружающую природную среду;
5) наличие иных требований, установленных как федеральным и региональным законодательством, так и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Разрешенное использование земель определяется органами местного самоуправления и указывается в правоустанавливающих документах, а также в документах государственного учета и регистрации.
Отнесение земель к категориям, перевод их из одной категории в другую производится в связи с изменением их целевого назначения и осуществляется в отношении:
земель государственной собственности — органами государственной власти по согласованию с органами местного самоуправления;
муниципальных земель поселений - органами местного самоуправления;
земель особо охраняемых территорий регионального и местного значения — законодательными органами субъекта Федерации по согласованию с органами местного самоуправления.
Категории земель указываются: в решениях органов государственной власти субъекта Федерации и органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков или об установлении особых правовых режимов использования земель особо охраняемых территорий и земель иного назначения; в свидетельствах, договорах и иных документах, удостоверяющих право на землю; в документах государственного земельного кадастра и государственной регистрации прав на землю.
Нарушение установленного порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием, во-первых, для признания недействительными актов органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также сделок с земельными участками, совершенных на их основании; во-вторых, для отказа в государственной регистрации прав на землю.
Земельными участками, находящимися в муниципальной собственности, распоряжаются органы местного самоуправления. Система управления муниципальными землями практически во всех муниципальных образованиях отделена от системы управления зданиями и сооружениями. Исключение составляют небольшие по территории и численности поселки и города, как правило, областного подчинения, где функции управления недвижимостью сосредоточены в одном структурном подразделении местной администрации.
Система управления муниципальными землями, будучи важнейшей составной частью системы управления муниципальной недвижимостью, предусматривает достижение нескольких целей: 1) эффективное использование муниципальных земель; 2) оптимизация структуры доходов местного бюджета за счет доходов от земельной собственности; 3) создание цивилизованного рынка недвижимости на территории муниципального образования; 4) обеспечение гарантий имущественных прав на объекты недвижимости; 5) увеличение доходной части муниципального бюджета за счет увеличения собираемости земельных платежей; 6) экономия бюджетных средств; 7) снижение затрат времени на управленческие решения.
Для достижения указанных целей, в том числе при разработке и реализации программ социально-экономического и градостроительного развития территории, муниципальные образования определяют наиболее эффективное направление и форму использования земельных участков, в частности, продажу земли под приватизированными предприятиями, приватизацию объектов незавершенного строительства, передачу земельных участков в аренду и другие мероприятия.
При этом должны учитываться следующие условия и характеристики системы управления муниципальными землями:
1) наличие региональной и муниципальной нормативной базы по управлению земельным ресурсам;
2) наличие местной информационной базы (базы данных, методики расчета эффективности, региональные нормативы и пр.)
3) обеспечение положительной динамики уровня доходов от использования земли и иного недвижимого имущества;
4) обеспечение положительного соотношения доходов от использования земельных ресурсов и расходов на содержание социально ориентированной системы УЗР;
5) создание положительной динамики технико-эксплуатационных характеристик объектов земельно-имущественного комплекса;
6) повышение уровня спроса на объекты земельно-имущественного комплекса;
7) формирование уровня рыночных цен на объекты земельно-имущественного комплекса;
8) контроль за динамикой стоимости и спроса на продукцию и услуги, производимых государственными и муниципальными унитарными предприятиями, в области управления земельными ресурсами;
9) соответствие использования недвижимого имущества различным нормативам;
10) развитие институтов профессиональной деятельности в области земельно-имущественного комплекса (независимая оценка, риэлторская деятельность и т.д.);
11) динамика котировок субфедеральных и муниципальных ценных бумаг;
12) динамика объемов инвестиций и т.п.
До настоящего времени существовал подход, который заключался в том, чтобы большинство объектов собственности, приносящих доход, было приватизировано, а в ведении муниципалитетов оставались лишь те объекты, существование которых возможно лишь за счет бюджетного финансирования.
С целью наиболее полного обеспечения социальных потребностей населения территории муниципалитеты должны максимально активно участвовать в тех сферах рынка недвижимости, где возможно получение прибыли. Этот подход оправдывается, во-первых, необходимостью экономической самостоятельности местных органов власти, во-вторых, сложившейся экономической ситуацией и небольшими объемами федерального и регионального финансирования.
Предметом управления являются формирование процессов использования земельных ресурсов в границах муниципального образования.
На уровне муниципального образования объектом управления являются земли, находящиеся в границах административных районов и населенных, пунктов, кроме земель, находящихся в государственной, частной и коллективной собственности.
Как отмечалось, субъектами местного управления являются органы местного самоуправления. Кроме того, имеются также субъекты внутрихозяйственного управления земельными участками, которыми являются собственники, землепользователи, арендаторы в лице граждан и юридических лиц.
Функции управления земельными ресурсами подразделяются между различными органами муниципальных образований следующим образом:
- местные законодательные органы осуществляют принятие нормативных актов и программ;
- районные, городские, поселковые и сельские администрации осуществляют финансирование мероприятий по управлению земельными ресурсами муниципальных образований, перераспределению земель, регулированию земельного рынка, экономическому стимулированию рационального землепользования;
- территориальные органы Федеральной службы по земельному кадастру осуществляют земельную политику и непосредственное управление земельными ресурсами муниципальных образований;
- органы Государственной лесной службы осуществляют изучение земельных ресурсов, принимают участие в принятии и реализации мероприятий по внутриотраслевому перераспределению земель, проводят государственный земельный контроль на землях лесного фонда;
- органы Госстроя РФ осуществляют изучение земельных ресурсов, принимают участие в разработке и реализации мероприятий по перераспределению земель, проводят государственный земельный контроль на застроенных территориях;
- органы Минприроды РФ осуществляют изучение земель под водными и лесными ресурсами, принимают участие в принятии и реализации мероприятий по внутриотраслевому перераспределению земель, способствуют экономическому стимулированию рационального землепользования, осуществляют государственный земельный контроль на муниципальных землях;
- органы Минздрава РФ, Минимущества РФ осуществляют участие в мероприятиях по перераспределению земель;
- органы Министерства юстиции РФ осуществляют регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, принимают участие в мероприятиях по государственному контролю и разрешению земельных споров.
Процесс планирования, как отмечалось ранее сам по себе является системой, которая имеет собственные цели, функции (исследование среды, ситуации, выбор структуры и альтернативы, оценка действия), потоки информации (между ведомствами и специалистами по планированию и пользователями) и план развития муниципалитета, для выполнения которого управленческие структуры осуществляют необходимые мероприятия.
Территория муниципального образования как объект анализа для планирования, объединяет в себе пространственные и социально-экономические (поведенческие) условия. Пространственное планирование связано с непрерывным развитием физических систем (например, планирование использования земель и размещения промышленности). При планировании социально-экономических условий анализируются социальные и экономические системы, определяются возможные последствия предполагаемых управленческих действий на поведение отдельных лиц или групп людей. Оно может быть связано, например, с проблемой снижения налогов и мотивацией людей вкладывать деньги в земельно-имущественный комплекс и т.д.
Планирование целесообразно рассматривать с точки зрения анализа в широком и узком смысле. Общее планирование объединяет в один план широкий спектр социально-экономических вопросов, таких как характер транспортных потоков, условия землепользования, муниципальные расходы, общественные услуги, отношения между центральными и местными властями. Специализированное планирование ограничивает сферу исследования до одной проблемы (например, муниципальные доходы), избирательно рассматривая факторы окружения, которые воспринимаются как прямо или косвенно воздействующие на конкретный вопрос.
Определить перспективу развития муниципального образования, обеспечить выполнение поставленных целей и задач возможно только при скоординированном взаимодействии структур.
Исходя из того, что любое муниципальное образование, являясь сложной системой, подвержено влияниям внешних факторов (рис. 9.2.), можно сделать вывод, что успешное развитие территории муниципального образования во многом определяется деятельностью федеральных законодательных и исполнительных органов, а также субъекта Федерации.
К факторам, влияющим на систему управления муниципальными землями, можно отнести:
— политические;
— экономические;
— конкурентные;
— социальные;
— рыночные;
—экологические и др.
Важную роль будет играть согласованность действий муниципальных органов управления и органов государственной власти в выработке взаимоувязанной с субъектом РФ программы развития в сфере пересечения общих интересов. При этом повышается значение межмуниципальной кооперации, прежде всего с соседними муниципальными образованиями, для совместного представления и защиты интересов городов и районов в государственных органах субъектов Федерации и непосредственно в федеральных органах. Однако решение многих вопросов управления территорией во многом зависит непосредственно от деятельности органов местного самоуправления.
Интересы федеральных органов и органов местного самоуправления в сфере управления земельными ресурсами в основном совпадают, но заинтересованность в пополнении местных бюджетов заставляет глав местного самоуправления подходить к вопросу управления в основном только с финансовой точки зрения.
Управление землями на территории муниципального образования включает в себя принятие нормативных правовых актов органами местного самоуправления и раскрывается через мероприятия, каждое из которых представляет собой обособленный вид деятельности, имеющей цель и порядок осуществления. В соответствии с действующим законодательством, органы местного самоуправления могут активно влиять на развитие и становление земельного рынка, не дожидаясь решения земельного вопроса на федеральном уровне.
Кроме того, под влиянием экономических, экологических, социальных факторов может меняться соотношение категорий земельного фонда или даже формироваться новые категории земель. Генеральный план города, в котором раньше четко определялись объекты строительства, и который являлся основным градостроительным документом, рассматривается в настоящее время лишь как концепция развития территории поселения. Поэтому на территории поселений могут появляться, как постоянные объекты, строительство которых предусмотрено генпланом, так и временные объекты (торговые павильоны, палатки, киоски, остановочные комплексы), порядок предоставления земельных участков под которые не определен. Кроме этого, проводятся ремонтные, аварийные работы, связанные с использованием земель, порядок предоставления которых также не определен. В этом случае порядок предоставления участков для размещения вышеперечисленных объектов должен устанавливаться органами местного самоуправления.