- •Управление земельными ресурсами
- •Глава 1. Основные теоретические положения системы управления
- •1.1. Основные понятия системы управления
- •1.2. Законы, принципы, функции и цели систем управления
- •1.3. Классификация методов и видов управления
- •Контрольные вопросы и задания
- •Глава 2. Теоретические основы управления земельными ресурсами
- •2.1. Объект, предмет и субъект управления земельными ресурсами
- •Объект управления - земельные ресурсы
- •2.2. Виды и задачи управления земельными ресурсами на различных административных территориальных уровнях.
- •Государственное
- •2.3. Функции, методы и принципы управления земельными ресурсами.
- •Контрольные вопросы и задания.
- •Глава 3 земельный фонд российской федерации как объект управления.
- •3.1. Распределение земельного фонда по категориям земель.
- •3.1 Распределение земель сельскохозяйственного назначения по угодьям
- •3.2. Распределение земель промышленности, транспорта, связи и иного назначения по угодьям
- •Распределение земель лесного фонда по угодьям.
- •3.4 Земли под водой в различных категориях земель
- •3.2 Распределение земельного фонда страны по угодьям.
- •3.5. Использование сельскохозяйственных угодий предприятиями и организациями (тыс. Га)
- •3.6. Использование сельскохозяйственных угодий гражданами и их коллективами (тыс. Га)
- •3.7. Динамика площади сельскохозяйственных угодий в границах Российской Федерации за период с 1990 по 2000 гг. (тыс. Га)
- •3.3. Характеристика качественного состояния земель Российской Федерации
- •3.4. Распределение земель Российской Федерации по формам прав на землю.
- •Контрольные вопросы и задания
- •Глава 4. Основные методы управления земельными ресурсами.
- •4.1. Государственный земельный кадастр
- •4.1. Распределение земель, подлежащих отнесению к федеральной собственности, по категориям в разрезе федеральных округов, тыс. Га
- •4.2. Землеустройство
- •4.3. Государственный мониторинг земель.
- •4.4. Контроль за соблюдением земельного законодательства, охраной и использованием земель (земельный контроль).
- •4.2. Основные показатели госземконтроля органов Росземкадастра, мпр России и Госстроя России за 2000 год
- •4.5. Деятельность по стандартизации, сертификаци и лицензированию в системе Росземкадастра.
- •Контрольные вопросы и задания.
- •Глава 5. Организационно-правовой механизм управления земельными ресурсами.
- •5.1. Организационная структура управления земельными ресурсами.
- •5.2. Функции органов управления земельными ресурсами.
- •5.3. Классификация источников прав в области управления земельными ресурсами
- •Контрольные вопросы и задания.
- •Приложение 1
- •1. Государственный комитет Российской Федерации по земельной политике и администрация Нижегородской области совместно осуществляют:
- •2. Государственный земельный комитет Российской Федерации:
- •3. Администрация Нижегородской области:
- •4. Комитет по земельным ресурсам и землеустройству Нижегородской области:
- •5. Федеральное государственное учреждение "Государственный кадастровый центр Нижегородской области":
- •6. Заключительные положения:
- •Глава 6. Экономический механизм управления земельными ресурсами
- •6.1. Основные положения формирования земельной ренты.
- •6.1. Формы и виды земельной ренты
- •6.2. Основные формы платы за землю.
- •Формы платы за землю
- •Базовая величина нормативной цены земли
- •Рентообразующие факторы и условия образования дифференциальной ренты
- •Характеристики территорий
- •6.3. Формирование рыночного оборота земли.
- •6.4. Земельные банки и ценные бумаги.
- •Муниципальные земельные облигационные займы
- •Земельные ипотечные облигации
- •Бюджет города
- •Центральный
- •Контрольные вопросы и задания.
- •Глава 7. Информационное обеспечение управления земельными ресурсами
- •7.2. Земельно-информационная система
- •7.3. Информационное обеспечение системы природопользования.
- •7.1. Природно-ресурсный потенциал регионов страны
- •Контрольные вопросы и задания
- •Глава 8. Управление земельными ресурсами субъектов российской федерации
- •8.1. Организационная структура управления земельными ресурсами субъектов рф.
- •8.2. Особенности управления землями различных категорий субъекта Федерации.
- •Глава 9. Управление земельными ресурсами вмуниципальных образованиях.
- •9.1. Основные положения функционирования муниципальных образований.
- •В процессе управления можно выделить как относительно самостоятельные следующие основные этапы (циклы) управления комплексным социально-экономическим развитием муниципального образования:
- •9.2. Особенности управления земельными ресурсами в муниципальных образованиях.
- •Рыночные
- •Социальные
- •Структура управления Дробянским образованием
- •9.3. Мероприятия по управлению землями муниципального образования.
- •Глава 10. Особенности управления земельными ресурсами городов и иных поселений.
- •10.1. Основные особенности узр поселений.
- •10.2. Основные мероприятия узр поселений.
- •Контрольные вопросы и задания
- •Глава 11. Особенности управления земельными ресурсами в г. Москве.
- •11.1. Анализ использования земель г. Москвы
- •11.1. Площади административных округов
- •11.2. Распределение земельного фонда г. Москвы по угодьям.
- •11.3. Прогнозные показатели рационального использования земли в Москве, га.
- •11.2. Формирование законодательной базы узр г. Москвы
- •11.3. Организационная система узр г. Москвы
- •Городская дума
- •Правительство города
- •Префектуры
- •Районные управы
- •11.4. Экономический механизм узр г. Москвы
- •11.5. Анализ проведения конкурсов на выполнение земельно-кадастровых и землеустроительных работ для государственных нужд в г. Москве
- •Контрольные вопросы и задания.
- •Глава 12. Основные методы и приемы определения эффективности системы управления земельными ресурсами
- •12.1 Основные методы и приемы определения эффективности системы узр.
- •Экономическая
- •Технико-технологическая
- •Бюджетная
- •Народно-хозяйственная
- •12.2 Критерии и показатели эффективности системы узр.
- •По приоритету
- •По народно-хозяйственной значимости
- •По виду результата
- •По виду расчета
- •Пилотная проверка определенной методологии
- •Показатели оценки эффективности системы управления
- •Характеристика содержания процесса управления земельными ресурсами
- •Глава 13. Определение эффективности системы узр в субъектах Российской Федерации
- •13.1. Методика определения эффективности системы управления земельными ресурсами
- •13.1. Классификация факторов, влияющих на виды эффекта управления земельными ресурсами
- •1 3.2. Пример определения эффективности системы управления земельными ресурсами в федеральном округе и субъекте Федерации
- •13.2 Анализ поступления земельных платежей за 1992-2001 гг., у.Е./1000 га
- •13.3 Результаты множественной корреляционной зависимости между поступлением платежей за землю и финансированием отдельных видов земельно-кадастровых работ
- •13.5 Анализ эффективности земельно-кадастровых и землеустроительных действий в Приволжском федеральном округе, у.Е./1000 га
- •1 Этап. Определение результативного показателя, характеризующего экономическую деятельность региона.
- •2 Этап. Выбор факторов, оказывающих наиболее существенное влияние на валовой региональный продукт.
- •3 Этап. Составление статистической модели зависимости валового регионального продукта от факторов, его обуславливающих
- •4 Этап. Построение модели на основе нейросети для валового регионального продукта
- •5 Этап. Определение величин вкладов каждого фактора в величину валового регионального продукта
- •13.6 Доля основных факторов в величине валового регионального продукта региона с использованием регрессии (пакет Statistica)
- •13.7 Вклад факторов в величину валового регионального продукта региона с использованием нейросетевого анализа (пакет NeuroPro)
- •6 Этап. Анализ результатов
- •13.4. Методика определения доли участия системы управления земельными ресурсами в поступление платежей за землю
- •1 Этап. Выбор факторов, оказывающих наиболее существенное влияние на величину поступления земельных платежей
- •2 Этап. Составление статистической модели зависимости земельных платежей.
- •13.4. График остатков предсказанных и наблюдаемых переменных.
- •13.5. Распределение предсказанных значений земельных платежей.
- •3 Этап. Построение нейросети для земельных платежей
- •13.8. Определение вклада факторов на земельные платежи с использованием нейросетевого анализа
- •Контрольные вопросы и задания
- •Глава 14. Моделирование системы управления земельными ресурсами
- •14.1. Теоретические положения прогнозирования системы управления земельными ресурсами
- •Модели прогнозирования
- •14.2. Применение нейросетевого и статистического анализа для моделирования системы управления
- •14.3. Методика прогнозировании системы управления земельными ресурсами на основе использования статистического и нейросетевого анализа данных
- •14.1. Прогноз поступления земельных платежей в субъектах рф, входящих в Приволжский федеральный округ (Statistica)
- •Глава 15. Управление земельными ресурсами в зарубежных странах.
- •Методы административного регулирования по сохранению сельхозугодий (по разработкам в.И. Назаренко).
- •Налоговые льготы для собственников сельхозугодий (по разработкам в.И. Назаренко).
- •Основные видя политики по государственному влиянию на земельный рынок (по разработкам в. И. Назаренко)
- •Преференциальные оценки цены сельскохозяйственных земель в некоторых европейских странах страна
- •Порядок выдачи разрешения на отчуждение земельного участка.
- •Сделки по передаче недвижимого имущества (земли).
- •Регистрация прав на недвижимое имущество (землю)
- •Арендная плата за землю (по данным в.И. Назаренко)
Контрольные вопросы и задания.
Какие основные методы применяются при УЗР?
Какие основные цели ведения государственного земельного кадастра в области УЗР?
Перечислите полномочия в области госземкадастра как механизма УЗР:
- законодательных органов государственной власти РФ;
- законодательных органов субъектов РФ;
- исполнительных органов субъектов РФ;
- местных органов власти.
В чем заключается значение ГЗК для формирования системы УЗР?
Какие основные цели землеустройства в области УЗР?
Какие виды землеустроительной документации используются при управлении земельными ресурсами?
В чем заключается значение землеустройства для формирования системы УЗР?
Какие основные задачи мониторинга земель в области формирования системы УЗР?
Как используется информация мониторинга земель при управлении земельными ресурсами?
Какие федеральные органы исполнительной власти осуществляют земельный контроль?
В чем заключается значение земельного контроля при формировании системы УЗР?
В чем заключаются отличия между государственным,, муниципальным, производственным и общественным земельным контролем?
Что такое контроль за проведением землеустройства и осуществлением землеустроительных мероприятий?
В чем заключается значение стандартизации, сертификации и лицензирования для формирования системы УЗР?
Глава 5. Организационно-правовой механизм управления земельными ресурсами.
5.1. Организационная структура управления земельными ресурсами.
Как отмечалось ранее, организационные системы, в отличии от других сложных систем, обеспечивают решение большого круга организационных задач идолжны соответствовать целям, процесса и поэтому организационная структура должна формировать единую систему деятельности достижения этой цели, которая зависит как от первой, так и второй подсистем.
Под организационной структурой системы управления понимается иерархическая соподчиненность органов, вырабатывающих решения по управлению земельными ресурсами.
Организационные системы управления обладают следующими важнейшими свойствами, которые необходимо учитывать при выработке управленческих решений и организации структуры управления:
целостность - устойчивость функционирования организационной системы при ее минимальной структурной сложности и минимально необходимых ресурсах;
обособленность – относительная изолированность, автономность организационных систем или их подсистем, проявляющаяся в разделении полномочий, формировании границ экономической, организационной, политической и хозяйственной самостоятельности предприятий, регионов, отраслей;
централизованность - осуществление управления из одного центра (руководитель, администрация, госорганы и т.д.);
адаптивность - возможность приспосабления к изменениям внутренних и внешних условий, обеспечивающее эффективность и стабильность функционирования системы;
совместимость – согласованность подсистем и элементов системы, обеспечивающая их взаимоприспособляемость и взаимоадаптивность;
эмерджентность – несоответствие целевых функции отдельных подсистем с целевой функции организационной системы. Так, например, целевая функция хозяйственного комплекса страны может не совпадать с целевой функцией отдельной отрасли, а целевая функция отдельного работника может не совпадать с интересами организации;
мультипликативность – возможность умножения положительных или отрицательных эффектов системы;
неопределенность данных – отсутствие точных значений характеристик процесса управления;
многокритериальность – возможность оценки деятельности организационной системы управления по нескольким показателям;
стохастичность – отсутствие однозначных результатов реализации управленческих решений. Основными причинами стохастичности являются: отсутствие однозначных аналитических зависимостей между возможными результатами реализации управленческих решений, и состоянием системы в момент воздействия на нее; случайный характер поведения окружающей среды; непреднамеренные и непредсказуемые искажения и запаздывания данных о состояния организационной системы управления и окружающей среды и др.
наличие фактора времени - старение добываемой информации, связанное с сокращением процедуры обоснования и принятия управленческих решений и др.
Можно выделить несколько видов (форм) управления: государственное, общественное, муниципальное, внутрихозяйственное.
Государственное управление в области рационального использования и охраны земель означает, что государство устанавливает определенные правила и нормы по организации использования как всех земельных ресурсов страны, так и отдельных его частей (категорий земель, видов землепользования, различных землепользователей, собственников, арендаторов) путем формирования правовых институтов в сфере землепользования (частной собственности на землю, аренды, рынка земли и т.д.). При этом роль государства выражается в двух качествах: 1) государство – как собственник земли и недвижимого имущества (хозяйственное управление); 2) государство – как орган власти, т.е. суверен, обладающий территориальным верховенством в отношении всех земель, независимо от форм собственности. В первом случае земля, будучи объектом управления, является для государственных органов объектом их хозяйственной деятельности; во втором – территорией, т.е. пространством границей, государственной власти, характеризующими государственными границами.
Когда осуществляется государственное управление в области землепользования в лице его компетентных представительных органов власти или органов исполнительной власти, то оно, как правило, выражается в обязательных властных предписаниях, адресованных землепользователям (например, при установлении земельного налога, при государственном земельном контроле и экологических требованиях, ведении земельного кадастра, выявлении правонарушений и т.п.). Правовые нормы, исходящие от региональных органов власти обеспечивают, как правило, решение экономических проблем использования земельных ресурсов, то есть использования земли как имущества. При этом принимаемые решения государственной власти в регионах основаны на их компетенции, как хозяйствующих субъектов (например, при заключении договоров аренды земли, организации торгов, заключении сделок с землей, при договорах о проведении внутрихозяйственного землеустройства и т.д.). Поэтому в регионах, с одной стороны, земля выступает как объект, на который распространяются властные функции государства, а с другой – как объект хозяйственной деятельности. Отсюда различия в методах регулирования земельных отношений, возникающих по поводу осуществления властных функций государства и по поводу хозяйственных отношений, связанных с использованием и охраной земель.
В первом случае применяется метод власти и подчинения, который проявляется как правовой императив (повеление, требование, приказ, указание). Во втором – метод, выражающийся в согласованиях и учете волеизъявления субъекта земельных отношений при формировании решений органов государственного управления земельными ресурсами. Так, требуется согласование при выборе объектов для мелиорации и способов ее проведения, методов применения удобрений и гербицидов, возможности изъятия земли для государственных или общественных нужд и т.п. Данный метод осуществления правомочий управления может выражаться также в невмешательстве в вопросы внутрихозяйственного использования угодий, в частности, применяемых систем земледелия, организации внутрихозяйственной организации производства и т. д.
Но система управления земельными ресурсами государства как собственника земли в лице его компетентных органов за поведением землепользователя, действующего в условиях определенной экономической свободы, может смениться методом правового императива (например, учитывая право государственной собственности на отвод земли для хозяйственных потребностей производится на основании решения (постановления компетентного государственного органа).
Административно-правовому методу регулирования земельных отношений характерно проявление властных функций. Участники таких отношений не равноправны, так как один дает обязательные для исполнения предписания, а другой обязан их точно и вовремя исполнять. Но властный, административно-правовой метод применяется тогда, когда в этом есть необходимость, т. е. когда в земельных отношениях имеется общегосударственный интерес.
В первую очередь административно-правовой метод регулирования земельных отношений необходим при обнаружении нарушений земельного законодательства, а также при необходимости их предупреждения. Основной задачей правоохранительных органов (прокуратуры, суда, арбитража), органов Минприроды РФ, санитарной эпидемиологической службы Минздрава РФ, Федеральной службы земельного кадастра РФ является обнаружение и предупреждение земельных правонарушений.
При этом в основе административно-правового метода регулирования земельных отношений должны лежать экономические расчеты и прогнозы (государственный план; проект, согласованный в надлежащем порядке и утвержденный компетентным государственным органом; экономические нормативы, обосновывающие принятие тех или иных решений, и т. д.). Поэтому административно-правовое вмешательство в управление землей собственников возможно лишь в определенных законодательствах случаях: при порче земли, при непринятии мер по борьбе с сорной растительностью, при распространении эрозии почв, при несоблюдении государственных и общественных интересов, в использовании земли и т.д.
Таким образом, если в одних случаях допускается метод администрирования, то в процессе внутрихозяйственного использования, земли применяется метод свободного управления, а в определенных законом случаях применяется метод администрирования. Характерным примером сложного содержания земельных отношений является предоставление государственной земли на условиях аренды. Земля в этих случаях предоставляется на основании хозяйственного решения компетентного органа управления, а затем заключается договор, который устанавливает права и обязанности участников договорных (арендных) отношений. Но если арендатор нарушает земельное законодательство, к нему применяется метод административного воздействия, который не исключает судебного рассмотрения возникшего конфликта.
Внутрихозяйственное управление выражается в организации использования земли самими сельскохозяйственными предприятиями и другими пользователями земли. Их органы управления издают правовые акты (решения, правила, нормативы), обязательные для исполнения в рамках данного хозяйства или промышленного предприятия, юридическая сила которых обеспечивается самими владельцами (пользователями) земли. Нарушения названных правовых норм органы управления предприятия (хозяйства) устраняются, как правило, мерами дисциплинарного воздействия. Таким образом правовые акты органов государственного управления формируются государством, имеют общий характер, а их исполнение может обеспечиваться органами государственного принуждения и обязательны для органов внутрихозяйственного управления.
Функции управления в области использования и охраны земель выражены в соответствующих нормативных правилах. Они сводятся в основном к следующим видам (направлениям) деятельности: планирование и прогнозирование использования земельных ресурсов; зонирование земель; распределение и перераспределение (предоставление, отвод, изъятие, выкуп) земель; государственная регистрация прав на землю, землеустройство организация землепользования; планировка и правила застройки земель поселений, ведение государственного земельного кадастра; мониторинг земель; охрана земель и контроль за правильным их использованием, а также охрана земельных прав граждан и юридических лиц; организация платы за землю и др. Таким образом, деятельность органов государства и других владельцев земли по управлению и организации землепользования широка и многогранна.
Государственное управление в области использования и охраны земель осуществляют как представительные, так и исполнительные органы власти, между которыми возможно два типа отношений:
• жёсткое подчинение, которое характерно для комитетов и инспекций. При жёстком подчинении нижестоящий орган полностью подчинён вышестоящему органу;
• функциональное соответствие, когда органы выполняют аналогичные функции, отличающиеся только степенью детализации и полнотой функций. Вышестоящий орган вырабатывает общие правила и ограничения для нижестоящих.
Управление земельными ресурсами осуществляется на основе определённых принципов, методов и средств целенаправленного воздействия на субъекты прав на земельные участки. Как ранее отмечалось, выделяются управляющая и управляемая системы с наличием определённого вида связей: прямых и обратных, директивных, стимулирующих, регулирующих.
В настоящее время сложились определенные организационно-структурные блоки системы управления, позволяющие распределить функции управления между различными органами управления (по горизонтали и вертикали), а также между субъектами с различными экономическими формами хозяйствования (рис. 5.1)
Рис. 5.1. Организационная структура системы управления земельными ресурсами.