Муниц. выборы

291

В-четвертых, на федеральном законодательном уровне был определен субъект права утверждения избирательных округов во вновь образованных муниципальных образованиях: соответствующий представительный орган либо организующая данные выборы избирательная комиссия.

Рассматриваемыми новациями подчеркивалась ведущая роль представительных органов власти в системе государственных и муниципальных органов.

Особенности организации и проведения муниципальных выборов во вновь образованных муниципальных образованиях проявились в определении сроков приема предложений по составу избиратель-

ных комиссий таких муниципальных образований. Как следует из п. 8 ст. 22 рамочного Федерального закона, сроки формирования и сроки приема предложений по составу ИКМО устанавливаются законом субъекта РФ. При этом, если избирательная комиссия действует на постоянной основе, сроки приема указанных предложений должны составлять не менее 30 дней, а для иных комиссий — не менее 10 дней. Однако в связи с тем, что во вновь образованных муниципальных образованиях отсутствуют и до проведения первых муниципальных выборов не могут быть приняты правовые акты, определяющие правовой статус избирательных комиссий этих муниципальных образований, в период подготовки и проведения указанных выборов регулирование правового статуса данных избирательных комиссий исходя из концепции гл. 12 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г. в полном объеме должно было осуществляться законом субъекта РФ.

Специфической чертой выборов во вновь образованных муниципальных образованиях является их финансовое обеспечение за счет бюджетов вышестоящего уровня. Так, в соответствии с п. 6 ч. 1 ст. 85 и п. 1 ч. 8 ст. 85 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г. финансирование выборов во вновь образованных муниципальных районах, а также вновь образованных в указанных районах городских, сельских поселениях должно осуществляться за счет средств, предусмотренных в законах субъектов РФ на 2005 г. А также за счет средств, предусмотренных в бюджетах являвшихся муниципальными образованиями на 8 октября

292

2003 г. районов на 2005 г., для проведения выборов во вновь образованных городских, сельских поселениях, расположенных в границах территорий соответствующих районов.

Специфика организации и проведения выборов во вновь образованных муниципальных образованиях, которые должны были состояться до 1 ноября 2005 г., заключается также в том, что к ним не при-

менялось требование о переходе к единой дате голосования (второе воскресенье марта или второе воскресенье октября, что, как известно, является одним из концептуальных положений избирательной реформы, реализованных в Федеральном законе от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ).

Так, в соответствии с п. 7 ст. 811 рамочного Федерального закона выборы в представительные органы первого созыва и выборы глав вновь образованных муниципальных образований, а также выборы в органы местного самоуправления, срок полномочий которых был продлен или сокращен в соответствии со ст. 82 указанного Закона, проводятся в сроки, определенные законами субъектов РФ в соответствии с ч. 1 ст. 85 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г. и п. 2 ст. 82 рамочного Федерального закона.

Данный подход федерального законодателя основывался на необходимости сформировать органы местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях в 2005 г. с тем, чтобы они смогли приступить к решению вопросов местного значения в соответствии с Законом об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г. с 1 января 2006 г.

Надо отметить, что этот же подход лежит в основе позиции о необходимости обеспечить проведение в случае необходимости повторных выборов, если соответствующие органы не сформированы в правомочном составе, также в 2005 г. Что «технологически» возможно посредством применения положения ст. 71 рамочного Федерального закона о возможности сокращения сроков избирательных действий на одну треть в период соответствующей избирательной кампании, в том числе и в отношении сокращения периода между принятием решения о назначении выборов и днем голосования в соответствии со ст. 10 рамочного Федерального закона.

293

Особенностью статуса депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления, избранных во вновь образованных муниципальных образованиях, является определение момента прекращения деятельности, несовместимой с соответствующим мандатом.

Так, в соответствии с абз. 4 ч. 5 ст. 84 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г. депутаты представительных органов муниципальных образований и выборные должностные лица местного самоуправления, избранные во вновь образованных муниципальных образованиях, обязаны прекратить деятельность, несовместимую со статусом депутата представительного органа муниципального образования или выборного должностного лица местного самоуправления, с даты, начиная с которой

соответствующие органы местного самоуправления приступают к осуществлению полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с Законом об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г. В тече-

ние семи дней с указанной даты они должны представить в избирательную комиссию, организовавшую соответствующие выборы, копии документов, подтверждающих выполнение данного требования.

В случае его невыполнения полномочия указанных депутатов и выборных должностных лиц прекращаются досрочно в судебном порядке. До даты, начиная с которой соответствующие органы местного самоуправления приступают к осуществлению полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с Законом об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г., в отношении гражданина, избранного депутатом представительного органа муниципального образования или выборным должностным лицом местного самоуправления во вновь образованном муниципальном образовании, положения п. 6 ст. 701 рамочного Федерального закона, федеральных законов, устанавливающих для гражданина, замещающего оплачиваемую должность, занимающегося оплачиваемой деятельностью или являющегося депутатом представительного органа государственной власти, и для иных категорий граждан, установленных федеральными законами, запрет быть депутатом представительного органа муниципального образования или выборным должностным лицом местного самоуправления, не применяются.

294

В связи с «отложенной» датой, начиная с которой органы местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях приступают к решению вопросов местной значения, важным является

определение начала исчисления срока полномочий соответствующих органов. Специфика деятельности впервые избранных во вновь образованных муниципальных образованиях депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления заключается в определенной «двухэтапности»: первый этап — этап организационной подготовки к началу решения вопросов местного значения в соответствии с Законом об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г.2 и второй этап, когда соответствующий орган приступает к собственно решению вопросов местного значения в соответствии с Законом об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г. Несмотря на это срок полномочий указанных органов должен исчис-

ляться в обычном порядке. При этом конкретная дата начала полномочий должна определяться на основании закона субъекта РФ или, при отсутствии соответствующего правового регулирования, на основании сложившейся конституционно-правовой практики. Для представительных органов муниципальных образований это может быть день их первого заседания в правомочном составе, для выборных должностных лиц местного самоуправления — день их регистрации соответствующей избирательной комиссией и выдачи им удостоверения об избрании.

Следует отдельно отметить в качестве фактора, оказавшего существенное влияние на организацию и проведение муниципальных выборов во вновь образованных муниципальных образованиях, принятие Государственной Думой Федерального Собрания РФ 8 июля 2005 г. в первом чтении проекта Федерального закона № 182462-4 «О внесении изменений в статьи 83, 84 и 85 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», внесенного рядом депутатов Государственной Думы.

Представляется, что на теме «отсрочки» муниципальной реформы (продления переходного периода муниципальной реформы) в контексте муниципальных выборов во вновь образованных муниципальных образованиях следует остановиться подробнее.

295

ВГосударственную Думу Федерального Собрания РФ в мае-июне 2005 г. было внесено два соответствующих законопроекта, в том числе предлагающие продление на несколько лет периода, в который

должны быть проведены выборы во вновь образованных муниципальных образованиях1.

Вподготовленных в ЦИК России заключениях на указанные законопроекты были высказаны замечания в части компетенции ЦИК России. Тезисно их суть сводилась к следующему.

1. Перенесение сроков вступления в силу Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г. приведет к дифференциации конституционного права граждан на местное самоуправление в разных регионах страны, поставит в неравные условия субъекты РФ, уже осуществившие проведение муниципальных выборов или проводящие подготовку к предстоящим выборам во вновь образованных муниципальных образованиях.

2. Исходя из концепции муниципальной реформы, реформы государственного управления по разграничению предметов ведения и полномочий между уровнями власти, сопровождающихся соответствующим уточнением межбюджетных отношений, уже произведен масштабный пересмотр отраслевого законодательства. В том числе в

настоящее время пересматривается и законодательство о выборах и референдумах РФ1.

3. Законопроекты, предлагая предусмотреть проведение первых муниципальных выборов во вновь образованных муниципальных образованиях в период не до 1 ноября 2005 г., а до 1 декабря 2007 г., не учитывают, что в регионах во вновь образованных муниципальных образованиях выборы уже состоялись или уже назначены, либо будут назначены в ближайшее время с тем, чтобы обеспечить проведение выборов до 1 ноября 2005 г. Тем самым не были учтены продолжительность избирательной кампании, этапность избирательного процесса.

Так, по действующему законодательству предельный срок, в который должно быть принято решение о назначении выборов, истекал 20 августа 2005 г. Действующее законодательство не предусматривало возможности пересмотра решения о назначении выборов, в том числе

всвязи с изменением законодательного регулирования. До назначения

296

выборов должен быть выполнен ряд подготовительных избирательных действий, в частности, за 20 дней до назначения выборов должна быть определена схема избирательных округов для проведения выборов депутатов представительных органов муниципальных образований (п. 2 ст. 18 рамочного Федерального закона), следует учитывать, что на проведение этой работы тоже требуется время.

4.Согласно законопроектам органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований приступают к осуществлению своих полномочий с 1 января 2008 г. (с 1 июля 2008 г. соответственно). До 1 января 2008 г. на территориях вновь образованных муниципальных образований соответствующие полномочия осуществляют органы местного самоуправления, которые решали на данной территории вопросы местного значения на 8 октября 2003 г.

Однако, как указывалось выше, органы местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях будут сформированы практически повсеместно до 1 ноября 2005 г. Таким образом, на одной территории в течение продолжительного переходного периода будут существовать как недавно сформированные («новые») органы местного самоуправления, но не приступающие к решению вопросов местного значения, так и существовавшие до начала муниципальной реформы («старые»), но решающие вопросы местного значения без учета требований Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г.

5.Кроме того, в соответствии с п. 3 ст. 82 рамочного Федерального закона сроки полномочий органов местного самоуправления муниципальных образований, которые существовали на 8 октября 2003 г., границы которых были изменены либо которые преобразованы в порядке, установленном ст. 84 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г., могли продлеваться законом субъекта РФ до 1 января 2006 г.

Однако если вступление Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г. в силу предлагается перенести на 1 января 2008 г., то легитимность органов местного самоуправления, решающих вопросы местного значения, может быть обеспечена либо продлением полномочий органов местного самоуправления, существовавших на 8 октября 2003 г., либо про-

297

ведением очередных муниципальных выборов на «старой» территории (в границах, установленных до муниципальной реформы). Вместе с тем продление сроков полномочий муниципальных органов дополнительно на два года противоречит принципу обязательных и периодических выборов, закрепленному в ст. 9 рамочного Федерального закона.

Мнение ЦИК России было учтено в ходе работы над законопроектами.

Принятым в итоге Федеральным законом от 12 октября 2005 г. № 129-ФЗ «О внесении изменений в статьи 83 и 85 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный за кон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» и в статью 7 Федерального закона «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации о налогах и сборах» правовое регулирование в части организации и проведения муниципальных выборов во вновь образованных муниципальных образованиях не было изменено.

Подходы, выработанные в ходе практики организации проведения муниципальных выборов во вновь образованных муниципальных образованиях, нашли отражение в Федералi ном законе от 21 июля 2005 г. № 93-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выбора и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации». Результатом явилось устранение правовых пробеле и развитие многих правовых институтов в таком основополагающем акте федерального избирательного законодательства, как рамочный Федеральный закон.

В заключение следует отметить, что изучение специфик: муниципальных выборов во вновь образованных муниципальных образованиях является актуальным в связи с тем, что появление данных образований на межселенных территориях воз можно и после 2005 г.

§2. Особенности организации

ипроведения муниципальных выборов

298

вмуниципальном районе

Всоответствии с ч. 4 ст. 35 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г. представительный орган муниципального района может формироваться либо путем делегирования, либо путем выборов на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом текстуальный анализ абз. 1 ч. 5 указанной статьи свидетельствует о том, что федеральный законодатель рассматривает формирование представительного органа муниципального района путем муниципальных выборов как основной способ формирования данного органа власти.

Одна из наиболее острых проблем, возникших в правоприменительной практике в переходный период муниципальной реформы в связи с муниципальными выборами в представительные органы власти муниципальных районов, это так называемая проблема «двух пятых», связанная с коллизией норм двух отраслей законодательства: законодательства о выборах и муниципального.

Всоответствии с нормой п. 2 ч. 4 ст. 35 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г. число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района. Данное законоположение гарантирует представительство в представительном органе муниципального района, а следовательно, защиту интересов не только населения, проживающего в административном центре муниципального района, но и населения, проживающего на остальной части данного муниципального образования. В то же время в п. 4 ст. 18 рамочного Федерального закона реализован подход, согласно которому избирательные округа должны образовываться с соблюдением примерного равенства избирательных округов по числу избирателей для одномандатных округов или примерного равенства числа избирателей на один депутатский мандат для многомандатных округов. В данном подходе в том числе выражается принцип равного избирательного права, предусматривающего равное юридическое значение (вес) каждого голоса с точки зрения его влияния на результаты выборов, а также конституционный

299

принцип равноправия граждан.

Очевидно, что в ряде случаев на практике одновременно соблюсти положения указанных федеральных законов не представляется возможным.

Данное обстоятельство повлекло дискуссию об определении федерального закона, нормы которого подлежат приоритетному применению при проведении выборов в представительный орган муниципального района. По сути был поставлен вопрос о взаимном соотношении (первичности или вторичности) соответственно конституционного права граждан избирать или быть избранными либо конституционного права на осуществление местного самоуправления.

Правоприменительная практика исходила из необходимости согласованного применения вышеизложенных требований двух федеральных законов при формировании представительных органов муниципальных районов, характеризовавшегося в переходный период муниципальной реформы (до 1 января 2006 г.) определенной спецификой.

Из анализа норм ч. 3 ст. 83, ч. 1 ст. 84, абз. 2 ч. 2 ст. 84 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г. можно сделать вывод, что до 1 января 2006 г.

выборы в представительные органы в муниципальных районах, существовавших на 8 октября 2003 г. и не относящихся к случаям соответствующего изменения границ или преобразования муниципальных образований, могли проводиться без учета нормы о «двух пятых».

Что же касается выборов в представительные органы вновь образованных муниципальных районов, а также выборов в муниципальных районах, границы которых были соответствующим образом изменены или которые были преобразованы, то такие выборы должны проводиться с учетом требования о «двух пятых».

Некоторое снятие остроты вопроса в переходный период муниципальной реформы было достигнуто за счет выработанной в ЦИК России и получившей поддержку на федеральном уровне следующей позиции. Положение п. 2 ч. 1 ст. 85 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г. о том, что органы государственной власти субъектов РФ до 31 марта 2005 г. определяют порядок формирования представительных органов

300

первого созыва вновь образованных муниципальных районов, позволяет сформировать эти органы путем делегирования.

Для существовавших на 8 октября 2003 г. муниципальных райо-

нов переход к формированию соответствующих представительных органов путем делегирования глав и депутатов представительных органов поселений, входящих в состав этих районов, является возможным не ранее дня истечения сроков полномочий представительных органов, сформированных посредством прямых выборов, и не ранее чем через два года со дня начала работы этих представительных органов.

Вряде субъектов РФ для избежания указанной острой проблемы «двух пятых» принималось решение о наделении законом субъекта РФ соответствующих муниципальных образований статусом городского округа (представляется, что исходя из требований Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г. их следовало наделить статусом муниципального района). Очевидно, что такой подход позволял не создавать муниципальные образования поселенческого уровня и тем самым не

дробить территорию существовавших до муниципальной реформы районов1.

Следует отметить, что имеющаяся судебная практика в правовой оценке соответствующих решений органов законодательной (представительной) власти субъектов РФ противоречива, что связано с недостаточно четким определением в Законе об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации 2003 г. кри-

териев, в соответствии с которыми муниципальное образование наделяется статусом городского округа2.

Вправоприменительной практике возникал вопрос: возможно ли в целях разрешения проблемы «двух пятых» применение методики образования избирательных округов, при которой данные округа образуются из частей территорий городских и сельских поселений (например, территория многонаселенного городского поселения дробится на несколько частей и они присоединяются к территориям прилегающих сельских поселений)?

Представляется, что применение вышеуказанной методики образования избирательных округов может привести к искажению принципа