Nalogi_i_nalogooblozhenie_Axenov_S_Bityukova_L

10.1. Налоги в период централизованного управления экономикой

До начала перестройки в условиях жестко централизованной системы управления и преобладания в экономике государственного сектора в СССР фактически отсутствовала налоговая система, хотя и существовали ее отдельные элементы.

Налоги как таковые были установлены в основном для кооперативного и частного секторов, доля которых в экономике была исключительно мала, а также для личных доходов граждан. Все другие формы платежей государственных предприятий в бюджет, хотя нередко и имели налоговое звучание (налог с оборота, плата за фонды, плата за трудовые ресурсы и др.), налогами по своей экономической сути не являлись. Это связано с тем, что предприятия не имели практически никакой финансовой самостоятельности и их взаимоотношения с государством носили сугубо индивидуальный характер. Иначе говоря, государство определяло все без исключения потребности каждого предприятия в финансовых ресурсах и изымало на этой основе оставшиеся «свободные» денежные средства. В связи с отсутствием основополагающих принципов налогообложения неуместно говорить о наличии в СССР налоговой системы. Речь может идти исключительно о системе изъятия финансовых ресурсов, политика которой по отношению к конкретному предприятию менялась ежегодно. Единственным платежом в бюджетную систему

СССР, имевшим хоть какое-то фискальное и социальное значение, был, пожалуй, подоходный налог с рабочих и служащих, который существовал в Советском Союзе практически с начала 1920-х гг. Вместе с тем в годы советской власти подоходный налог не имел существенного значительного фискального значения, поскольку основная масса поступлений в бюджеты всех уровней обеспечивалась за счет жестко регламентированных сумм отчислений от доходов предприятий и организаций.

Достаточно сказать, что в доходах государственного бюджета страны, включавшего в себя бюджеты всех уровней власти, поступления подоходного налога составляли не более 5—6%. Единственным, возможно, предназначением подоходного налога в то время являлось перераспределение доходов лиц, не относящихся к категории рабочих и служащих. Это обеспечивалось путем установления для основной массы трудящихся уплаты налога по пониженным ставкам, которые практически не являлись прогрессивными и колебались от 8,2 до 13%. При этом отдельные категории рабочих и служащих

вообще были освобождены от уплаты подоходного налога, в том числе колхозники, военнослужащие. Вместе с тем доходы всех остальных физических лиц, которые занимались так называемой индивидуальной трудовой деятельностью и которые, по мнению государства, получали значительные доходы, облагались по особо высоким ставкам. Указанные ставки достигали для кустарей и ремесленников 81%, а по гонорарам авторов произведений науки и искусства — 69%. Подоходное налогообложение, таким образом, характеризовалось в это время отсутствием основополагающего принципа налогообложения — равенства всех плательщиков перед законом.

Не оказывал серьезного влияния этот налог в годы советской власти и на материальное положение населения страны. Это объяснялось отсутствием существенной дифференциации доходов населения, отличавшихся низким уровнем. В этих условиях установленная прогрессивная шкала налогообложения затрагивала интересы весьма незначительного числа налогоплательщиков, и поэтому абсолютное большинство населения платило налог по минимальной ставке. Достаточно сказать, что через систему подоходного налогообложения у населения изымалось в разные годы от 6 до 7% его дохода. Наряду с этой характерной особенностью того времени в стране была установлена жесткая регламентация уровня заработной платы работников не только бюджетной сферы, но и сферы материального производства. Это давало возможность государству фактически закладывать размер уплачиваемого подоходного налога в качестве элемента оплаты труда. Экономической политикой советского государства в то время было провозглашено построение первого в мире государства без налогов. Не случайно, поэтому в 1960 г. в СССР был принят специальный закон, предусматривавший постепенную отмену налогов с заработной платы рабочих и служащих.

10.2. Преддверие организации налоговой системы России

В развитии современной налоговой системы РФ можно выделить несколько основных этапов.

Первый этап можно было бы назвать этапом борьбы РСФСР, входившей в состав СССР, с центральными органами власти Советского Союза за обладание финансовым суверенитетом, за право обладать собственной финансовой базой и иметь независимые от «союзного центра» собственные налоговые поступления.

Прежде всего, необходимо отметить, что только во второй половине 1980-х гг., когда начали образовываться предприятия новых форм

собственности (акционерные, с участием иностранного капитала, совместные и др.) и началось постепенное изменение экономического строя общества, в Советском Союзе появились первые признаки начавшей формироваться налоговой системы. С 1 января 1991 г. был введен в действие Закон СССР от 14.06.1990 «О налогах с предприятий, объединений и организаций», в соответствии с которым были установлены следующие общесоюзные налоги: налог на прибыль, налог с оборота, налог на экспорт и импорт, налог на фонд оплаты труда колхозников, налог на прирост средств, направляемых на потребление, налог на доходы и некоторые другие. На территории РСФСР, принявшей в это время Декларацию о государственном суверенитете, была установлена «одноканальность» сбора налогов, т.е. суммы налоговых поступлений на территории республики предварительно централизовывались в российском бюджете, а затем часть их предусматривалось перечислять в союзный бюджет на согласованные расходы. Одновременно для налогоплательщиков, перешедших в российское подчинение, устанавливались более льготные условия налогообложения. В частности, российская ставка налога на прибыль составляла 35%, тогда как союзная — 45%. Одновременно с этим на территории РСФСР был отменен союзный налог на холостяков и одиноких граждан, снижены ставки подоходного налога и установлены многочисленные налоговые льготы по негативно воспринятому в то время налогу с продаж. Естественно, что никакого согласования расходов произведено не было, и этот этап закончился с распадом СССР. По понятным причинам данный период никак не мог оказать влияния на формирование собственно российской налоговой системы, поскольку в данном случае имело место решение не столько экономических или финансовых, сколько политических проблем. Между тем, с определенной долей оптимизма можно все же утверждать, что российская налоговая система берет свое начало в недрах начавшей формироваться в конце 1980-х гг. советской системы налоговых отношений.

10.3. Начало становления российской налоговой системы

Следующий этап, который можно с полным правом назвать действительно этапом в формировании российской налоговой системы, — это этап становления. Основы существующей в настоящее время российской налоговой системы были заложены в конце 1991 г. Законом РФ от 27.12.1991 № 2118-1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» (далее — Закон об основах налоговой системы) и

соответствующими законами по конкретным видам

России впервые за многие десятилетия была создана налоговая система. Необходимость сведения действующих налогов в единую систему

финансовой политики, которая должна была стать одним из важнейших действенных инструментов реализации проводившихся экономических реформ. Налоговая система была призвана ограничить стихийность провозглашенных рыночных отношений, активно воздействовать на формирование производственной и социальной инфраструктуры, снизить инфляцию.

Сформированная и вступившая в действие с 1 января 1992 г. российская налоговая система была построена на отдельных, не увязанных в единое целое, принципах, важнейшими из которых являлись следующие:

∙равные права всех налогоплательщиков, включая предоставление налоговых льгот и защиту экономических интересов;

∙разграничение прав по введению и взиманию налогов между различными уровнями власти;

∙однократность налогообложения (один и тот же объект может быть обложен налогом одного вида только один раз за установленный период);

∙приоритет норм, установленных налоговым законодательством, над иными законодательными и нормативными актами, не относящимися к нормам налогового права, однако в той или иной мере затрагивающими вопросы налогообложения;

∙установление конкретных прав и обязанностей налогоплательщиков и государства, но с чрезмерным преобладанием прав государства в лице налоговых органов;

∙предоставление широких полномочий органам исполнительной власти в трактовке норм налоговых законов, в установлении целого ряда элементов налога, в том числе

налоговых ставок.

Эта налоговая система была создана буквально в течение нескольких месяцев фактически путем копирования западных налоговых систем, и в первую очередь германской. Одновременно при ее формировании закладываемые принципы налогообложения приспосабливали к реалиям экономики переходного периода. В результате получился симбиоз западных образцов и российских особенностей. Сложность

осуществления налоговых преобразований обусловливалась тем, что экономика в те годы не базировалась собственно на рыночных отношениях. Она находилась в некоем переходном периоде с соответствующими ему противоречиями, с неполной ясностью как его конечных целей, так и путей их достижения. В связи с этим становилось понятно, что вновь созданная налоговая система не может быть стабильной, как и все другие элементы новой системы экономических отношений.

Сформированная Законом об основах налоговой системы и принятыми в соответствии с ним законами по соответствующим налогам российская налоговая система включала в себя 39 видов налогов, в том числе 15 федеральных, 3 региональных и 21 местный налог.

Характерной особенностью вновь созданной налоговой системы было установление указанным выше Законом максимально высоких ставок по основным бюджетообразующим налогам. В частности, по налогу на добавленную стоимость предусматривалась единая ставка в размере 28% . Затем в феврале 1992 г. на отдельные продовольственные товары была введена пониженная ставка в размере 15%. Установленные правительством ставки акцизов достигали по отдельным подакцизным товарам 90% их стоимости. По Налогу на прибыль основная ставка была установлена в размере 32%, а для отдельных видов деятельности — 45%. Прогрессивная шкала ставок подоходного налога с физических лиц предусматривала максимальную ставку в размере 60%.

Недостаток времени для подготовки и принятия новых налоговых законов, отсутствие необходимой стратегии преобразований в экономике, отсутствие опыта построения налоговых систем подобного рода привело к тому, что они не были достаточно проработаны и согласованы между собой. Достаточно сказать, что данная система налогообложения совершенно не учитывала необходимость особого налогообложения доходов от добычи и переработки полезных ископаемых, роль и значение которых в экономике России трудно переоценить. Существенное место в налоговой системе заняли так называемые оборотные налоги, взимающиеся не в зависимости от финансовых результатов деятельности (прибыли) налогоплательщиков, или от размера капитала. Налоговой базой этих налогов является выручка от реализации, или размер оборота. Естественно, что подобные налоги в условиях наличия огромного числа малорентабельных и убыточных предприятий ложились тяжким бременем на экономику. Серьезным недостатком вновь образованной системы было отсутствие единой законодательной

регулирующих процесс налогового производства, которые не были приведены в формализованную, единую, логически цельную и согласованную систему. Налоговые законы носили рамочный характер, определяя только общие положения о плательщиках, объектах обложения, льготах, ставках, порядке исчисления и сроках уплаты соответствующего налога. Подробное же изложение порядка исчисления, формирования налоговой базы, уплаты в бюджет данного налога, а также применения льгот и налоговых ставок отражалось в инструкциях Госналогслужбы РФ.

Кроме того, право издания актов, регулирующих налоговые отношения, имели также Правительство РФ и многочисленные федеральные и региональные органы исполнительной власти. Все это привело к тому, что в стране действовало более 1000 нормативных документов по налогообложению, включая инструкции, письма, телеграммы, разъяснения налоговых и финансовых органов, и только менее 40 из них являлись собственно законами. Законом об основах налоговой системы было введено еще одно «новшество»: деление региональных и местных налогов на обязательные и необязательные. Смысл этого разделения состоял в том, что отдельные виды налогов, несмотря на их установление в налоговой системе страны, могли не применяться на соответствующей территории. Особенно характерно это было для местных налогов. Из 21 вида местных налогов, установленных Законом об основах налоговой системы, 18 были необязательными. Введение в налоговое законодательство нормы о необязательности введения на отдельных территориях налогов размывало единую налоговую систему страны, разрушало важнейшие принципы ее построения.

Одновременно с этим необходимо подчеркнуть и определенные достоинства созданной в такой короткий срок российской налоговой системы. В первую очередь следует отметить, что проводимые в стране экономические преобразования получили мощную поддержку в форме созданной налоговой системы, построенной на определенных принципах и способной выполнять присущие ей функции. Эта система, с присущими ей недостатками, проблемами и противоречиями могла стать и практически стала основой для построения в дальнейшем системы цивилизованных отношений между государством и налогоплательщиками. Внутри этой системы следует особо подчеркнуть важность введения в Российской Федерации налога на добавленную стоимость, который заменил собой налог с оборота и налог с продаж. Кроме того, на принципиально иных, чем в Советском Союзе, принципах был построен подоходный налог с

Созданная таким образом налоговая система России была нацелена в первую очередь на обеспечение фискальных интересов государства. Поэтому при ее формировании исходили из политики максимальных налогов. Это обеспечивалось за счет высоких налоговых ставок, введения значительного числа налогов, установления системы неоправданно высоких штрафных санкций, ограничения прав налогоплательщиков при одновременном установлении неограниченных прав фискальных органов.

10.4.Период неустойчивого развития

Вусловиях высокой инфляции и глубоких структурных изменений в экономике в первые годы реформ российская налоговая система в определенной степени выполняла свою роль, обеспечивая минимальные потребности государства по поступлению в бюджеты всех уровней финансовых ресурсов. Вместе с тем по мере Дальнейшего углубления рыночных преобразований недостатки Действующей налоговой системы становились все более и более Заметными, а ее несоответствие происходящим в экономике изменениям все более и более очевидным.

Поэтому следующий этап развития налоговой системы можно характеризовать как этап

неустойчивого налогообложения. Не случайно на протяжении последующих лет экономических реформ в законодательство о налогах ежегодно, а часто и по несколько раз в год вносились многочисленные поправки. Данные изменения решали отдельные вопросы исчисления и взимания соответствующих налогов, не затрагивая основных положений построения налоговой системы. В период с декабря 1992 по декабрь 1993 г. были дополнительно введены три местных и один региональный налог. Уже в июле 1993 г. в порядок исчисления и уплаты практически каждого федерального налога были внесены принципиальные изменения и дополнения. Наиболее существенные из них касались некоторого облегчения налогового бремени для налогоплательщиков. В частности, с 1 января 1993 г. ставка налога на добавленную стоимость была снижена до 20% и введена пониженная ставка налога на отдельно социально значимые товары до 10%. Максимальная ставка подоходного налога с физических лиц была понижена до 40%. Одновременно с этим было введено обложение налогом на добавленную стоимость и акцизами товаров, ввозимых на российскую таможенную территорию. Вносившиеся в дальнейшем в налоговую систему изменения были не всегда продуманными и экономически обоснованными. С одной стороны,

был осуществлен возврат к курсу на ужесточение налогового пресса на экономику, с другой стороны

— предоставлялись неоправданные налоговые льготы отдельным категориям налогоплательщикам. Так, после политического кризиса осени 1993 г. президент страны, пользуясь предоставленными ему чрезвычайными полномочиями, издал в декабре 1993 г. несколько указов, затрагивающих налоговые правоотношения. В соответствии с ними с 1 января 1994 г. вводилось несколько новых налогов, в том числе специальный налог для финансовой поддержки важнейших отраслей экономики, транспортный налог. Одновременно с этим еще выше (минимум на три и максимум на шесть пунктов для разных категорий налогоплательщиков) поднималась ставка налога на прибыль. Экспертные оценки показывали, что в связи с этими решениями у российских товаропроизводителей дополнительно изымалось порядка А—5% вновь созданной стоимости.

Одновременно с этим было принято беспрецедентное в налоговой практике решение о полном освобождении от уплаты большинства налогов, в том числе от таможенной пошлины, Российского фонда спорта, организаций инвалидов и некоторых других общественных негосударственных организаций. В результате страна понесла колоссальные финансовые и социальные потери, поскольку в результате нечеткой правовой обоснованности данных решений практически весь поток импорта ликероводочной и табачной продукции сосредоточился именно в этих организациях.

К этому следует добавить предоставление со второго квартала 1994 г. права региональным и местным органам вводить неограниченное число новых налогов, без ограничения налоговых ставок по ним и общей суммы налоговых изъятий у налогоплательщика. Региональные и местные органы власти не преминули воспользоваться предоставленными им правами. Уже к концу 1994 г. налоговая система страны по оценке Госналогслужбы РФ насчитывала около 250 наименований налогов, при том, что федеральным законодательством их было установлено чуть более 30. В одной только Курской области было введено дополнительно более 30 налогов. Тем самым был нарушен один из важнейших принципов построения налоговой системы — принцип ее единства. Кроме того, введенные в ряде регионов новые налоги представляли собой своего рода таможенные пошлины, что препятствовало свободному перемещению товаров внутри страны. Данное решение также подрывало стабильность российской налоговой системы, что резко снижало инвестиционную привлекательность страны не только для иностранного, но и для отечественного капитала. Подобная налоговая практика

просуществовала в стране более двух лет и была отменена только лишь в 1996 г. по решению Конституционного Суда РФ.

Огромная налоговая нагрузка на законопослушных налогоплательщиков, наличие большого числа налоговых льгот, а также многочисленных лазеек для сокрытия доходов и неуплаты налогов создали в стране атмосферу отсутствия честной конкуренции, а также способствовали развитию теневой экономики. Все более четко проявлялась фискальная функция налогов при одновременном сокращении темпов прироста налоговых поступлений и росте бюджетного дефицита. Налоги все в меньшей степени стали выполнять функцию регулятора производства. В результате стожившаяся к середине 1990-х гг. в Российской Федерации налоговая система из-за несовершенства ее отдельных элементов во все большей степени препятствовала экономическому развитию страны.

Итак, проводимая налоговая политика привела к резко негативным экономическим последствиям, суть которых состояла в следующем:

1)налоговая система включала в себя значительное число налогов, при этом по большинству основных из них были установлены высокие налоговые ставки. Достаточно сказать, что

в1998 г. налоговая система страны включала 46 видов платежей, в том числе 18 федеральных, пять региональных и 23 местных налога и сбора. Вследствие этого добросовестные налогоплательщики несли огромную налоговую нагрузку. У большинства налогоплательщиков после уплаты налогов практически не оставалось финансовых ресурсов, что делало невозможным расширенное воспроизводство. Экономика страны с каждым годом все сильнее сползала в пропасть кризиса, падали темпы роста производства во всех отраслях;

2)широкие масштабы приобрело массовое укрывательство от налогообложения, приведшее к тому, что государство собирало по большинству налогов чуть более половины причитающихся средств. Одновременно с этим вследствие несовершенства налоговых законов в них имелось много лазеек для «законного» ухода от налогообложения. При этом каждый второй легальный налогоплательщик, стоящий на учете в налоговом органе, налогов вообще не платил, а из оставшихся практический каждый второй платил меньше, чем было положено по закону. Данные обстоятельства наряду с системой многочисленных льгот по налогам разрушали условия для честной конкуренции;

3)огромный размах приобрела так называемая теневая экономика, уровень производства в которой по разным оценкам достигал от 25 (по официальным данным Госкомстата России) до 40%

(по экспертным оценкам). Но укрываемые от налогообложения финансовые ресурсы не шли, как правило, на развитие производства, а переводились на счета в зарубежных банках и «работали» на экономику других стран;

4) в значительной мере снижались налоговые поступления в бюджеты всех уровней. В результате созданная система налогообложения не смогла обеспечить требуемый уровень поступления налогов, что обусловливало постоянное сокращение даже минимальных государственных расходов.

Налоговая система стала громоздкой, сложной и запутанной. Абсолютно неэффективной проявила себя действовавшая в то время система налогового администрирования, которая была ориентирована, прежде всего, на краткосрочное обеспечение любой ценой требуемого объема налоговых поступлений с целью преодоления текущих проблем бюджетного балансирования. Постепенно налоговая система стала тормозом развития экономики.

Это стало одной из причин разразившегося в августе 1998 г. острого финансового кризиса в стране, последствием которого стали изменившаяся налоговая политика и усиление регулирующей роли государства в развитии экономики через более активное использование рыночных механизмов, в том числе налогов.

Сформированная ко второй половине 1990- х гг. российская налоговая система не отвечала интересам ни налогоплательщиков, ни государства. Назрела необходимость существенного изменения государственной налоговой политики.

10.5. Подготовка налоговой реформы

Дальнейшее развитие российской налоговой системы представляло собой этап подготовки

многочисленных налоговых льгот исключительного характера, отменялись отдельные налоги, которые искажали суть налоговой системы. Был восстановлен нарушенный принцип единства налоговой системы, ликвидировано право региональных и местных органов по установлению неограниченного числа новых налогов. Одновременно осуществлялись разработка НК РФ и подготовка к его принятию.

Как любой процесс преобразования, налоговые реформы должны проводиться последовательно, в несколько этапов, первым и важнейшим из которых должен являться этап подготовительный. На данном этапе в первую очередь должны разрабатываться системные принципы и методология реформы налоговых отношений. Кроме того, на подготовительном этапе определяются главные положения и порядок осуществления реформы.

Необходимым элементом данного этапа являются всесторонний анализ обоснованности налоговой реформы и актуальности ее проведения с учетом экономических и политических целей, а также реальность реализации и своевременность ее осуществления. Заключительной фазой этого этапа должно стать принятие нового налогового законодательства. Иначе говоря, прежде чем проводить налоговые преобразования в форме реформы, необходимо в первую очередь определить, с какой целью реформа проводится, каковы должны быть ее конечные результаты, а также какими путями и средствами эти Цели должны быть достигнуты. И только после этого есть смысл проводить необходимые налоговые преобразования.

Реформа, тем более налоговая, не может и не должна осуществляться ради самой себя. Ее целью должно быть в первую очередь создание экономических условий для увеличения производства, расширения налоговой базы и получения на этой основе бюджетом дополнительных финансовых ресурсов. Налогоплательщики должны знать, и знать наперед, что их ожидает после завершения реформы.

Именно подготовительный этап является необходимым условием успешного проведения всей реформы. При несоблюдении условий четкого

реформ в России. С вступлением в действие этого законодательного документа начался этап реформирования всей системы налогообложения.

Однако принятие первой части Кодекса не обеспечило всестороннего решения принципиальных вопросов конкретного применения федеральных, региональных и местных налогов и сборов. Поэтому была продолжена работа над второй, специальной частью НК РФ, которая была принята в августе 2000 г. и вступила в действие с 1 января 2001 г. Указанная часть включала всего четыре главы, посвященные налогу на добавленную стоимость (НДС), налогу на доходы физических лиц, акцизам и единому социальному налогу. С 2010 г. ЕСН выведен из российской налоговой системы и заменен взносами в государственные социальные фонды. В 2001 г. формирование новой налоговой системы было продолжено, и с 1 января 2002 г. вступили в действие еще четыре важнейшие главы НК РФ. Одна из них определяет порядок исчисления и уплаты одного из главнейших федеральных налогов — налога на прибыль организаций. Другая глава посвящена налогу на добычу полезных ископаемых, который объединил несколько ранее действовавших налогов, взимаемых с недропользователей. В этом же году был принят первый из налогов в рамках специальных налоговых режимов — единый

мероприятий по проектированию реформы налогообложения сама налоговая реформа, как правило, превращается в неудачный эксперимент пагубного характера и, как следствие, ведет к необоснованному разбалансированию даже неэффективных дореформенных налоговых отношений с весьма непредсказуемыми социальными и экономическими последствиями.

Между тем, на подготовительном этапе российской налоговой реформы были допущены достаточно серьезные просчеты. И главный из них

— отсутствие четкой концепции налоговых преобразований. В результате этого налоговая реформа в России рискует постепенно превратиться в бессрочную.

10.6. Период реформирования

Следующий этап развития налоговой системы — это этап реформирования. Можно считать, что он начался в 1998 г., когда была принята первая, или так называемая общая часть НК РФ, вступившая в действие с 1 января 1999 г. Эта часть Кодекса регламентирует важнейшие положения налоговой системы России, в частности перечень действующих в России налогов и сборов, порядок их введения и отмены, а также весь комплекс взаимоотношений государства с налогоплательщиками и их агентами. Принятие части первой НК РФ явилось поистине историческим моментом в развитии экономических

НК РФ была посвящена налогу с продаж, который затем был отменен (с 1 января 2004 г.).

Этот процесс продолжился и в 2002 г. — были приняты еще три новые главы. Две из них посвящены налогообложению малого бизнеса. Речь идет об обновленном с 1 января 2003 г. едином налоге на вмененный доход для отдельных видов деятельности, а также о новой редакции действовавшей до 2003 г. упрощенной системы налогообложения для малого предпринимательства.

С 1 января 2003 г. в состав налоговой системы России включен также транспортный налог, объединявший ранее действовавшие налог на имущество физических лиц в части обложения водно-воздушных транспортных средств и налог с владельцев транспортных средств, регулировавшийся Законом РФ от 18.10.1991 № 1759-1 «О дорожных фондах Российской Федерации».

Начиная с января 2004 г. вступили в действие еще четыре новые главы НК РФ. Одна из них посвящена специальному режиму налогообложения в условиях действия соглашении о разделе продукции; другая определяет порядок исчисления и уплаты налога на игорный бизнес.

Важное значение для налогоплательщиков имеет глава НК РФ, посвященная налогу на имущество организаций, в корне изменившая

действовавший до этого порядок исчисления и уплаты данного налога. С 1 января 2004 г. введен новый федеральный сбор — сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологическими ресурсов.

В 2004 г. наступила определенная ясность с налоговой системой страны: были приняты ст. 13— 15 НК РФ, устанавливающие перечень федеральных, региональных и местных налогов и сборов.

Одновременно с этим продолжалась доработка

уплаты водного налога, государственной пошлины и земельного налога. Из 18 глав второй части НК РФ к настоящему времени принято 17. Не включен в Кодекс налог на имущество физических лиц, порядок исчисления и уплаты которого до сих пор регулируется не НК РФ, а отдельным федеральным законом, принятым еще в 1991 г. (с учетом поправок и уточнений).

Следует особо подчеркнуть, что принятие НК РФ не ставило своей целью кардинально перестроить действовавшую с 1 января 1992 г. в стране налоговую систему. Поэтому в кодексе сохранены основные налоги (НДС, акцизы, налог на прибыль организаций, НДФЛ, ресурсные налоги и др.), формирующие основу российской налоговой системы. Указанные налоги нашли широкое применение как в развитых, так и в развивающихся государствах, в различных экономических режимах. Они подтвердили высокую эффективность, за годы экономических реформ к ним адаптировались российские налогоплательщики и контролирующие органы.

Принятие НК РФ, прежде всего, способствует созданию и построению единой в рамках Российской Федерации налоговой системы, обеспечивающей сбалансированность общегосударственных и частных интересов.

Решение этой задачи обеспечивается за счет установления закрытого перечня налогов и сборов с сокращением их общего числа, а также за счет максимальной унификации действующих режимов исчисления и порядка уплаты различных налогов и сборов. Вместо ранее определенных федеральным законодательством 46 налогов и отчислений во внебюджетные фонды и более чем 100 фактически действовавших к моменту начала его разработки налогов, сборов и иных обязательных платежей НК РФ в настоящее время установлено всего 13 налогов и сборов.

Одновременно с этим осуществлена унификация налогов и иных обязательных платежей, в том числе и со схожей налоговой базой. Отменено также большое количество «мелких» налогов и сборов, обеспечивающих

незначительные поступления в бюджеты, но дорогих в администрировании. Наиболее кардинальное преобразование проведено в части существовавших до принятия НК РФ взносов в государственные внебюджетные социальные фонды, которые объединены в единый социальный налог.

Изменена структура налогов, направленная на минимизацию налогов и сборов, имеющих целевую направленность. В частности, отменены имевшие целевое предназначение налоги на реализацию горюче-смазочных материалов, отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы, приобретение автотранспортных средств, на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы, а также ряд других налогов и сборов.

Принятие НК РФ призвано обеспечить создание понятной и простой налоговой системы. Кодекс в значительной степени максимально унифицирует налоговые базы и правила исчисления и порядка уплаты отдельных налогов и, как следствие, упрощает налогообложение.

Особо следует отметить, что принятие Кодекса направлено также на существенное упрощение налогового законодательства на основе формирования единой правовой базы налогообложения, установления правовых механизмов взаимодействия всех ее элементов в рамках единого налогового правового пространства.

Это обеспечено, в первую очередь, за счет систематизации действовавших норм и положений, регулирующих процесс налогового производства, приведения их в формализованную, единую, логически цельную и согласованную систему. В частности, устранены такие недостатки существовавшей до принятия Кодекса налоговой системы, как отсутствие единой законодательной и нормативной базы налогообложения, многочисленность и противоречивость нормативных документов, отсутствие достаточных правовых гарантий для участников налоговых отношений. Одновременно Кодексом полностью отменено огромное количество подзаконных актов. Он не предусматривает издания ни инструкций, ни ведомственных писем, ни разъяснений и других толкований налоговых и финансовых органов. Кодекс, и только Кодекс юридически однозначно регулирует весь комплекс проблем, возникающих между налогоплательщиком и налоговыми органами. Это позволяет налогоплательщику четко знать «правила игры» и избежать, что невозможно было ранее, произвола со стороны фискальных служб. Тем самым полномочия исполнительных органов власти жестко ограничиваются исключительно теми вопросами, которые им установлены Кодексом.

Важнейшее предназначение НК РФ —

обеспечение стабильности налоговой системы,

определенности в объемах налоговых платежей для налогоплательщиков на длительный период, а также относительно долгосрочной предсказуемости в комплексе взаимоотношений между налогоплательщиками и государственными органами налогового контроля.

Указанная стабильность обеспечивается в первую очередь за счет того, что перечень региональных и местных налогов стал исчерпывающим. Это качественно изменило условия хозяйствования для предприятий, достаточно резко повысило их уверенность в неизменности налоговой системы на конкретную перспективу.

Стабильность налоговой системы в определенной мере гарантируется за счет законодательно установленного порядка введения

вдействие и отмены налогов и сборов, изменения правил налогообложения, а также установленного

вКодексе порядка введения во времени в действие актов законодательства о налогах и сборах.

Принципиальная направленность НК РФ —

снижение общей налоговой нагрузки на экономику путем ее более равномерного распределения на всех налогоплательщиков, продолжение курса на дальнейшее постепенное уменьшение ставок основных федеральных налогов и ослабление фискальной нагрузки на фонд оплаты труда.

Это обеспечено, в первую очередь, за счет сокращения количества налогов, а также ликвидации оборотных налогов, уплачиваемых с выручки.

Наиболее серьезное влияние на снижение налогового бремени оказало снижение налоговых ставок. Для реализации целей налоговых преобразований НК РФ отменена прогрессивная шкала налогообложения с одновременным существенным снижением единой ставки налога на доходы физических лиц.

С20 до 18% снижена также ставка налога на добавленную стоимость, что позволило увеличить оборотные средства налогоплательщиков более чем на 100 млрд руб. в расчете на год.

Самые революционные изменения в части налоговых ставок произошли по налогу на прибыль организаций. Существовавшая до принятия НК РФ предельная ставка налога в размере 35% была снижена до 24%, а с 1 января 2009 г. — до 20%.

Важной задачей НК РФ явилось формирование справедливой налоговой системы. Указанная задача была решена прежде всего за счет сокращения огромного количества бессистемно действовавших налоговых льгот, которые нарушали основополагающий принцип налогообложения — принцип справедливости по отношению к тем участникам экономической деятельности, которые

не пользуются налоговыми привилегиями. Общеизвестно, что льготный режим для одних налогоплательщиков неизбежно означает дополнительное фискальное давление для других. Кроме того, многие из действовавших налоговых льгот были недостаточно эффективны и зачастую не достигали тех адресатов, для которых они вводились. Одновременно наличие таких льгот способствовало созданию возможностей для ухода от налогообложения.

Напротив, отмена преобладающего большинства, как правило, неоправданных налоговых льгот способствует росту собираемости налогов за счет перекрытия имеющихся каналов ухода от налогообложения. Общая либерализация налоговой системы и заметное усиление защищенности налогоплательщиков должны способствовать возврату в легальную сферу капиталов, ушедших «в тень» или вывезенных в последние годы за рубеж.

Существенно уменьшил НК РФ число льгот по налогу на доходы физических лиц и по налогу на добавленную стоимость. Практически полностью ликвидированы льготы по налогу на прибыль организаций. Как и прежде, отсутствуют льготы по акцизу, не предусмотрено никаких льгот по вновь введенному НК РФ налогу на добычу полезных ископаемых.

Вместе с тем отмена большей части льгот не означает, что в результате налоговая система страны не будет выполнять регулирующую функцию. Разумеется, НК РФ сохранены принципиальные льготы, направленные на внедрение достижений науки и техники, а также связанные с осуществлением благотворительной деятельности, защитой малоимущих и слабо защищенных граждан страны.

Осуществление всего комплекса указанных мер способствовало возрастанию справедливости налоговой системы за счет выравнивания условий налогообложения для всех налогоплательщиков.

Формирование справедливой налоговой системы должно обеспечиваться, кроме того, оптимальным налоговым администрированием, направленным на уменьшение величины затрат по фактической реализации процесса налогообложения как со стороны налогоплательщиков, так и со стороны государственных органов налогового контроля. Иначе говоря, принципы налогового администрирования должны быть одновременно ориентированы и на Максимально возможный сбор налогов, и на минимизацию соответствующих издержек, включая административное бремя на налогоплательщиков.

Налоговый кодекс РФ является основой

формирования рациональной налоговой системы.

Это достигается, прежде всего, посредством

соблюдения финансового равновесия между обеспечением фискальных потребностей государства и поддержанием долгосрочных стимулов налогоплательщиков к предпринимательской деятельности при постоянном поиске ими путей повышения эффективности хозяйствования.

Одновременно НК РФ направлен на создание условий для нормальной работы каждого

хозяйствующего субъекта на основе установления

оптимальной величины налоговой нагрузки на него. Уровень налоговой нагрузки не должен оказывать негативного воздействия на производственную и инвестиционную активность налогоплательщика и допускать свертывания его экономической деятельности.

Кроме того, НК РФ предусматривает всесторонний учет неоднородности развития отдельных секторов экономики. С этой целью для отдельных категорий налогоплательщиков законодательно устанавливаются специальные налоговые режимы, предусматривающие их освобождение от уплаты большинства налогов. Несомненно, указанные режимы в большей степени способствуют созданию более рациональной системы налогообложения, приспосабливая ее к индивидуальным особенностям деятельности этой категории налогоплательщиков.

10.7. Современный этап развития

Таким образом, к настоящему времени создана существенная основа для завершения формирования налоговой системы страны.

Поэтому современный этап развития налоговой системы можно назвать этапом завершения налоговой реформы. В этот период предстоит устранить все имеющиеся в НК РФ проблемы и недоработки, определиться в путях повышения налогового стимулирования инвестиционной активности, обеспечить улучшение налогового администрирования и решить другие накопившиеся проблемы. В частности, предстоит определить пути снижения налоговой нагрузки для налогоплательщиков, вкладывающих финансовые ресурсы в инновации и перевооружение производства, а также в научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы. Важная часть предстоящей работы — улучшение налогового администрирования, разработка конкретных мер

по выводу части экономики из «тени», по сокращению возможностей для уклонения, как на нелегальной, так и на легальной основе от уплаты

налогов и повышению на этой основе собираемости налогов.

Наиболее сложная задача предстоящая на завершающем этапе — превращение НК РФ в единый унифицированный документ, исключающий необходимость издания дополнительных нормативных документов.

Налоговый кодекс РФ должен также четко разграничить понятия налогового планирования и налоговой минимизации, в том числе определиться в вопросе о легитимности создания всевозможных схем, позволяющих минимизировать налоговые обязательства налогоплательщика.