1. Отличия федерации как формы гос. Устройства от унитарного государства и конфедерации.

Политическая история человечества выдвинула только две основные формы гос. устройства, понимаемого как территориально-политическая организация государства: унитарную и федеративную. Конфедерация же никогда не была и не является формой гос. устройства, а представляет собой форму союза независимых государств. Федерация в отличие от конфедерации является единым государством, а в отличии от государства унитарного- союзным гос-вом. Федерация обладает специфическими чертами. Поэтому неконструктивным является наделение ее признаками, которые характеризуют всякое демократическое государство независимо от его формы. Как показывает опыт длительного существования федеративных государств – это самостоятельная, постоянно действующая и результативная форма государственного устройства. Противоречит политической практике и является несостоятельным взгляд о временной, преходящей природе федерализма, о том, что эта промежуточная форма государственного устройства, которая в конечном счете, должна выродиться в унитаризм. Федерация как форма гос. устройства - определенное структурное образование. Она состоит из федерального центра, представленного высшими органами государственной власти и управления, и относительно самостоятельных составных частей, которые в совокупности и вместе с федеральным центром образуют единое союзное государство. Составные части федерации могут формироваться по территориальному или национально-территориальному признаку и выступать ввиде гос. образовании или государств. Вычленение S фед. по территориальному признаку ведет к тому, что они приобретают статус гос образований – они создают свое законодательство, самостоятельно формируют систему государственных органов, имеют исключительные предметы ведения и полномочия. Создание фед. с учетом национально-территориального признака означает, что компактно проживающая на данной территории этническая общность может создать собственную национальную государственность в рамках более крупного целого – федеративного государства и стать титульной нацией, т. е дать свое имя соответствующему члену федерации. Статус S определяется как федеральной конституцией, так и конституциями или другими уставными документами самих S. Всякая федерация имеет конституцию, которая существенно отличается от конституции унитарного государства. Эти отличия выражаются в том, что в федерациях Конституция закрепляет одновременно единый и союзный характер федеративного государства. В ней закрепляется разграничение предметов ведения и полномочий самой федерации и ее субъектов в виде определения сфер исключительной компетенции федерального центра и органов гос. власти членов федерации, а также их совместной или конкурентной компетенции. Конституционно закрепленное распределение предметов ведения и полномочий не может быть изменено никаким иным способом кроме, как путем внесения поправок в конституцию. Конституция не может быть отменена или пересмотрена без ясно выраженного согласия субъектов федерации. Конституция федерации закрепляет принцип территориальной целостности не только самого федеративного государства, но и его составных частей. Границы субъектов федерации не могут быть изменены без согласия последних. Отличительным признаком федеративного государства является то, что субъекты фед. обладают значительной автономией и относительной независимостью от федерального центра – конституционная, законодательная, исполнительная и судебная автономия. В федеративных государствах действует двухпалатный парламент, в котором верхняя палата состоит из представителей субъектов федерации. В распоряжении субъектов федерации имеются собственные финансовые ресурсы, которыми они распоряжаются вполне самостоятельно. Пользуясь бюджетной автономией, они сами устанавливают региональные, экономические и социальные приоритеты, на достижение которых они расходуют принадлежащие им средства. S федерации могут и должны принимать участие прямо и опосредовано во внешней политике фед. государства. Втору группу Фед. отношений составляют отношения между самими членами федерации (финансово-экономические вопросы).

В отличии от конфедерации федеративное государство является более централизованным, в отличие от унитарного - менее централизованным, оставляя значительную автономию составным частям федерации.

В федеративном государстве имеет место разделение юрисдикции федерации и ее субъектов. НПА, принятые общефедеральными органами гос. власти, по вопросам, относящимся к исключительной компетенции федерации, а также по вопросам совместной компетенции федерации и ее субъектов, действуют на всей территории федеративного государства. Но общефедеральные органы гос. власти не имеют права принимать нормативные акты по вопросам, относящимся к сфере исключительной компетенции субъектов федерации. Такие вопросы должны регулироваться только НПА самих субъектов федерации.

Если в унитарном государстве существует единая, довольно централизованная налоговая система с возможными некоторыми местными особенностями, которые требуют согласия со стороны центральной власти, то в федеративном государстве налоговая система охватывает три уровня – общефедеральный, региональный и местный. При этом S имеют достаточно широкие и самостоятельные права по сбору и использованию налогов, в сопоставлении и реализации собственного бюджета.

В отличии от федерации конфедерация не представляет собой форму устройства единого государства, она обозначает союз государств, создаваемый самими государствами для решения общих задач и достижения общих целей. Конфедерации являются неустойчивыми формированиями и в конце концов либо консолидируются и превращаются в федеративные государства, либо распадаются на отдельные государства, которые и создавали ее. Как добровольный союз государств конфедерация не может воспрепятствовать государству члену выйти из ее состава, если это государство сочтет, что такой шаг соответствует его интересам. Акты, принимаемые органами конфедерации не содержат нормы прямого действия, они не распространяются автоматически на территорию и граждан государств-членов конфедерации, а адресованы последним, которые сами решают распространять ли действие этих актов на своей территории. Конфедерация не имеет своей собственной налоговой системы, ее бюджет складывается из добровольных взносов государств – членов, которые тем самым определяют объем средств, необходимых для содержания конфедеративных органов и реализации согласованных программ. Конфедерация не имеет своей армии. Ее вооруженные силы могут составлять те воинские контингенты, которые выделяют в распоряжение конфедеративных органов власти сами государства – члены конфедерации.

2. Гарантии прав федеральной власти в практике разных государств.

В любой федерации предусматривается система определенных юридических гарантий прав участников федеративных отношений – фед. власти и S. Такие гарантии выполняют роль стабилизатора федеративного устройства и стимулируют участников федеративных отношений действовать строго в пределах правового поля. К числу важнейших гарантий прав федерации и субъектов федерации относится запрет на пересмотр разграничения предметов ведения и полномочий, предусмотренного в конституции федеративного государства. Пересмотр же самой конституции возможен лишь при взаимном согласии федеральной власти и субъектов федерации.

Исключительно важной гарантией является и само конституционное разграничение предметов ведения и полномочий. Оно указывает на пределы юрисдикции каждого уровня власти, за которые они не должны выходить. Безусловным правилом в федеративном государстве должно быть соответствие конституции (уставов) и других НПА S федеральной конституции и федеральным законам, но только при непременном условии, что сами федеральные законы соответствуют основному закону федеративного государства.

Конституционный суд может стать одной из гарантий прав как самой федерации, так и ее субъектов только в том случае, если будет строго придерживаться закона и не проявлять политических симпатий ни к одной из сторон. Переменчивую позицию по вопросам отношений между федеральным центром и субъектами федерации занимал Верховный Суд США. В течении полувека до 1937 г. – этот суд активно надзирал за отношениями между федерацией и штатами и постоянно вставал на сторону штатов. Затем ситуация резко изменилась. Степень, с которой федеральная судебная система будет продолжать оставаться восприимчивой к ходатайствам штатов, зависит от того понимания федерализма, которого придерживается большинство судей, входящих в состав Верховного суда в данное время.

В любой федерации права федеральной власти и их осуществление подкрепляются определенными гарантиями. Можно выделить формальные и неформальные, институциональные и неинституциональные гарантии, но их набор и соотношения между ними неодинаковы в разных федерациях. В Швейцарии, например, принудительные меры, которые могут быть применены Федеральным собранием в целях защиты и реализации прав федеральных властей включают оказание федеральными властями финансового давления на кантоны (отказ от выплаты кантону его доли в союзных доходах, компенсаций и субсидий); исполнение органами федерации союзных законов и постановлений без участия кантональных властей и за счет средств кантона, если кантон не выполняет союзных законов и постановлений; отмену кантональных актов, если они противоречат союзному праву; передачу функций управления в кантоне в руки федерального комиссара; принуждение вооруженной силой.

В случае нарушения норм, регулирующих федеративные отношения, а также в некоторых других случаях в федеративных государствах предусматривается использование такого механизма как институт федерального вмешательства. В американской политической науке была выдвинута плодотворная идея о критериях, определяющих необходимость вмешательства федерального центра в решение конкретных управленческих задач. Такое вмешательство и соответственно установление юрисдикции федерального центра становится обязательным, когда 1) природа проблемы требует решения, выходящего за пределы компетенции отдельного штата; 2) возникает необходимость в единых для всей страны стандартах; 3) невмешательство центра вызвало бы деструктивную конкуренцию между штатами; 4) распределение строго в соответствии с границами штатов является существенным для разрешения локальных проблем.

Так в целях борьбы с преступностью, этим общенациональным американским бедствием, федеральная власть США приняла в 1993г. закон о предупреждении насилия, совершаемого с применением оружия. Закон расширял контингент лиц, которым запрещается продажа оружия, изменялась процедура продажи-покупки оружия. Естественно, что все это выходило за пределы компетенции и возможностей отдельного штата, требовало вмешательства федерального центра и сотрудничества штатов.

Однако в принципе наиболее распространенными институциональными гарантиями прав Федерации являются обращения в конституционный суд о признании ничтожными принятых S актов, выходящих за пределы их компетенции и посягающих на права фед.; привлечение к ответственности должностных лиц гос. органов S Фед. в случае не выполнения ими решений Конституционного суда. К неинституциональным как правило, относятся различные меры неформального давления на власти S фед – экономические, финансовые, политические.

Билет 7. Виды федерации.

Общие признаки федерации по-разному проявляются в опыте конкретных федеративных государств. Под видом федерации понимается совокупность специфических черт, присущих именно данной федерации. Этими чертами она отличается от других федераций, представляя тем самым особый вид, или разновидность федерации. Каждая конкретная федерация представляет собой совокупность как ряда общих признаков, позволяющих отнести ее к определенному типу федерации, так и особенностей, придающих ей своеобразный, в чем-то неповторимый вид федерации.

1. Критерий: исходный принцип, заложенный в создании федеративного государства. Американская, швейцарская и канадская модель. Швейцарская модель была первой современной федерацией, построенной с учетом местных этнических и лингвистических различий.Канадская системаосновывается не только на обществе с множеством культур, но и на идее, что федеральную систему можно сочетать с парламентским режимом по Вестминстерской модели. Американская система создавалась преимущественно снизу, самими штатами, образованными сугубопо территориальному принципу. Она представляла собой удачную попытку соединения федерализма с президентской формой правления.

2. Критерий: способ формирования федеративных государств. Первое – объединение в федерацию разрозненных частей, в связи с чем главная задача в области распределения предметов ведения и полномочий состояла в постепенной передаче центру от субъектов федерации все больших полномочий и расширения предметов его ведения. Процесс создания федеративного государства происходил путем определенной централизации власти и шел от субъектов федерации (снизу) к федеральному центру (вверх). Второй способ образования федераций – предоставление определенной, конституционно признанной автономии административно-территориальным образованиям, которые прежде составляли части единого унитарного государства или империи. =>Интегративный федерализм и деволюционный федерализм.Первый из них означает конституционный строй, при котором прежде независимые или конфедеративные образования объединяются в единое союзное государство при сохранении различий между ними и уважения к их правам.Деволюционный федерализм, напротив характеризует конституционный строй, при котором полномочия прежнего унитарного государства распределяются между его составными частями, которые тем самым получают автономный статус в пределах своей сферы ответственности и тем самым превращаются в субъектов федерации. Разные способы формирования федеративного государства могут вызвать определенные особенности, отличающие один вид федераций от других. Способ создания федерации может оказать влияние на характер разграничения предметов ведения и полномочий между общенациональными органами гос. власти и образующимися субъектами федерации. Обычно в этих случаях новый федеральный центр оставляет за собой большую часть полномочий, чем имеет при своем возникновении такой же центр, но в федерации, созданной в результате объединения в одно государство ранее разрозненных частей.

3) Результат обобщения опыта некоторых зарубежных федеративных государств, прежде всего США и Канады.Она исходит из принципов, лежащих в основе федеративных отношений – отношений между федеральным центром и субъектами федерации, и в первую очередь, принципа разделения предметов ведения и полномочий между двумя уровнями государственной власти и управления. Сторонники этой классификации выделяют федерализм дуальный и федерализм сотрудничества. Первый означает систему строгого и последовательного разделения функций между федеральным правительством и правительствами субъектов федерации (штатов в США), что оставляло каждой из сторон значительную автономию в пределах ее собственной сферы юрисдикции. В пределах соответствующих сфер оба центра власти суверенны и равны. Отношения между ними характеризуются скорее напряженностью, чем сотрудничеством.

Истоки концепции дуального федерализма некоторые американские политологи усматривают в Конституции США. В зарубежной, в том числе и в американской науке нет единства в оценке дуального федерализма. С одной стороны, подчеркивается, что эта концепция сохраняет важную нормативную роль в дискуссиях между правительствами различных уровней, а сохранение концепцией признака нормативности означает, что она может применяться для оценки реальных федеративных систем и лежащих в их основе принципов. Недостатки дуального федерализма. Эта концепция включает упрощенную и статичную модель отношений между федеральным центром и штатами, объясняя, что изменения в таких взаимоотношениях могут быть произведены только путем принятия поправок к Конституции, хотя как показывает американский опыт, эти изменения вносились Конгрессом США и подтверждались Верховным судом без всяких поправок к Конституции под воздействием ряда объективных факторов, содействовавших централизации власти. К таким факторам относились военные и экономические потребности страны, которые сильно расширили сферу деятельности федерального центра; более широкая представительная база федерального правительства, что делало его и более отвечающим национальным интересам.

В числе главных признаков федерализма сотрудничества указывалось на то, что а) ответственность за осуществление по существу всех функций делится между национальным правительством, правительствами штатов и местными органами власти; б) разделение функций между национальным правительством, с одной стороны, и штатами и местными органами власти – с другой, практически невозможно без резкого уменьшения значимости последних; в) должностные лица различных уровней – общенационального, на уровне штатов и местных органов власти – не соперники, а коллеги; г) федеральную систему сотрудничества лучше всего воспринимать как одно правительство на службе одного народа. Федерализм сотрудничества не следует идеализировать. Внутрифедеративное сотрудничество также неизбежно, как и появление противоречий и конфликтов в федеративных отношениях. Поэтому время от времени с необходимостью будет возникать задача разрешения противоречий и улаживания конфликтов во имя сотрудничества для достижения общих целей федерального центра и субъектов федерации. Принципиально важно в этих конфликтных ситуациях не перейти ту грань, когда слово берет насилие со всеми мрачными последствиями его применения.

Административный или исполнительный федерализм. В содержание данного типа федерализма вкладывались разные признаки. В ФРГ такой федерализм связывался с сильным расширением полномочий федерального парламента в сфере законодательства и соответственно уменьшением законодательных полномочий германских земель. Однако последнее сопровождалось усилением роли земель в исполнении законов. Земли сохраняют значительные полномочия в области управления и применения федерального законодательства. По некоторым сведениям, земли ФРГ несут ответственность за выполнение 60% законов, принятых федеральной властью. Другая черта – преобладание сотрудничества федерального центра и субъектов федерации на уровне исполнительной власти. При так называемом исполнительном федерализме наблюдается высокая степень совместного принятия решений. В системе исполнительного федерализма составные части федерации оказывают влияние на федеральное законодательство посредством голосования представителей их правительств во второй палате парламента. Фискальные отношения характеризуются наличием совместной налоговой системы, равными налоговыми ставками, вертикальным и горизонтальным фискальным выравниванием.

Каждая федерация имеет свои специфические черты, которые дают основание говорить о разновидностях, или видах, федераций.

Бельгийская федерация. Имеет центробежный характер, что является результатом процесса деволюции некогда унитарного государства, в котором несколько сил преуспели в передаче компетенции вновь созданным субгосударствам. 2) это биполярная федерация, т.к. реформы явились результатом конфликта разного и разного восприятия между двумя лингвистическими группами – говорящими на голландском языке и франкофонами. Особенность этой федерации в том, что она объединила в единое целое культурные притязания и экономические притязания. 3) представляет собой как бы двойную федерацию, состоящую как из лингвистических общин, так и из регионов. Эти два отличающихся типа федеральных образований с отличающимися конституционными полномочиями совпадают только частично. 4) Бельгийская федерация не является симметричной не столько в том смысле, что федеративные образования одного и того же уровня не имеют одинаковой компетенции, сколько в том, что две лингвистические группы привели к частичному совпадению логики образования регионов и логики образования коммун разным способом в соответствии с их собственными восприятием и предпочтениями. В Бельгии федеральные законы исполняются федеральными органами гос. власти, а законы, принимаемые коммунами и регионами, исполняются региональными органами власти. В Бельгийской федерации почти нет конкурентного законодательства, программ совместных действий или рамочного законодательства. Главным способом установления связей между двумя уровнями власти в осуществлении политики являются убеждение и добровольное сотрудничество. Случаи продолжительной напряженности в отношениях между двумя уровнями правительств сведены к минимуму и не из-за сознательных усилий по урегулированию межправительственного конфликта, а потому, что прерогативы разделены чрезвычайно исключительным способом, возможность соединения их редка.

Швейцария. Ограничение, налагаемое на центральное правительство, благодаря полномочиям, имеющимся у кантонов; интеграция разнородных обществ в стабильные демократии; совместимость с человечностью в распределении, т.е. федерализм не должен причинять вред слабому, возлагая затраты на тех, кто не может эффективно противостоять этому; легкость политической инновации благодаря конкурирующим регионам, в которых проходит испытание та или иная политика; близость гос. органов к гражданам

В РФ также сочетаются черты, свойственные другим федерациям и специфические особенности, вытекающие из исторических условий ее формирования. Нынешний рос. и германский федерализм сближает общий фактор, оказавший сильное влияние на процесс их возникновения: стремление при помощи федеративного устройства государства не допустить возрождения тоталитарного режима, централизации власти и злоупотребления ею. Но имеются и глубокие различия. Германский федерализм – имеет глубокие давние исторические корни, является моноэтнической страной и федерализм здесь никак не связан с национальным вопросом и межэтническими отношениями. Россия не подходит под характеристику ни одного из описанных видов федерализма в силу своего огромного своеобразия –исторического, социального, культурного, этнического, политического. Наиболее оптимальным для нее было бы сочетание дуального федерализма и федерализма сотрудничества, сочетание, основанное на демократическом законодательном разграничении предметов ведения и полномочий между федеральной властью и субъектами федерации и одновременно соединение их усилий для улучшения жизни многострадательных народов. Сотрудничество двух уровней властных структур возможно лишь при условии соблюдения баланса интересов – общенациональных и региональных. Споры государственно-правовой основе РФ. Те, кто настаивают на исключительно конституционном характере РФ справедливо указывают на то, что основные черты федеративного устройства государства, среди которых – распределение предметов ведения и полномочий между федеральным центром и субъектами федерации, закреплены в Конституции России. Те, кто полагает, что РФ является договорной федерацией, не менее обосновано ссылаются на федеративный договор и ст. конституции согласно, которой разграничение предметов ведения и полномочий между органами гос. власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется помимо Конституции, федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Компромиссной и наиболее приемлемой является трактовка РФ как конституционно-договорной при условии признания, что основы федеративного устройства закреплены на конституционном уровне, но некоторые конкретные детали этого устройства могут регулироваться двусторонними договорами между федеральным центром и субъектами федерации, а также теми положениями Федеративного договора, которые не противоречат Конституции РФ.