4. Местное управление в России до середины 19в.

Местное управление в России до середины XIX века в России. (общая картина зарождения и развития)

• КОГДА ЖЕ ЗАРОДИЛОСЬ?

В современной науке не сложилось единого мнения о времени зарождения российского самоуправления.

1. Ряд авторов относят зарождение общинного самоуправления в России ко времени становления и развития общинного строя у славян, объединения производственных общин в союзы общин и городские поселения, разделения власти на центральную и местную.

2. Другие авторы ведут отсчет российского городского самоуправления от широко распространенной в ранней домонгольской Руси (X - XI вв.) традиции решать на вече (от старославянского "вет" - совет) важнейшие вопросы общественной жизни вплоть до приглашения или изгнания князя.

3. Третья группа авторов связывает начальный этап зарождения российского самоуправления с первой земской реформой царя Ивана IV в середине XVI в. По их мнению, с этого времени началось развитие ростков, отдельных элементов местного самоуправления в России

Процесс формирования системы государственного управления в России имел свою специфику: одновременно существовали взаимоисключающие институты - неограниченное самодержавие, всесильность и бесконтрольность бюрократического аппарата центральной власти, учреждающего свои подразделения на местах вплоть до низовых административно-территориальных единиц, - и вместе с тем различные формы общественного самоуправления.

К последним относилось территориальное самоуправление:

• общинное, включающее городские и сельские общины,

• губное и земское - в территориальных единицах,

• сословно-корпоративное (дворянское, купеческое, ремесленническое),

• казацкое,

• монастырское и церковное самоуправление.

Крестьянская община, будучи замкнутой самоорганизующейся социальной системой, с догосударственных времен была основой, на которой базировалась государственная политика на протяжении многих веков.

Традиционной формой общинного самоуправления был мир - сельское общество со своим органом самоуправления - сходом. Как социальная система община касалась всех вопросов внутренней жизни крестьянского сообщества - организационных, семейных, экономических, трудовых, культовых, обрядовых и одновременно выступала на условиях круговой поруки всех за каждого, имущего за неимущего в обеспечении выполнения княжеских (государственных) повинностей, прежде всего налоговых и трудовых.

Крестьянское общинное самоуправление носило территориальный (поселенческий) характер, в связи с этим сходы дифференцировались также по территориальному признаку: волостные сходы проводились в волости, общие (сельские) - в сельском обществе, малые (селенные) - в деревнях и селениях. В многонаселенных общинах созывался большой, или общий, сельский сход (как правило, два раза в год). Малые сходы представляли интересы небольшой группы дворов и созывались по мере надобности.

Первоначально на низовом уровне территориального управления административные функции выполняли назначаемые сверху лица. Затем эти функции передали выборным лицам, избираемым местными сословно-представительными собраниями.

Особенность развития русского МСУ: в отличие от Запада, развитие МСУ в России происходило не в городах, а скорее в сельских поселениях, т.к. в городах преобладали в основном военные, служилые люди.

Земская реформа Ивана IV. Реформы Петра I: разделение страны на губернии, введение ландратских коллегий, земских изб, магистратов, земских комиссаров.

Основой реформы стала "Уставная земская грамота" 1551 г.

П роводилась замена в общегосударственном масштабе института наместничества выборными земскими учреждениями из-за несостоятельности системы наместничества.

Земская реформа предполагала осуществление самоуправления непосредственно путем проведения сходов, на которых крестьянскими общинами выбирались должностные лица. Представительным органом местного самоуправления являлась земская изба, которая наделяла своих избранников широкими полномочиями, оставляя за собой право контролировать их деятельность, назначать перевыборы земских властей и утверждать их отчеты, а также осуществлять текущий контроль при рассмотрении наиболее важных вопросов на местных сходах.

• В 1702 г. Петр I упразднил губных старост. Вместо губного управления на местах был введен элемент нового самоуправления. В каждом уезде при воеводах на выборной основе формировались дворянские советы. Решение местных вопросов согласовалось с этими советами. Такая форма и роль местного самоуправления сохранялась до 1705 г.

• В 1708 году Петр создал 8 губерний (впоследствии добавил еще 2)

• Во главе губерний были поставлены губернаторы, люди преимущественно военные. Губернаторы командовали расположенными в губернии войсками и в то же время были главными начальниками гражданского управления. Они должны были: собирать казённые сборы, блюсти за тем, чтобы все повинности, падавшие на губернию, были исполнены, чтобы определённое с губернии количество рекрутов и работных людей было доставлено в срок.

• С 1712 года при губернаторах учреждались особые советы  ландратов. Окончательное утверждение ландратов было передано Сенату. По указу 24 апреля 1713 года ландраты составляли совет при губернаторе, причём губернатор выполнял роль президента. Дела в этом совете ландратов при губернаторе решались большинством голосом. По закону ландраты не подчинялись губернатору, а были его товарищами, а на деле совет ландратов оказался в большой зависимости от губернатора, который смотрел на них как на помощников.

• 26 ноября 1718 года Пётр утвердил решение Сената о введении шведских губернских учреждений и назначил годичный срок для окончательного устройства нового областного управления. С июля 1719 года новые административно-территориальное деление вводилось в Санкт-Петербургской губернии, а с 1720 года — повсеместно. По новому учреждению в Санкт-Петербургской губернии были образованы 14 провинций. Каждая провинция делилась на 5 дистриктов, состоявших из 1500—2000 дворов. В отличие от губернского и провинциального, управление дистрикта носило название земского. Во главе каждого дистрикта стоял для управления земский комиссар, при каждом земском комиссаре состояли подьячий и три рассыльщика. Начальником провинции был воевода. Кроме судебных чинов в провинциальном управлении значились ещё правитель канцелярии воеводы, именовавшийся земским секретарём; камерир, подчинённый Камер-коллегии и исполнявший функции начальника финансового управления провинции; рентмейстер — казначей, собиравший и хранивший деньги в рентерее, то есть казне. К провинциальному управлению принадлежали ещё земский фискал, землемер, вальдмейстер, гевальтигер, или тюремный староста, и некоторые другие чины. При всех этих начальниках состояли писцы и подьячие.

• В 20-х годах XVIII столетия вновь организуется городское самоуправление. В Санкт-Петербурге вместо Бурмистрской палаты учреждается Главный магистрат, а в других городах - подчиненные ему магистраты и ратуши.

Создание ратуш способствовало обособлению городского управления от органов местной администрации. Городовые магистраты являлись коллегиальными учреждениями. Должностные лица этих учреждений выбирались постоянными жителями на сходах. В их ведении находилось все управление городом: уголовный и гражданский суды, полицейские, финансовые, хозяйственные дела. Магистраты не подчинялись губернаторам и воеводам.

Реформы Екатерины II.

• В 1775 г. в стране было введено новое административно-территориальное деление: на губернии и уезды.

В 1775 году Екатерина II издала «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи». Одной из целей реформы было разукрупнение губерний с целью повышения их управляемости. В новых губерниях проживало 300-400 тысяч человек, в уезде – 20-30 тысяч человек. 

1. Генерал-губернатор (наместник) — следил за порядком в местных центрах и ему подчинялись 2-3 губернии, объединённые под его властью. Имел обширные административные, финансовые и судебные полномочия, ему подчинялись все воинские части и команды, расположенные в губерниях.

2. Губернатор — стоял во главе губернии. Он подчинялся непосредственно императору. Губернаторов назначал Сенат.

3. Капитан исправник — стоял во главе уезда, предводитель дворянства, избираемый им на три года. Он являлся исполнительным органом губернского правления.

В отдельную административную единицу был выведен город. Во главе его вместо воевод был поставлен городничий, Город разделялся на части (районы), находившиеся над надзором частного пристава, а части делились на кварталы, контролируемые квартальным надзирателем.

Следующий этап реформ произошёл в 1785 году, когда 21 апреля Екатерина II издала «Жалованную грамоту городам». Согласно ей, управление городским хозяйством переходило городской Думе, а судебные функции оставались за магистратами. 

Дума состояла из городского головы и 6 гласных, отчего называлась «шестигласной».  Шестигласная дума формировалась из общей городской думы, которая в, свою очередь, состояла из «гласных от настоящих городовых обывателей, от гильдии, от цехов, от иногородных и иностранных гостей, от имянитых граждан и от посадских».  (это 6 разрядов граждан)

• Восстанавливались органы сословного городского самоуправления. "Городское общество" получило права юридического лица, могло иметь собственность.

Органом самоуправления было собрание всех городских обывателей. Ими решались лишь вопросы благоустройства, развития торговли, промыслов, защиты сословных прав.

Реформы местного самоуправления в России во второй половине 19в.

Реформа 1861 года

Местное самоуправление в общепринятом современном смысле этого слова было введено в России в 1864 г. после крестьянской реформы 1861 г. и логически сопровождало эту реформу, давшую гражданскую свободу значительной части сельского населения России.

1)Закрепощение крестьян препятствовало превращению сословных дворянских привилегий в общегражданские права.

2)Крепостнические нравы пропитывали всю общественную атмосферу, выращивая и поддерживая бюрократический произвол на всех этажах государственного здания.

=>Как только узы крепостной неволи разрушились, переустройство местного управления на новых основах стало неизбежным.

Земские и городские реформы 1864-1870 гг. и 1890-1892 гг.

На смену самоуправлению патриархальному и сословному пришли всесословные выборные учреждения - земства.

Правовой анализ Положения 1864 г. свидетельствует о том, что реформа носила двойственный характер. С одной стороны, институт всесословных земств, т.е. выборных земских органов, в которых были представлены все сословия, стал значительным шагом в развитии буржуазной демократии, с другой стороны, были предприняты меры по сохранению доминирующего положения власть имущих.

Согласно Положению о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 г. земское самоуправление вводилось лишь в 34 из 69 губерний (не было введено в Царстве Польском, Литве, Белоруссии, Сибири и Юго-Западном крае - Киевской, Подольской и Волынской губерниях).

Земские органы избирались различными сословиями местного общества. Уездные земские собрания состояли из выборных лиц - гласных. Выборы уездных гласных проводились по трем куриям:

1) на съезде уездных землевладельцев;

2) на съезде городских избирателей - в городах, входивших в состав уездов;

3) на съезде выборных от сельских обществ.

Право на участие в выборах давал не только земельный ценз, но и имущественный - владение недвижимой собственностью, промышленным, торговым или хозяйственным предприятием. Землевладельцы, не имеющие полного ценза, участвовали в выборах вскладчину.

Сельские общества (крестьяне) участвовали в выборах на бесцензовой основе. Они избирали представителей на волостные сходы. В свою очередь, волостные сходы избирали выборщиков, которые на уездных собраниях избирали гласных.

Губернское земское собрание также состояло из гласных. Их избирали уездные земские собрания из своего состава сроком на три года.

Положением 1864 г. земское самоуправление вводилось только на уровне уездов и губерний. Мелкой земской единицы на уровне волости не существовало. Не было и центрального земского представительства. "Здание без фундамента и крыши", "пятое колесо" в телеге государственного управления - этими малопочтительными терминами окрестили современники земство.

Городская реформа:

Городская реформа (реформа городского самоуправления) 1870 года — одна из реформ императора Александра II, имевшая собой цель дать населению городов право ведать своё городское хозяйство. Подготовка реформы началась еще в 1862 году, но император выпустил «Городовое положение 16 июня 1870» только спустя 8 лет.

Статьёй 2 «Городового положения» вводились городские общественные управления, в ведении которых стояли хозяйственные вопросы: внешнее благоустройство города, обеспечение продовольствием, противопожарная безопасность, устройство пристаней, бирж и кредитных учреждений и пр.

Статья 15 провозглашала, что под учреждениями городского самоуправления подразумевалось городское избирательное собрание, дума и городская управа.

Основной функцией избирательного собрания являлось избрание гласных в городскую думу раз в 4 года.

Дума избиралась на 4 года, причём по статье 35 её членом мог стать каждый, кто имеет избирательные права, исключение — число нехристиан не должно было превышать 1/3 общего числа гласных. Возглавлял думу городской глава (он не мог быть евреем!!!).

Основными функциями думы являлись «назначение выборных должностных лиц и дела общественного устройства», «назначение содержания должностным лицам городского общественного управления и определение размера оного», «установление, увеличение и уменьшение городских сборов и налогов» и прочие. Расходы на содержание думы были в ведомстве губернатора. Заседания думы могли быть назначены «по усмотрению городского головы», по требованию губернатора или по желанию не менее одной пятой числа гласных.

Городская управа выбиралась городской думой на 4 года, её функциями были:

• «Непосредственное заведование делами городского хозяйства и общественного правления»

• Сбор нужных сведений для думы

• Составление городских смет

• Взимание и расход городских сборов, отчёт перед думой о своей деятельности

Управа могла посчитать незаконным решение думы, в таком случае в дела вмешивался губернатор.

Думы в городах избирались раз в 4 года горожанами-плательщиками налогов, имевшими определённый имущественный ценз. По размеру уплачиваемого налога избиратели делились на три избирательных собрания. Требования к избирателю были следующими:

• Он должен был быть Российским подданным

• Быть старше 25 лет

• Владение имуществом

• Отсутствие недоимок по сбору налогов

Избиратель не должен быть судим, снят с должности или находиться под следствием. По статье 24 «Городового положения» составлялся список избирателей, отсортированный по уплачиваемым за год налогам. К первой избирательной группе (собранию, разряду) относились уплачивавшие одну треть общего сбора налогов, ко второй — также уплачивающие треть, а к третьей — все остальные избиратели. Составленный список по разрядам отправлялся на утверждение городской думой. Городской глава избирался губернатором (в крупных городах — министром внутренних дел) из числа гласных.

В отличие от выборов в земские собрания:

• Городовое положение 1870 г. отказалось от сословной организации выборов городских гласных.

• Положение 1870 г. установило податный (налоговый) ценз и группировку избирателей на три разряда согласно размеру уплачиваемых каждым избирателем прямых налогов в пользу города.

• Новое Городовое положение 1892 г. отказалось от трехклассной системы, заменило податный ценз имущественным. Правом участия в городских выборах стали пользоваться:

- во-первых, собственники или пожизненные владельцы недвижимого имущества, находящегося в пределах города и уплачивающие оценочный в пользу города сбор в столицах - не менее 3000 р., в городах же с численностью населения, превышающей 100 000, - не менее 1500 р.; в городах губернских, областных и образующих градоначальство и более значительных уездных - не менее 1000 р.; в остальных - не менее 300 р.;

- во-вторых, содержатели торгово-промышленных предприятий, заведений, требующих выборки гильдейского свидетельства, причем в столицах - непременно первой гильдии. Избиратели группировались по территориальному принципу, причем в многолюдных городах создавалось несколько избирательных собраний по участкам города. Число гласных, подлежавших избранию от каждого участка, определялось пропорционально числу избирателей.

Статус органов земского самоуправления: земских собраний (уездных и губернских) и земских управ.

Правительство опасалось самостоятельности земств и ограничивало их участие в управлении делами общества. Местная правительственная администрация сохранялась. Таким образом, на местах действовало две системы управления: самоуправление земств и городов и управление государственное.

Управление земскими учреждениями находилось в сфере ведения Министерства внутренних дел. Устанавливался судебный и административный контроль. Постановления органов местного самоуправления могли опротестовываться и отменяться губернатором. Допускалось и прямое губернаторское управление земскими делами.

Земское самоуправление в России в то время не могло свободно развиваться в силу следующих причин:

1) земства были чисто механически введены в самодержавно-бюрократическую систему (по саркастическому замечанию публицистов, "новое вино было влито в старые мехи");

2) сохранилось жесткое административное влияние агентов царского правительства на местах;

3) земства были учреждены не повсеместно (созданы лишь в 34 губерниях европейской России, что составляло менее половины от общего числа губерний);

4) земства не обладали достаточной финансовой независимостью;

5) осуществлялось постоянное урезание прав земств.

Земская реформа (контрреформа) 1890 года.

В условиях реакции при создании Положения о земских учреждениях 1890 г. была использована государственная теория местного самоуправления.

• Разработчики называли главной причиной недостатков в существующей системе земства «обособленность земских учреждений от установлений правительственных»

Структура земского самоуправления по контрреформе:

1. Органами губернского земства являлись губернское земское собрание и губернская земская управа.

2. Земские учреждения уезда включали земское собрание и земскую управу с учреждениями при ней. Земское собрание уезда состояло из земских гласных, а также членов по должности (председателя управления государственным имуществом, городского головы уездного города и др.).

Основные особенности нового Положения о земских учреждениях:

1. При формировании уездных земских собраний главной задачей стало их укрепление "благородной частью":

• «Положение о земских начальниках» от 12 июня 1889 г. Эти лица были облечены большой властью и имели право опеки над органами крестьянского самоуправления, крестьянским сословием в целом. Земские начальники должны были назначаться только из этой среды

• Положение 1890 г. заменило группировку избирателей с имущественной на чисто сословную.

• Где бы и каким бы имуществом человек ни владел, он участвовал теперь в земских выборах с избирателями одного с ним сословия.

• Вместо трех создавалось два избирательных собрания для избрания гласных(одно из избирателей - дворян, потомственных и личных; другое из лиц, принадлежащих к одному из городских состояний).

• Крестьяне в таких избирательных собраниях не участвовали. Они избирали следующим образом:

  • сельские сходы посылали своих представителей на волостной сход,

  • там определялись кандидаты в гласные уездного земского собрания,

  • из их числа губернатор назначал гласных.

Искажение самого принципа выборности при таком порядке очевидно.

2. Большинство решений земских собраний вступало в силу после утверждения министром внутренних дел или губернатором;

3. Ранее подчинявшиеся земским собраниям, земские исполнительные органы стали непосредственно подчиняться губернаторам.

4. Уездное земское собрание собиралось на свою сессию раз в год и заседало обычно не более 10 дней, а губернские - на двадцать, но по ходу собраний сроки могли быть продлены губернатором "в мере действительной необходимости".

1. Его постановление могло быть остановлено в исполнении губернатором, причем не на основании незаконности, а по соображениям нецелесообразности.

2. Сенатом – на основании незаконности.

5. Изменения коснулись и исполнительных органов земства — земских управ. Согласно «Положению» 1864 г., лишь председатели управ подлежали утверждению администрацией, прочие же члены вступали в должность сразу же после избрания; по «Положению» 1890 г. все члены земских управ должны быть утверждаемы на свою должность. Земские собрания лишались права обжалования того или иного неутверждения.

6. Сохранив губернское земское собрание и губернскую земскую управу, Положение 1890г. ввело новый институт - губернское по земским делам присутствие.

   1. Его состав: губернатор, вице-губернатор, управляющий казенной палатой, прокурор окружного суда, а от земства - председатель губернской земской управы и один губернский гласный.

   2. Каждое решение земства должно было проходить через присутствие, и это усиливало административный контроль в отношении местного самоуправления.

7. Новый закон дал губернатору право ревизии земских управ и рассмотрения их действий как по данным, лично им усмотренным, так и по жалобам частных лиц. Кроме того, ему же было предоставлено право возбуждения дел об ответственности как выборных, так и служащих по найму должностных лиц земского управления

8. Выборные лица, занимающие должности в коллегиальных органах земского и городского самоуправления, считались состоящими на государственной службе.

Новые полномочия земств:

1. Укреплялась экономическая основа земств, из государственного бюджета земствам стали выделять специальные средства казны.

2. Для осуществления своих функций земским органам было предоставлено право облагать население денежными сборами, а также вводить в некоторых случаях натуральные повинности (например, по содержанию дорог, по препровождению арестантов, по снабжению квартирами уездной полиции и др.).

3. Появились новые полномочия (большой перечень). Основные моменты:

• Широкий стиль регламентации полномочий местного самоуправления сочетался с чрезвычайно скрупулезным определением прав и обязанностей местного самоуправления, учреждаемым другими законами и уставами и ставящим самостоятельность действия земских и городских собраний и управ в жесткие ограничительные рамки.

• В сущности, это в большинстве своем государственные заботы "на местности", возложенные на плечи земских учреждений.

  • Ни о народном образовании (кроме школ, находящихся в ведении правительства), ни о здравоохранении, ни о благоустройстве в собственном смысле слова в Положении ничего нет.

  • В сметах расходов должны быть согласно ст. 156 Положения подробно и по установленной единообразной форме исчислены все статьи предполагаемых расходов с показанием, к какому именно роду и виду повинностей относится каждая статья. В соответствии со ст. 157 Положения "при составлении сметы соблюдается в назначении издержек надлежащая постепенность. Прежде в оную вносятся расходы необходимые и потом уже очевидно полезные". Причем необходимыми считаются те, которые ближайшим образом связаны с исполнением государственных обязанностей.

Городская реформа 1892 года. (смотри про земские=тоже самое)

Органы городского самоуправления включали городскую Думу под председательством городского головы и городскую управу.

Городовое положение 1892 г. существенно сократило численный состав дум - минимум в 20 и максимум в 160 гласных (ранее 30-252)