16. Особенности смешанной системы местного самоуправления (на примере фрг).

Местное (коммунальное) самоуправление Германии

Его правовая основа- прусский Устав городов 1808г

Развитие началось в первой половине XIX в.(реформы правительства барона фон Штейна)

Характерные черты:

1. Государство делегирует часть своих функций органам самоуправления(Федерация и земли, та­ким образом, являются не единственными субъектами государственно­го управления: общины и районы выполняют возложенные на них функции либо как институты самоуправления, либо от имени государ­ства по распоряжению государственного органа в рамках делегирован­ных им функций.)

2. Статус общин:

• община регулирует сферу своей деятельности посредством устава, который не должен противоречить закону;

• община имеет право самостоятельно решать задачи на местном уровне под свою ответственность, но в соответствии с законами.

К предметам ведения местного самоуправления Германии относятся: местные дороги, планирование и обустройство территории, социальная помощь и поддержка молодежи, строительство и содержание школ, обеспечение безопасности и др.

Смешанная (германская) модель (Австрия, Германия, Япония) объединяет в себе некоторые черты англосаксонской и континентальной (французской) моделей, а также обладает своими собственными особенностями.

• В праве субъектов Германии - земель - деятельность органов местного управления регулируется конституциями, положениями о местном управлении и отдельными законами. В рамках этих нормативных актов прослеживается, как правило, идея "сквозного управления", при котором федеральное государство, земли, органы самоуправления представляют собой единую вертикаль, в рамках которой осуществляется управленческая деятельность.

• Районы и города в ранге районов, образуя основу коммунального самоуправления, одновременно служат звеном государственной системы управления.

• В ФРГ (как и в США кстати) число систем местного самоуправления равно числу субъектов (не следует думать, что соответственно в США - 50, в ФРГ - 16 систем местного самоуправления - по числу субъектов этих федераций; речь идет о другом - о праве субъекта самостоятельно избрать для себя подходящий вариант, и в реальности их не так уж много).

Система муниципальных органов в большинстве случаев определяется административно-территориальным делением. Они бывают двух-трехзвенными и четырех-пятизвенными, что сказывается на сложности системы выборных органов местного самоуправления.

В ФРГ, получается, что господствует принцип соподчинения разноуровневых муниципальных органов.

Структура органов местного самоуправления

• Представительные органы (советы, собрания представителей, депутатов) на низовом и среднем уровнях избираются на срок от двух до шести лет. Низовой уровень представляют компактные городские и сельские общины. Основными критериями для получения статуса муниципального образования являются численность населения, историческая значимость, общий уровень развития, наличие экономических предпосылок и т.д.

• Крупные города имеют двухуровневую систему местного самоуправления: общегородскую и окружную (районную) - Париж, Брюссель и др. Отдельные города имеют двойной статус: субъекта федерации и муниципального образования (Берлин, Бремен, Гамбург в ФРГ, Вена в Австрии).

В ФРГ, исходя из особенностей строения исполнительного аппарата и взаимоотношений исполнительных органов с представительными, можно выделить следующие типы муниципальной организации, применяемые в разных землях:

1. совет - обер-бургомистр (бургомистр);

2. совет - магистрат (коллегиальный исполнительный орган);

3. совет - общинный директор - комитет по управлению;

4. собрание жителей общины.

Следует отметить, что в законодательстве о местном самоуправлении декларируется ведущая роль общинных советов, на деле ключевые позиции переходят к коммунальной бюрократии. Свидетельством этого являются многочисленные примеры фактического отстранения советов от решения наиболее важных вопросов. Они лишены возможности самостоятельного назначения на должности - в подавляющем большинстве случаев назначения могут осуществляться по согласованию с бургомистром. На практике советы большей частью вовсе не участвуют в решении вопроса о должностных назначениях, отдавая его на откуп бургомистрам и общинным директорам. Ограничены права советов в бюджетной сфере, они не имеют эффективных средств для осуществления контроля за деятельностью исполнительных органов.

Усиление роли бургомистра как главы муниципального аппарата заметно во всех сферах коммунальной деятельности. Они обладают следующими функциями:

1. бургомистры одновременно являются председателями советов, обладают правом опротестования решений совета и в связи с этим - приостановления их исполнения.

2. Бургомистр является распорядителем финансов, к его исключительному ведению относятся вопросы, делегируемые общине аппаратом земель.

3. Доминирующее положение бургомистра объясняется также и тем, что он - не только высшее должностное лицо местных органов управления, но и представитель центральной администрации земель. Именно поэтому совет избирается на меньший период времени, чем бургомистр.

4. Избираются они на 6 лет.

Такой вариант преемственности обеспечивает стабильность проведения политики органов управления земель и федерации.

• В модели "совет - обер-бургомистр (бургомистр)" можно увидеть значительное сходство с американской формой "сильный мэр - слабый совет". Но при сохранении ряда внешних признаков (например, избрание не населением, а советом), фактическое его положение не менее весомо, чем в случаях избрания непосредственно населением.

Принижена роль совета и в модели "совет - магистрат".

• Магистрат - коллегиальный исполнительный орган, избираемый коммунальным представительством из своей среды, состоит из бургомистра, штатных советников и советников на общественных началах.

Отличия Магистрата от бургомистра:

1. Бургомистр и штатные советники избираются на срок шесть лет, т.е. на срок, в 1,5 раза превышающий время полномочий представительного органа и членов магистрата на общественных началах.

2. наличие у магистрата права опротестования решений собрания депутатов, а у бургомистра - возможности делегировать полномочия совета магистрату.

Тип муниципальной администрации: "совет - директор - комитет по управлению" для ФРГ является относительно новым.

Компетенция и финансовая база органов местного самоуправления

• Полномочия органов самоуправления закрепляются как специальными законами, так и законами, регулирующими отдельные отрасли государственного управления (просвещения, здравоохранения и пр.).

• В странах континентальной и смешанной моделей местного самоуправления преобладает принцип "негативного регулирования", в соответствии с которым органы самоуправления вправе осуществлять любые действия, не запрещенные законом.

Но за внешней обширностью полномочий, определяемых этой формулой, необходимо отметить, что их объем и содержание обусловливаются так называемым остаточным принципом, т.е. остаточным свободным пространством, которое по закону не предоставлено другим государственным органам.

• Конституционный Суд ФРГ, комментируя п. 2 ст. 28 Основного Закона, устанавливающего, что "общинам должно быть предоставлено право регулировать в рамках закона под свою ответственность все дела местного сообщества", указал: "Коммунальным органам должно быть гарантировано право заниматься всеми делами, которые по закону не предоставлены другим органам управления".

Задачи местного самоуправления с учетом действующего законодательства можно разделить на две группы:

1. обязательные

2. факультативные (добровольные).

3. В ряде стран к ним добавляется третья группа дел - порученные (делегированные).

К третьей группе относятся вопросы, которые не могут считаться непосредственно местными и образуют так называемую делегированную сферу влияния. Возложение на общину каких-либо государственных задач в каждом конкретном случае осуществляется по законодательному акту земли (ФРГ), которым в обязательном порядке должны быть урегулированы необходимые финансовые вопросы.

• Общей тенденцией является преобладание обязательных и порученных дел во всем объеме дел, выполняемых органами местного самоуправления.

Финансовая база местного самоуправления представляет относительно самостоятельную систему, которая обеспечивается наличием собственных бюджетов, доходных источников, права устанавливать и взимать местные налоги и сборы. Законодательство и общепризнанные принципы экономической деятельности устанавливают ограниченные рамки финансового сепаратизма местного самоуправления.

• Муниципальные бюджеты не являются составной частью государственного бюджета. управления.

• Финансовая база местного самоуправления большинства современных стран носит дуалистический характер.

Это значит, что одна часть муниципальных доходов формируется за счет собственных доходных источников, другая - за счет субсидий общего и специального назначения, поступающих муниципалитетам от вышестоящих бюджетов. (Эта возможность служит, с одной стороны, способом перераспределения общенационального дохода, выполняя функции финансового выравнивания между муниципальными образованиями, а с другой - обеспечивает регулирующее воздействие правительства на муниципальные органы.)

Наиболее важным источником собственных доходов органов местного самоуправления во многих западных странах являются налоги.

По сути, сложился мощный механизм воздействия. К нему следует отнести: финансовую зависимость, правовое регулирование, контрольную деятельность, общегосударственные программы, делегированные полномочия и др.