18. Государственное управление Российского государства периода сословно-представительной монархии (вторая половина XVI – XVII вв.)

С 1547 г. при Иване IV Грозном глава государства стал носить официальный титул царя, государя и великого князя Московского, передаваемый по наследству. Власть царя была формально не ограниченной. В какой-то мере можно сказать о моральных ограничениях царской власти древними обычаями и традициями, поддерживаемыми церковью.

В своей деятельности он опирался на Боярскую думу, постоянно действовавшую при царе. В 1549 г. в ее составе учреждена «Избранная дума» («Избранная рада») из доверенных лиц. По социальному происхождению члены думы делились на две группы — аристократы (боярство в количестве нескольких десятков знатных фамилий) в количестве не более 50 человек, и думные люди, подразделявшиеся на два чина — думных дворян и думных дъяков (около 10 человек). Дума была высшим исполнительным, законодательным и позже судебным органом, однако, ее полномочия никогда не были определены законодательно, а определялись обычаями и царской волей. При этом законодательная сторона деятельности Боярской думы все-таки была закреплена в Судебнике 1550 г.

Царь не всегда присутствовал на заседаниях думы, поскольку бояре могли решать дела и в отсутствие государя по его указанию. В особых случаях для решения наиболее важных государственных дел созывалось совместной заседание думы и «освященного собора» в лице представителей высшего духовенства. При необходимости из состава членов думы формировались комиссии, которые выполняли разнообразные функции и носили соответствующие названия. Как, например, комиссия «Ответная» — создавалась для ведения международных переговоров, «Уложенная» — законодательная работа с целью создания нового уложения, комиссии «Судная» и «Расправная» создавались для судебного преследования. Впоследствии Расправная комиссия приобрела статус постоянно действующего судебного органа. Члены боярской думы часто назначались послами при иностранных дворах, руководителями приказов, воеводами и т. д.

Особое место в системе государственных органов занимали Земские соборы – «советы всея земли», проводившиеся с середины XVI в. до середины XVII в. Их созыв объявлялся царской грамотой. В состав Собора входили: Боярская дума, «Освященный собор» (церковные иерархи) и выборные от дворянства и посадов. Сословия, входящие в Земский собор: высшее духовенство, владелец монастырских и церковных земель; боярство, владелец вотчинных земель; дворянство, владелец поместных земель; верхушка посада, владелец «черных» и «белых» слобод и земель, промыслов и торговых капиталов. Земские соборы решали основные вопросы внешней и внутренней политики, законодательства, финансов, государственного строительства. Вопросы обсуждались по сословиям («по палатам»), но принимались всем составом Собора. Палаты: верхняя - монарх, боярская дума и освещенный собор, нижняя - представители местного дворянства и купечества.

Сословно-представительными органами на местах в середине XVI в. стали земские и губные избы. Учреждение этих органов ограничивало и заменяло систему кормлений, которая изжила, поскольку кормленщики, назначаемые великим князем, не были ограничены в сроках, что создавало условия для мздоимства. Поэтому выборные самоуправляющиеся избы, в состав которых вводились местные «лучшие люди», приняли на себя финансово-налоговую и полицейско-судебную функции.

Деятельность земских и губных изб контролировалась различными отраслевыми приказами, число которых было не постоянно: от 40 до 50. Приказы не имели четких функциональных обязанностей и нередко дублировали друг друга. Однако со временем появилась определенная приказная специализация по отраслям управления.

Отраслевыми приказами были:

• Посольский приказ – ведал внешними сношениями,

• Поместный занимался служилым землевладением,

• Разрядный – военные дела,

• Холопий приказ вел регистрацию холопов,

• Разбойный приказ – уголовная юстиция,

• Стрелецкий – организация стрелецкого войска,

• Рейтарский и Иноземский приказы занимались наемниками иностранцами,

• Пушкарский – ведал артиллерией,

• приказы Большой казны и Большого прихода управляли государственным имуществом и финансами,

• Каменный приказ – курировал каменное строительство,

• Аптекарский приказ отвечал за придворную медицину.

Кроме этого были и территориальные приказы: Костромская четь, Нижегородский, Казанский, Сибирский, Малороссийский приказы. Приказы возглавлялись боярами и думными людьми.

В XVII в. происходит реорганизация местного управления: земские, губные избы и городовые приказчики стали подчиняться назначаемым из центра воеводам, принявшим на себя административные, полицейские и военные функции.