Другие пути решения

Два основных института контроля снижения загрязнения связаны с экономическими инициативами — предписаниями на выбросы и передаваемыми разрешениями. Оба разрешения позволяют контролирующим органам эффективно распределить ответственность за контроль. Основное различие между ними обсуждалось выше, т.е. ассигнованное предписание может определяться только итеративно через “пробы и ошибки” во времени, в то время как разрешающая цена может определиться рынком.

Одно дополнение касается манеры, в которой две эти системы реагируют на изменения внешних обстоятельств в отсутствии будущих решений контролирующего органа. Это допущение важно, потому что бюрократические процедуры медленны, и изменения в мероприятиях обычно воспроизводятся довольно долго (особенно когда изменения включают переоценку норм, которые фирмы учитывали при выбросах). Рассмотрим три таких обстоятельства: рост числа источников, инфляцию и НТП.

Если число источников загрязнения должно возрасти на рынке разрешений, то спрос на разрешения должен сдвинуться вправо. Если дано фиксированное число разрешений, то цены должны возрасти так же, как должны возрасти и издержки контроля, но величина выбросов или концентрация загрязнения должны остаться постоянными. Если предписания использовались в отсутствии расширения действия контролирующего органа, предписываемый уровень должен оставаться тем же самым. Это предполагает, что существующие источники должны улавливать только то, что они должны контролировать при отсутствии роста числа источников загрязнения.

Появление новых загрязнителей вызывает ухудшение качества воды или воздуха в регионах размещения отходов. Издержки должны расти, поскольку учитываются издержки контроля, оплаченные новыми источниками, но меньшим числом, чем при рынке разрешений, потому что контролируется меньше загрязнений. Если выбор делается между фиксированной платой и фиксированным числом разрешений в растущей экономике, доминирование разрешающей системы над фиксированно-платной системой со временем возрастет.

Информация в разрешающей системе об издержках контроля должна автоматически отражаться в более высоких ценах на разрешения, в платной системе — в снижении контроля. Существенно, что фактическая плата снижается с инфляцией, если номинальная плата остается той же самой.

Однако нельзя сделать вывод, что со временем платежи отражаются в меньшем контроле, чем при системе разрешения. Положим, например, НТП оборудования, учитывающего контроль за загрязнением, должен обеспечить предельную стоимость скидки. В разрешающий системе это должно отражаться в более низких ценах и более низких издержках при неизменном уровне контроля. В платной системе обезвреженная величина выбросов фактически должна возрасти и поэтому должна отражаться в большем контроле, чем при разрешающей системе, которая априори ведет к снижению издержек.

Если контролирующие органы добавляют плату в каждом из рассмотренных случаев соответственно, то исход должен быть таким же, как и в случае торговли лицензиями. Разрешающий рынок реагирует автоматически на эти изменения, поскольку платная система требует адаптации административных актов для достижения подобного результата. Второе основное различие между разрешениями и предписаниями включает стоимостную неточность. Положим, что мы имеем непроверенную информацию о причиненном ущербе и оценку принятых предотвращенных издержек при различных уровнях загрязнения, к тому же мы должны выбрать либо предписанный уровень, либо разрешающий жить в этих условиях. Что можно сказать об относительных достоинствах разрешительных систем в условиях этой неопределенности?

Ответ зависит от обстоятельств. Разрешения предлагают значительно больше уверенности в количестве выбросов, в то время как предписания дают больше уверенности в предельных издержках контроля. Поэтому разрешения являются системой, которая с уверенностью позволяет достичь стандарта по ООС или агрегированного стандарта по выбросам. Однако в других случаях, когда цель заключается в минимизации общих издержек (сумма стоимостного ущерба и издержек контроля), нужно предпочесть разрешения, когда неточности издержек более восприимчивы к изменениям в количестве выбросов и когда наблюдаются изменения в предельных издержках контроля. Предписания должны предпочитаться издержками контроля, когда издержки контроля велики. Такой случай возможен, когда кривая предельного ущерба круто наклоняется, а кривая предельных издержек плоская, определенность об эмиссиях более важна, чем определенность в издержках контроля. Значительно меньшее отношение фактических выбросов от ожидаемой эмиссии может стать причиной большего отклонения в издержках от ущерба, тогда как издержки контроля должны быть безразличны к степени контроля. Разрешения должны предотвращать большие колебания в этих издержках от ущерба и поэтому должны быть более точными, чем издержки предписания.

Однако положим, что кривая предельных издержек контроля круто срывается, а кривая издержек предельного ущерба плавно снижается. Небольшие изменения в степени контроля должны иметь большой эффект на смягчающие издержки, но не должны действовать слишком ущербно. В этом случае рынок делает попытку опираться на предписания, чтобы обеспечить точный контроль.

Эти примеры говорят о том, что предпочтение либо для разрешений, либо для платежей не универсально, а зависит от обстоятельств. Теория недостаточно строго диктует выбор, статистические исследования обязательно должны установить предпочтения для особых ситуаций. Пример 14.1 рассматривает один такой случай.

Пример 14.1. Неопределенность спроса на энергию и издержки неправильных решений: разрешение против [versus] предписаний

Четыре Угловых района (где Утак, Аризона, Нью-Мексико и Колорадо пересекаются) продемонстрировали классическое противоречие между развитием и сохранением ОС. Они слабо населены, вблизи существуют несколько уникальных парков и диких районов и в то же время несколько больших электростанций, которые обеспечивают электроэнергией юго-западные и западные штаты. Одна из неопределенностей, воздействующая на качество воздуха района, есть количество электроэнергии, которое будет расти в течение нескольких последующих лет. Более высокий рост в спросе — больше неконтролируемых эмиссий. Более высокий уровень неконтролируемых эмиссий — больше контроля, который должен будет иметь место для каждого источника для того, чтобы сохранить качество воздуха. Если наблюдается высокий рост загрязнения и управляющие качеством воздуха органы осуществляют слишком строгий контроль, то издержки контроля будут чрезвычайно высоки.

В своей докторской диссертации Чарльз Уолст (1982) использовал эту обстановку, чтобы исследовать возможность, когда либо регулирующие органы должны улучшать используемую разрешающую систему, либо эмиссионно-предписывающая система защиты качества воздуха. Выявление функции издержек контроля и ущерба в имитационной расчетной модели показало, что издержки не оправдываются, если регулирующие органы выбирают разрешения или предписания.

Для постоянного или снижающего ущерба эмиссии (предписания) получают общие издержки на 5—10% ниже, чем разрешение. Однако для каждого незначительно направленного вверх предельного ущерба (разрешения) получаются издержки на 20% ниже, чем предписание на выброс.

Поскольку случай с предельными растущими издержками более правдоподобен для эмиссий SO, использование разрешений в Четырех Углах должно быть более предпочтительным.

ВЫВОДЫ

Мы раздвинули концептуальные рамки, чтобы оценить существующие подходы к политике контроля за снижением загрязнения, и установили, что существует много различных видов загрязнителей и различных политических подходов, соответствующих каждому из них. Накапливаемые загрязнители вызывают множество серьезных проблем. Эффективное производство товара, который генерирует накапливаемые загрязнители, может обеспечить их снижение. Решения же проблемы можно ожидать, когда загрязнители будут утилизироваться. После этого момента значение загрязнителя в ОС не должно расти. Однако величина уже аккумулированных загрязнителей будет продолжать наносить ущерб, особенно если некоторые из них не смогли снизить величину загрязнителя от времени пребывания в ОС. Эффективная величина консолидированного загрязнителя определяется как значение, которое минимизирует суммарные издержки ущерба и контроля за снижением загрязнения. Используя это определение, можно прийти к двум важным выводам:

1) эффективный уровень загрязнения должен изменяться от района к району;

2) эффективный уровень снижения загрязнения в общем не должен равняться нулю, хотя в некоторых особых условиях это случается.

Поскольку загрязнители — это внешний фактор, рынки будут производить больше эффективного значения загрязнителей (накапливаемых и консолидированных). Для двух загрязнителей это будет выше, чем эффективные ущербы, и ниже, чем эффективные издержки по контролю. Для накапливаемых загрязнителей чрезмерная величина загрязнения должна аккумулироваться в ОС, предполагая определенный внешний фактор для будущих поколений так же, как и для нынешнего поколения.

Рынок не может автоматически обеспечить улучшенную реакцию на накопление загрязнителя, так же как он не может в некоторых случаях решить проблему с дефицитом природных ресурсов. Фирмы, пытающиеся односторонне контролировать свои выбросы, встают перед лицом конкурентной несправедливости. Следовательно, для контроля за снижением загрязнения вмешательство правительства необходимо.

Эффективный анализ показывает направление решения этой проблемы. В случае с унифицированными смешанно-консолидированными загрязнителями можно использовать унифицированные эмиссионные предписания (платежи) или эмиссионно-разрешающую систему, чтобы достичь эффективного распределения даже тогда, когда контролирующие органы не имеют достаточной информации либо по издержкам контроля, либо по издержкам ущерба. Унифицированные эмиссионные стандарты должны быть стоимостно-эффективными. Кроме того, разрешения и предписания (платежи) должны стимулировать развитие НТП, что должны делать и эмиссионные стандарты.

Мероприятия по контролю неунифицированных смешанных загрязнителей должны учитывать место выбросов в OG, так же, как и их величину. Это может выполняться либо соответствующей системой разрешений выбросов в ОС, либо предписанием (платежами) выбросов. Система может отражаться в рентабельном распределении контроля даже тогда, когда контролирующие органы не имеют достаточно информации об издержках контроля. Сама по себе политика эмиссионных стандартов не может решить это, а мероприятия, игнорирующие такие различия, неэффективны. Концентрация внимания на местном загрязнении может усложнить региональную проблему загрязнения. Использование же унифицированного предписания или системы разрешений, которые подходят для унифицированных смешивающихся загрязнителей, чтобы распределить ответственность за контроль между местными и региональными загрязнителями, не будет эффективно.

Разрешающий подход и предписание по-разному реагируют на рост числа источников, инфляцию, изменения в технологии и неопределенность. Некоторые страны (в первую очередь, в Европе) считают, что необходимо полагаться на эмиссионные предписания, в то время как другие (США) взяли за основу разрешения на выбросы. Можно использовать эти рамки, чтобы оценить различия этих дифференцированных подходов.

53