Эффективность ответственной политики
Критерий эффективности позволяет нам выяснить, почему рынок не в состоянии поддерживать эффективный контроль за загрязнением, а также может ли он обеспечить проведение эффективных мероприятий.
Известно, что эффективность достигается, когда предельные издержки контроля равняются предельному причиненному ущербу загрязнения для каждого загрязнителя. Один путь достижения этого равновесия связан с предписанием ограничения на выброс загрязнителя каждому источнику на основании закона. Если ограничение было выбрано точно, то издержки предельного контроля за загрязнением равняются предельному ущербу от загрязнений (см. рис. 14.2).
Альтернативный подход'— причиненный ущерб каждой единицей выбросов учитывается посредством налога или платы за каждую единицу выбросов. Размер платы за каждую единицу может увеличиваться с увеличением загрязнения (следующая предельная кривая ущерба для каждой следующей единицы выброса), или налоговая норма могла быть постоянной, пока норма приравнена к предельному социальному ущербу в точке, где предельный социальный ущерб и предельные издержки контроля пересекаются (см. рис 14.2). С тех пор как загрязнитель оплачивает предельный социальный ущерб, когда он возник в связи с этими платежами, издержки контроля за загрязнением должны увязываться. Этот эффективный выбор также должен быть рентабельным для источника загрязнения. Правительство использовало этот метод для сильно загрязненных токсичными отходами мест.
Однако пока эффективных гарантирующих инструментов недостаточно, и часто они сложны для реализации на практике. Чтобы скорее реализовать имеющиеся инструменты, необходимо знать уровень загрязнения, для которого кривые предельных издержек (ущерба и контроля) пересекаются для каждого источника загрязнения. Обычно контролирующие органы имеют недостаточную информацию об издержках контроля и еще меньше - о функции предельных ущербов.
Как власти могут распределить ответственность по контролю за загрязнителями при такой ограниченной информации? Первый подход осуществляется в нескольких странах, включая США, он должен выбрать специфические законодательные уровни загрязнения, базировавшиеся на другом критерии, обеспечивающем предельные пороги безопасности для здоровья человека и окружающей среды. Эти предельные пороги безопасности были установлены, однако только половина проблемы была решена. Второй подход заключается в пути распределения ответственности за достижение установленных уровней загрязнения среди огромного числа загрязнителей. Это тогда, когда стоимостно-эффективный критерий получил свое применение. Цель предусматривает достижение установленного уровня загрязнения с минимальными издержками. Это возможно при условиях, что некоторое стоимостно-эффективное распределение ответственности должно удовлетворяться. Эти условия могут использоваться скорее как основа для выбора среди различных видов политических инструментов.
Эффективность затрат по борьбе с унифицированными смешанными загрязнителями
ОПРЕДЕЛЕНИЕ РАСПРЕДЕЛЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ЗАТРАТ
Рассмотрим вопрос об унифипированно смешивающихся (разнородных) накапливаемых загрязнителях. Причиненный этими загрязнителями ущерб зависит от величины поступления их в атмосферу. В противоположность неунифицированным смешивающимся загрязнителям ущерб, нанесенный унифицированными смешивающимися загрязнителями, является относительно нечувствительным к тому, где и когда загрязняющие вещества поступают в атмосферу. Мероприятия по контролю за такими выбросами могут заострять внимание на регулировании общего веса выбросов и, исходя из этого, минимизировать издержки контроля, то есть вопрос заключается в контроле общего веса выбросов для минимизации издержек.
Рассмотрим общий пример. Имеются два источника выбросов, откуда поступает 30 ед. вредных веществ. Положим в будущем, что регулирующие органы определили, что окружающая среда может ассимилировать 15 ед., а оставшиеся 15 ед. загрязняют ОС. Как эти оставшиеся 15 ед. распределятся между двумя источниками загрязнения, чтобы минимизировать общие издержки?
С помощью рис. 14.3 мы можем найти ответ на этот вопрос. Здесь показано изменение предельных издержек контроля за первым источником загрязнения (слева направо) — (MC1) и предельные издержки контроля за вторым источником загрязнения (справа налево) — (MC2). Заметим, что общие 15ед. снижения загрязнения достигаются в каждой точке на графике. Каждая точка представляет несколько отличающуюся комбинацию
Рис. 14.3. Эффективность затрат по борьбе с унифицированными смешанными загрязнителями
по снижению обоими источниками. Диаграмма представляет все возможные распределения 15 оставшихся единиц между двумя источниками. Левосторонняя ось представляет распределение всего остатка выбросов для второго источника, в то время как правосторонняя представляет ситуацию, в которой первый источник несет всю ответственность за загрязнение. Во всех промежуточных точках представлены различные степени распределения ответственности. Какое распределение минимизирует издержки регулирования? В эффективном распределении первый источник улавливает 10 ед., в то время как второй — 5 ед. Общие издержки контроля этого совместного решения представляются А + В. Область А представляет собой издержки контроля за первым источником. Область В — издержки контроля за вторым источником загрязнения. Другие же распределения должны обусловливать повышение общих издержек регулирования. Данный рисунок демонстрирует также одно из важных предположений в экономике контроля за загрязнением: издержки в процессе снижения выбросов будут минимизироваться, если предельные издержки контроля сравняются для всех источников загрязнения. Положим, что для некоторых загрязнителей предельные издержки должны снизиться в соответствии со значением сниженных эмиссий. Что же произойдет со стоимостно-эффективным распределением в такой необычной ситуации? Это демонстрируется фактом, что кривые предельных издержек пересекаются в точке эффективного распределения.
ЭФФЕКТИВНОСТЬ МЕРОПРИЯТИЙ ПО БОРЬБЕ С ЗАГРЯЗНЕНИЕМ
Это предположение можно использовать как основу для выбора мероприятий, которые контролирующий орган может использовать, чтобы достичь такого эффективного регулирования снижения загрязнения. Самый дешевый метод регулирования будет значительно различаться не только по отраслям, но и среди предприятий в одной и той же отрасли. Можно проводить анализ таких вариантов. Однако это потребует детализированной информации о возможной технике контроля и суммарных издержках.
Управляющие заводов в состоянии требовать эту информацию, когда это в их интересах, поскольку степень эффективного управления этими заводами зависит от информации об издержках. Нереально ожидать, что заводские управляющие передадут нужную информацию регулирующему государственному органу. Заводские управляющие хотят снизить свою предельную плату. Эта ситуация ставит различные проблемы перед контролирующими органами.
Издержки, неправильно определенные контролирующими органами и распределенные среди источников загрязнения, вероятно, должны быть больше. Те, кто имеет информацию — заводские управляющие, не желают передавать ее. Можно ли найти эффективное распределение? Ответ зависит от подхода, метода решения этой проблемы.
СТАНДАРТЫ НА ВРЕДНЫЕ ВЫБРОСЫ
(ЭМИССИОННЫЕ СТАНДАРТЫ)
Предположим, что контролирующие органы следуют традиционным законным подходам, навязывая частный индивидуальный эмиссионный стандарт каждому источнику загрязнения. В экономической литературе этот метод называется подход “приказ-и-контроль”. Эмиссионный (командно-административный подход) стандарт представляет собой законодательно установленный предел величины возможного выброса индивидуальным источником, т. е. разрешенный выброс.
В нашем примере очевидно, что два стандарта могут быть дополнением до разрешенных 15 ед., но в отсутствии информации об издержках по контролю невозможно распределить единицы между двумя источниками. Самый легкий метод решения этой проблемы, — это метод, выбранный на ранней стадии контроля, который обеспечивает каждому источнику равное снижение. Как следует из рис. 14.3, эта стратегия не может быть стоимостно-эффективной. Поскольку первый источник должен иметь более низкие издержки, стоимость этого снижения должна быть стабильно меньше, чем рост, возникающий у второго источника. Сопоставленные со стоимостно-эффективным распределением общие издержки должны расти, если оба источника имеют одинаковые стандарты по очистке выбросов.
Когда используются стандарты на выбросы, нет причины полагать, что власть предпишет снижения в выбросах в стоимостно-минимальном направлении.
Однако некоторые мероприятия позволяют контролирующим органам распределять эмиссионные снижения в стоимостно-эффективном варианте, даже когда они не имеют информации о величине издержек контроля. Чаще всего это имеет место тогда, когда контролирующие органы используют экономические стандарты. Известно два таких стандарта: эмиссионные платежи (платежи за выбросы — ПВ) и передаваемые эмиссионные разрешения, или разрешения на выбросы (ПРВ).
ПЛАТА ЗА ВЫБРОСЫ ЗАГРЯЗНЯЮЩИХ ВЕЩЕСТВ
Платежи за выбросы есть денежная плата, взимаемая государственными органами с каждой единицы выброшенного загрязнителя в воздух или в воду. Общая плата некоторого источника должна определяться как произведение платы за единицу выброса на количество выброшенного загрязнителя. Платежи за выбросы позволяют снизить загрязнение, так как издержки в этом случае несут фирмы. Чтобы сэкономить деньги, источник стремится найти пути снижения выбросов собственного производства. Какую же величину контроля за загрязнением фирма должна выбрать, чтобы оплатить ущерб? Фирма, стремящаяся к максимизации прибыли, должна стремиться к контролированию выбросов, так как это дешевле, чем выбрасывать и платить за выбросы. Мы можем проиллюстрировать это решение, используя рис. 14.4. Уровень неконтролируемых выбросов — 15 ед., плата за выбросы одной единицы загрязнителя равна Т. Таким образом, если фирма решает не контролировать выбросы, она должна заплатить ТC15, представленное площадью ОТВС.
Хорошо ли это для фирмы? Очевидно, нет. Поскольку она может контролировать некоторую часть загрязнения с более низкими издержками, чем этого требует эмиссионное предписание. Фирмы решают контролировать выбросы и делают это до тех пор, пока предельные издержки контроля не сравняются с эмиссионной платой. Фирма должна минимизировать свои издержки, выбирая контроль за 10 ед., а 5 ед. решает выбрасывать. В этом распределении необходимо нести издержки контроля, равные площади ОАD, и общая эмиссионная плата ABCD. Тогда общие издержки равны ОАВС. Это меньше, чем ОТВС — той величины, которую фирма должна платить, если она выберет неконтролируемые выбросы.
Рис. 14.4. Минимизация затрат по борьбе с загрязнением (в рамках цены загрязняющих выбросов)
Предположим, что мы взяли одинаковую плату за выбросы с двух источников загрязнения. Каждый источник, следовательно, должен контролировать свои производственные выбросы, пока издержки их предельного выброса не сравнялись с платой за выбросы.
Согласившись с оплатой за выбросы, равной Т, второй источник загрязнения должен обезвредить 5 ед. Пока они оба вынуждены одинаково платить за выбросы, они будут независимо друг от друга выбирать уровни контроля, характеризующиеся равными предельными издержками контроля. Это условие, которое обеспечивает стоимостно-минимизирующее распределение. Таким образом, очевидно — пока контролирующие органы облагают налогом в форме платежей за эмиссию все источники, результирующие распределения снижения автоматически минимизируют издержки контроля.
Однако мы имеем дело с конкретной задачей — определить соответствующий уровень платы за выбросы. Каждый уровень платы будет сопровождаться некоторым уровнем снижения выбросов. Как высока должна быть плата, чтобы гарантировать итоговое снижение выбросов, т.е. достижение желаемого уровня снижения? Без знания размера издержек контролирующие органы не могут назначить правильную налоговую норму платы. Ее можно определить методом “проб и ошибок”. Этот процесс начинается с выбора произвольной нормы платы и последующего отслеживания процесса снижения до тех пор, пока плата не назначается. Если снижение больше желаемого, то это значит, что плата может снижаться; если снижение меньше, предписания могут возрасти. Этот процесс повторяется, пока фактическая и желаемая величины снижения не сравняются. В этой точке плата за выбросы должна быть определенной. Система платежей не только заставляет источник загрязнения выбирать эффективное распределение, но также стимулирует развитие новых дешевых средств улавливания выбросов с использованием достижений научно-технического прогресса. Это показано на рис. 14.5.
Долл./ед.
Рис. 14.5. Экономия издержек при внедрении технологических изменений
Контролирующие органы устанавливают стандарты на выбросы, базируясь на специфических существующих технологиях. Как только новая технология появляется, контролирующий орган устанавливает новые, более жесткие стандарты. Такие строгие стандарты вынуждают фирмы нести повышенные издержки контроля за выбросами. Поэтому стандарты на выбросы фирмы стремятся сохранить, желая скрыть технологические изменения от контролирующего органа.
С системой платы за выбросы фирма сохраняет средства путем использования дешевых новых технологий. Пока фирма может снизить загрязнения ниже, чем предельные издержки Т, она платит за адаптацию новой техники или технологии. На рис. 14.5 фирма экономит А и В путем адаптирования новой техники и в добавление снижает выбросы производства от Q° до Q1.
С платой за выбросы минимальная стоимость распределения, предопределенная эмиссионным снижением, может быть установлена контролирующими органами даже тогда, когда они не имеют информации об издержках контроля. Плата за выбросы также стимулирует совершенствование технологии по снижению выбросов. Процесс создания соответствующей нормативной платы требует нескольких экспериментов. Однако меняющаяся плата за выбросы создает трудности для будущих производителей.
ПЕРЕДАВАЕМЫЕ РАЗРЕШЕНИЯ НА ВЫБРОСЫ ЗАГРЯЗНЯЮЩИХ ВЕЩЕСТВ
Существует ли у контролирующего органа возможность найти эффективные распределения без прохождения через процесс “проб и ошибок”? Возможно, если используется система передаваемых разрешений на выбросы (ПРВ). По этой системе всем источникам загрязнения требуется иметь разрешение на выброс. Каждое разрешение точно определяет, какое количество отходов фирме разрешается выбрасывать (лицензия на выбросы). Разрешения (лицензии) могут свободно передаваться. Контролирующий орган выпускает точное число необходимых разрешений для того, чтобы добиться желаемого уровня снижения загрязнения. Некоторые источники загрязнения выбрасывают больше, чем разрешается по лицензии. Такому источнику предъявляются некоторые денежные иски.
На рис. 14.6 можно увидеть, почему эта система ведет к эффективному распределению. Положим, что первый источник обосновал для себя 7 ед. разрешенных выбросов. Поскольку имеет 15 ед. неконтролируемых выбросов и 15 разрешенных по лицензии единиц выбросов, это должно означать, что второй источник загрязнения имеет разрешения на выброс 8 оставшихся единиц и обезвреживает 7 ед. или выбрасывает. Заметим, что обе фирмы хотят торговать лицензиями.
Рис. 14.6. Стоимостная эффективность и система разрешенных выбросов
Предельные издержки обезвреживания для второго источника (С) устанавливаются на уровне, который выше, чем для первого (А). Второй источник загрязнения мог бы снизить свои издержки, если бы купил разрешения от первого источника по цене ниже, чем С. До тех пор, пока С выше, чем А, возможности для торговли существуют.
Продажа разрешений должна иметь место до тех пор, пока первый источник загрязнения покупает разрешение выбрасывать 5 ед. (и контролировать 10 ед.), в то время как второй покупает разрешение выбрасывать 10 ед. (контролировать 5 ед.). В этой точке разрешающая цена должна равняться В, таково предельное значение этого разрешения для обоих источников загрязнения. При этом рынок разрешений на выбросы должен быть в равновесии.
Заметим, что рыночное равновесие для эмиссионно-разрешающей системы есть эффективное распределение. Просто путем выпуска соответствующего числа лицензий (15) и разрешения рынку делить остаток контролирующие органы могут получить эффективное распределение без наличия даже скудных значений об издержках контроля. Эта система позволяет правительству решить свои политические задачи.
Создание инициатив путем развития данной системы гарантирует то, что источники используют эту гибкость, чтобы достичь снижения издержек.