§ 2. Полномочия местного самоуправления в области охраны окружающей среды

Окружающая природная среда - это естественная основа жизнедеятельности людей, необходимое условие и средство соци­ально-экономического развития общества и государства.

Каждый гражданин имеет в соответствии со статьей 42 Кон­ституции Российской Федерации право на благоприятную окру­жающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.

При осуществлении хозяйственной, управленческой и иной деятельности, оказывающей отрицательное воздействие на состо­яние окружающей природной среды, органы местного самоуправ­ления должны руководствоваться следующими основными прин­ципами, закрепленными в Законе Российской Федерации «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г.^*:

приоритетом охраны жизни и здоровья человека, обеспечением благоприятных экологических условий для жизни, труда и отдыха населения;

научно обоснованным сочетанием экологических и экономи­ческих интересов, обеспечивающих реальные гарантии прав че­ловека на здоровую и благоприятную для жизни окружающую природную среду;

рациональным использованием природных ресурсов с учетом законов природы, потенциальных возможностей окружающей природной среды, необходимостью воспроизводства природных ресурсов и недопущением необратимых последствий для окру­жающей природной среды и здоровья человека;

соблюдением требований природоохранительного законода­тельства, неотвратимостью наступления ответственности за их нарушения;

гласностью в работе и тесной связью с общественными орга­низациями и населением в решении природоохранительных задач.

* См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Вер­ховного Совета Российской Федерации. 1992. № 10. Ст. 457

Охране подлежат: естественные экологические системы, земля, ее недра, воды, атмосферный воздух, леса, животный мир и т.д.

Особой охране подлежат природные заповедники, природные заказники, национальные природные парки и т.д.

Ущерб окружающей среде при решении социально-экономи­ческих задач подчеркивается в Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию (утверждена Указом Прези­дента Российской Федерации от 1 апреля 1996 г.), должен быть на столь низком уровне, какой только может быть разумно достигнут с учетом экономических и социальных факторов^*. Го­сударственное управление и координацию деятельности в облас­ти охраны окружающей среды, регулирования природопользова­ния, обеспечения экологической безопасности осуществляют Го­сударственный комитет Российской Федерации по охраны окру­жающей среды, создаваемые им территориальные органы в субъ­ектах Российской Федерации, а также другие государственные органы в пределах своей компетенции.

* См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 15. Ст. 1572.

В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления участвуют в охране окружаю­щей среды на территории муниципального образования (ст. 6). В последнее время в структуре органов местного самоуправления стали выделять отделы экологии, появилась должность замести­теля главы администрации по вопросам экологии и санитарии. Органы местного самоуправления также взаимодействуют в этой сфере с государственными органами, осуществляющими санитарно-эпидемиологический надзор, государственный контроль за со­стоянием, использованием, воспроизводством, охраной и защи­той лесов и др.

Полномочия органов в области охраны окружающей природ­ной среды закреплены в Законе Российской Федерации «Об охране окружающей природной среды», других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации.

Органы местного самоуправления во взаимодействии с со­ответствующими государственными органами обеспечивают учет и оценку состояния окружающей природной среды и природных ресурсов в границах муниципального образования. При этом осуществляется также учет и оценка объемов отходов произ­водства на объектах, расположенных на территории муници­пального образования, независимо от формы собственности и подчинения.

На основе анализа полученных данных органы местного самоуправления осуществляют планирование, финансирование и материально-техническое обеспечение природоохранных меро­приятий. Принимая планы и программы развития территории муниципального образования, разрабатывая и утверждая мест­ный бюджет, органы местного самоуправления учитывают и не­обходимость решения вопросов охраны окружающей природной среды, экологической безопасности, а именно:

экологически обоснованное размещение объектов производ­ственной и социальной инфраструктуры;

экологически безопасное развитие местной промышленности, энергетики, транспорта и коммунального хозяйства;

рациональное использование природных ресурсов;

экологически безопасное развитие сельского хозяйства;

использование вторичных ресурсов, утилизация, обезврежи­вание и захоронение отходов.

Органы местного самоуправления вправе принимать экологи­ческие программы в соответствии с разрабатываемыми и утверж­даемыми ими основными направлениями охраны окружающей природной среды, используя при этом бюджетные средства, а также средства внебюджетных экологических фондов.

Местные экологические фонды создаются для решения не­отложных природоохранительных задач, восстановления потерь в окружающей природной среде и других природоохранительных задач. Они образуются из средств, поступающих от предприятий, учреждений, организаций, граждан, в том числе платы за вы­бросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природ­ную среду, размещение отходов, сумм, полученных по искам о возмещении вреда и штрафов за экологические правонару­шения и др.

Запрещается расходование средств экологических фондов на цели, не связанные с природоохранительной деятельностью^*. В настоящее время повышается роль экологических налогов и штрафов. В Указе Президента Российской Федерации «Об основ­ных направлениях налоговой реформы в Российской Федерации и мерах по укреплению налоговой и платежной дисциплины» от 8 мая 1996 г. в качестве одного из основных направлений госу­дарственной политики в области налоговой реформы названо увеличение роли экологических налогов и штрафов, минимальное значение доли поступления доходов от которых в местные бюджеты должно составлять 10 процентов^**. Деятельность органов местного самоуправления в области охраны окружающей природ­ной среды имеет своей целью прежде всего создание здоровой среды обитания в городских, сельских поселениях и других му­ниципальных образованиях. Это предполагает предотвращение загрязнения атмосферного воздуха, водных объектов, контроль за захоронением токсичных отходов и т.п.

* См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 10. Ст. 457.

** См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 20. Ст. 2326.

Органы местного самоуправления, решая эти задачи, выдают разрешение на отдельные виды природопользования, выбросы и сбросы вредных веществ, захоронение токсичных отходов.

Нормативы предельно допустимых концентраций вредных ве­ществ, выбросов и сбросов вредных веществ, загрязняющих ат­мосферный воздух, воды, почвы, утверждаются специально упол­номоченными на то государственными органами в области охра­ны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора^*, которые предоставляют органам местного самоуп­равления информацию о состоянии здоровья населения в связи со средой обитания, иную экологическую информацию, а также информацию о действующих нормативных актах санитарного законодательства.

* См., напр.: Положение о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 1994 г. // Собрание законодательства Российской Федерация. 1994. № 8. Ст. 860

При нарушении требований нормативов качества окружаю­щей природной среды выброс, сброс вредных веществ или иные виды воздействия на окружающую природную среду могут быть ограничены, приостановлены или прекращены по предписанию специально уполномоченных на то государственных органов в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора. Органы местного самоуправления в соответствии со статьей 10 Закона Российской Федерации «Об охране окружающей природной среды»^* принимают решения об ограничении, приостановлении, прекращении экологически вред­ной деятельности.

* Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховно­го Совета Российской Федерации. 1992. № 10. Ст. 457.

Органы местного самоуправления, согласно Закону, организу­ют утилизацию и переработку бытовых отходов, занимаются благоустройством и озеленением территории муниципального образования. Условия и способы сбора, переработки, обезврежи­вания, захоронения и утилизации производственных и бытовых отходов должны удовлетворять требованиям безопасности и без­вредности для здоровья населения. Территории населенных пунк­тов должны содержаться в соответствии с санитарными правила­ми. Порядок и условия обеспечения надлежащего санитарного состояния территории населенных мест устанавливаются органа­ми местного самоуправления.

Складирование и захоронение производственных и бытовых отходов производится в местах, определяемых решением органов местного самоуправления по согласованию со специально упол­номоченными на то государственными органами в области охра­ны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора. Правила предоставления услуг по вывозу бытовых отходов утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 26 сентября 1994 г.^* Органы местного самоуправ­ления обязаны принимать необходимые меры по предупрежде­нию вредного воздействия и устранению интенсивного производ­ственного шума, вибрации, вредного воздействия магнитных полей и других вредных физических воздействий на окружаю­щую природную среду в общественных, жилых зданиях, на ули­цах, площадях населенных пунктов, в загородных зонах отдыха населения.

* См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 26. Ст. 2795.

Вокруг городов и промышленных поселков должны выделять­ся пригородные зеленые зоны как территории, выполняющие санитарно-гигиенические и рекреационные функции. В этих зонах запрещается хозяйственная деятельность, отрицательно влияющая на выполнение ими экологических, санитарно-гигиенических и рекреационных функций.

В ведении органов местного самоуправления находятся особо охраняемые природные территории местного значения. Согласно Федеральному закону «Об особо охраняемых природных терри­ториях» от 14 марта 1995 г. данные территории являются собст­венностью муниципальных образований и представляют собой участки земли, водной поверхности и воздушного пространства нaд ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение. Особо охраняемые природные территории (федерального, регионального и местного значения) относятся законом к объектам общена­ционального достояния. К особо охраняемым природным терри­ториям местного значения относятся лечебно-оздоровительные местности и курорты. Они определяются в порядке, установлен­ном законами и иными нормативными правовыми актами субъ­ектов Российской Федерации^*. К полномочиям органов местного самоуправления по регулированию в области функционирования развития и охраны курортов, лечебно-оздоровительных местностей и природных лечебных ресурсов Федеральный закон «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» от 23 февраля 1995 г.^** относит:

предоставление в орган исполнительной власти субъекта Рос­сийской Федерации предложения о признании территории лечеб­но-оздоровительной местностью или курортом местного зна­чения;

участие в реализации государственных программ освоения земель оздоровительного и рекреационного назначения, гене­ральных планов (программ) развития курортов и курортных ре­гионов (районов);

участие во внешнеэкономической деятельности, направленной на привлечение материально-технических ресурсов, развитие сервиса, индустрии отдыха, использование зарубежного опыта в развитии курортов;

контроль за рациональным использованием и охраной природ­ных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей, курортов и их земель в пределах своей компетенции.

* См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №12 Ст. 1024.

** Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 9. Ст. 713.

Органы местного самоуправления могут осуществлять охрану особо охраняемых природных территорий местного значения через специально созданные для этой цели структурные подраз­деления, наделенные соответствующими полномочиями.

Одной из важных гарантий реализации конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду посредст­вом предупреждения негативных воздействий хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду является экологическая экспертиза. Полномочия органов местного само­управления в организации и проведение экологической экспер­тизы закрепляются Законом Российской Федерации «Об охран окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 г., а также Федеральным законом «Об экологической экспертизе» от 23 ноября 1995 г.^* Экологическая экспертиза устанавливает соответ­ствие намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологи­ческим требованиям. В Российской Федерации осуществляется согласно Закону государственная экологическая экспертиза и общественная экологическая экспертиза.

* Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 48. Ст. 4556.

Государственная экологическая экспертиза является обяза­тельной мерой по охране окружающей природной среды, пред­шествующей принятию хозяйственного решения, осуществление которого может оказывать вредное воздействие на окружающую природную среду. Государственная экологическая экспертиза ор­ганизуется и проводится специально уполномоченными государ­ственными органами в области экологической экспертизы. Она проводится на федеральном уровне и уровне субъектов Россий­ской Федерации. К объектам государственной экологической экспертизы уровня субъектов Российской Федерации в соответ­ствии с законом, в частности, относятся:

проекты инвестиционных программ органов местного самоуп­равления;

договоры, предусматривающие использование природных ре­сурсов и (или) отходов производства, находящихся в ведении органов местного самоуправления;

все виды градостроительной документации (генеральные планы городов, других поселений и т.д.) и др.

К полномочиям органов местного самоуправления в области экологической экспертизы на соответствующей территории отно­сятся:

делегирование экспертов для участия в качестве наблюдателей в заседаниях экспертных комиссий государственной экологичес­кой экспертизы объектов экологической экспертизы (в случае реализации этих объектов на соответствующей территории и в случае возможного воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности, намечаемой другой административно-территориальной единицей);

принятие и реализация в пределах своих полномочий решений по вопросам экологической экспертизы на основании результатов общественных обсуждений, опросов, референдумов, заявлений общественных экологических организаций и движений;

организация общественных обсуждений, проведение опросов, референдумов среди населения о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит экологической экспертизе;

информирование специально уполномоченных государствен­ных органов в области экологической экспертизы о намечаемой хозяйственной и иной деятельности на территории соответству­ющего муниципального образования;

информирование органов прокуратуры, территориальных спе­циально уполномоченных государственных органов в области охраны окружающей природной среды и органов государствен­ной власти субъектов Российской Федерации о начале реализа­ции объекта экологической экспертизы без положительного за­ключения государственной экологической экспертизы и др.

По инициативе органов местного самоуправления организует­ся и проводится общественная экологическая экспертиза. Органы местного самоуправления организуют общественную экологичес­кую экспертизу также по требованию населения. С инициативой проведения общественной экологической экспертизы вправе вы­ступать общественные организации (объединения). Обществен­ная экологическая экспертиза может проводиться независимо от проведения государственной экологической экспертизы тех же объектов как до проведения государственной экологической экс­пертизы, так и одновременно с ней.

Осуществляют общественную экологическую экспертизу об­щественные организации (объединения), основным направлени­ем деятельности которых в соответствии с их уставами является охрана окружающей природной среды и которые зарегистриро­ваны в порядке, установленном законодательством.

Согласно Закону общественная экологическая экспертиза осуществляется при условии государственной регистрации за­явлений общественных организаций о ее проведении. Орган местного самоуправления в семидневный срок со дня подачи заявления о проведении экспертизы обязан его зарегистрировать или отказать в регистрации. Если в регистрации заявления в указанный срок не было отказано, оно считается зарегистри­рованным.

Должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность за незаконный отказ от государственной реги­страции заявления о проведении общественной экологической экспертизы.

Общественная организация (объединение), организующая об­щественную экологическую экспертизу, обязана известить насе­ление о начале и результатах ее проведения.

Заключение общественной экологической экспертизы направ­ляется органам местного самоуправления, специально уполномо­ченным государственным органам в области экологической экспертизы, осуществляющим государственную экологическую экспертизу, а также заказчику документации, подлежащей экспертизе, и органам, принимающим решение о реализации объектов экологической экспертизы.

Заключение общественной экологической экспертизы приоб­ретает юридическую силу после утверждения его специально уполномоченным государственным органом в области экологи­ческой экспертизы.

Одним из принципов деятельности органов местного самоуп­равления в области охраны окружающей среды является глас­ность в работе и тесная связь с общественными организациями, населением в решении природоохранительных задач. Население муниципальных образований имеет право на достоверную ин­формацию о состоянии окружающей среды. Органы местного самоуправления должны создавать необходимые условия для реализации данного права. Закон Российской Федерации «О госу­дарственной тайне» от 21 июля 1993 г. сведения о состоянии экологии относит к числу тех, которые не подлежат засекречива­нию (ст. 7).

В обеспечении здоровой среды обитания важное место зани­мает радиационная безопасность населения. В соответствии с Федеральным законом «О радиационной безопасности населе­ния» от 9 января 1996 г.^*, органы местного самоуправления осуществляют мероприятия по соблюдению правил, норм и норма­тивов в области радиационной безопасности. При планировании и проведении органами местного самоуправления мероприятий по обеспечению радиационной безопасности, анализе их эффек­тивности проводится оценка радиационной безопасности, резуль­таты которой ежегодно заносятся в радиационно-гигиенический паспорт территории.

* См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 3. Ст. 741.