О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев

МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Рекомендовано Министерством общего и профессионального образования Российской Федерации в качестве учебника для студентов по специальности “Юриспруденция”

Юристъ

Москва

1997

ББК 67.99(2) 116

К95

Рецензенты:

Доктор юридических наук профессор Р.Ф. Васильев

Сектор муниципального права

Института государства и права РАН

Авторы:

О.Е. Кутафин, доктор юридических наук,

профессор, академик РАЕН (главы 7-10 раздела II);

В.И. Фадеев, доктор юридических наук,

профессор (разделы I, II (главы 1-6), III-VI)

Кутафин О.Е., Фадеев В.И.

Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. – М.: Юристъ, 1997. – 428 с.

ISBN 5-7357-0129-0

Настоящий учебник является первым по новой, еще только формирующейся отрасли российского права – муниципальному праву Российской Федерации.

Авторы рассматривают основные вопросы муниципального права на основе анализа современного законодательства, широко используя историко-правовой и сравнительный методы.

Предназначается для студентов, аспирантов, преподавателей юридических вузов и факультетов. Будет полезен депутатам разных уровней, а также специалистам государственных и муниципальных органов власти в их практический деятельности.

ISBN 5-7357-0129-0

ББК 67.99(2) 116

 Кутафин О.Е., Фадеев В.И., 1997

 «Юристъ», 1997

Раздел I. Введение в муниципальное право Глава 1. Муниципальное право - комплексная отрасль права

Понятие «муниципальное право» - новое для нашего государствоведения, хотя вопросы муниципального управления, муници­пального хозяйства в свое время являлись предметом исследова­ния юристов и деятелей земского движения дореволюционной России, а также отдельных ученых 20-х годов^*.

* См., напр.: Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. М.-Л., 1928. В работе автор предпринял попытку «сжато изложить муниципальную науку в целом».

Термины «муниципалитет», «муниципальное хозяйство» отра­жали политико-правовое и экономическое своеобразие истори­чески сложившейся городской общины. Слово «муниципалитет» происходит от латинского «municipium». «Munus» по латыни зна­чит тяжесть, тягота, бремя, a «capio», «recipio» - беру, принимаю. Поэтому муниципалитетом называлось городское управление, бе­рущее на себя бремя решения общегородских задач, распоряже­ния хозяйственными средствами. Появление термина «муниципа­литет» относится к республиканской эпохе истории Древнего Рима: так назывались города, пользовавшиеся правами самоуп­равления. В настоящее время «муниципалитеты» - это избирае­мое городское и сельское самоуправление, хотя надо иметь в виду, что в некоторых странах (например; в США) муниципаль­ным именуется лишь городское самоуправление.

В законодательстве Российской Федерации термин «муници­пальный» применяется для характеристики как городского, так и сельского самоуправления. При этом, однако, надо учитывать, что в Конституции Российской Федерации используются понятия не «муниципалитет», «муниципальные органы», «муниципальное право», а «местное самоуправление», «органы местного самоуп­равления». Но вместе с тем в качестве одной из форм собствен­ности Конституция Российской Федерации закрепляет муници­пальную собственность, признавая право самостоятельного управления ею за органами местного самоуправления как город­ских, так и сельских поселений. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г.^* устанавливает, что термины «муниципальный» и «местный» и словосочетания с этими терми­нами применяются в отношении органов местного самоуправле­ния, предприятий, учреждений и организаций, объектов собст­венности и других объектов, целевое назначение которых связано с осуществлением функций местного самоуправления, а также в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления (ст. 1). Этот же Закон, регулируя вопросы законодательной базы местного самоуправления, прямо говорит о нормах муниципального права (ст. 7). Таким образом имеются все основания именовать новую отрасль российского права муници­пальным правом, которое по существу является правом местного самоуправления.

*Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 35. Ст. 3506; 1996. № 17. Ст. 1917.

Термин «муниципальное право Российской Федерации» упот­ребляется в двух основных значениях. Во-первых, так называется совокупность правовых норм, регулирующих определенную об­ласть общественных отношений и составляющих отрасль право­вой системы Российской Федерации, и во-вторых, так именуется научная дисциплина - совокупность научных теорий и знаний, обобщающих данную область общественных отношений, практи­ку реализации норм муниципального права. Кроме того, в соот­ветствии с наименованием отрасли права и научной дисциплины муниципальным правом называется учебная дисциплина, изуче­ние которой предусматривается учебными планами юридических вузов. Все эти понятия тесно взаимосвязаны друг с другом, ибо имеют общий источник: одну и ту же сферу общественных отношений, в которых находит свое воплощение местное само­управление - признаваемая и гарантируемая государством само­стоятельная и под свою ответственность деятельность населения муниципальных образований по решению вопросов местного значения. Однако каждое из этих понятий - и отрасль права, и научная дисциплина, и учебная дисциплина, носящее одно и то же наименование, имеет свое специфическое содержание, свой предмет.