§ 2. Границы и состав территории муниципального образования

Границы и состав территории муниципального образования указывается в его уставе.

Установление и изменение границ муниципальных образова­ний отнесено Федеральным законом «Об общих принципах ор­ганизации местного самоуправления в Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъектов Россий­ской Федерации (ст. 5).

Установление и изменение границ муниципального образова­ния, в том числе при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований осуществляется по инициативе: а) населения; б) органов местного самоуправления; в) органов государственной власти субъектов Российской Феде­рации. При этом учитываются исторические и местные традиции, а также мнение населения соответствующих территорий.

Порядок установления и изменения границ муниципальных образований определяется законом субъекта Российской Федера­ции. Законодательные (представительные) органы государствен­ной власти субъектов Российской Федерации, которые принима­ют данные законы, обязаны в соответствии со статьей 131 Кон­ституции Российской Федерации и статьей 13 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправле­ния в Российской Федерации» предусмотреть в них гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения гра­ниц территорий, в которых осуществляется местное самоуправ­ление.

Установление или изменение границ территории внутригород­ских муниципальных образований решается представительным органом местного самоуправления города самостоятельно в соот­ветствии с его уставом. При этом учитывается мнение населения соответствующей территории.

В состав территории муниципального образования входят все земли в его границах независимо от форм собственности и целевого назначения.

Территория муниципального образования охватывает земли, находящиеся в муниципальной, государственной, частной и дру­гих формах собственности. По своему целевому назначению земли, входящие в состав территории муниципального образования, подразделяются на следующие виды: а) земли городских, сельских поселений; б) прилегающие к ним земли общего поль­зования; в) земли сельскохозяйственного назначения; г) земли рекреационного назначения; д) земли, занятые лесами, и т.д.

В состав территории городских и сельских поселений согласно статье 12 Федерального закона «Об общих принципах организа­ции местного самоуправления в Российской Федерации» должны входить земли, необходимые для развития поселений.

Глава 13. Организационные основы местного самоуправления § 1. Понятие и развитие организационных основ местного самоуправления

Важнейшим условием эффективности местного самоуправле­ния является его организационная структура, которая должна соответствовать задачам и функциям местного самоуправления, служить оптимальному сочетанию местных, региональных и об­щегосударственных интересов.

Понятие «организационные основы местного самоуправле­ния» характеризует: а) структуру органов местного самоуправле­ния; б) порядок, формы принципы их деятельности; в) органи­зацию муниципальной службы.

Организационные основы местного самоуправления как инсти­тут муниципального права представляют собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих структуру органов местного самоуправления, порядок, формы и принципы их деятельности, а также регулирующих организацию муниципальной службы.

Организационные основы местного самоуправления не оста­ются неизменными. Их развитие обусловлено эволюцией местно­го самоуправления, изменением муниципального законодательст­ва, поиском наиболее оптимальных организационных моделей местного самоуправления, форм и методов работы муниципаль­ных органов.

В развитии организационных основ местного самоуправления в Российской Федерации можно выделить три периода.

1. Первый период охватывает время с 1990-1991 гг. по осень 1993 г., до начала процесса реформирования местного самоуправ­ления.

Переход к организации власти на местах на началах самоуп­равления, начавшийся в 1990-1991 гг., имел в своей основе организационную структуру, формы работы, сложившиеся в нашей стране за более чем 70-летний период ее развития после 1917 г.

В соответствии с Законом РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г. местными органами власти в районах, городах, поселках, сельсоветах являлись соот­ветствующие Советы народных депутатов. Органами управления названных выше административно-территориальных единиц вы­ступала местная администрация^*, осуществляющая исполнитель­но-распорядительные функции.

* До принятия Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г. органом управления являлся исполнительный комитет, формируемый соответствующим Советом, подотчетным и подконтрольным ему. В соответствии с Постановлением Верховного Совета РСФСР от 6 июля 1991 г. о Порядке введения в действие Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» полномочия исполнительного комитета прекращались с момента вступления в должность главы соответствующей местной администрации. См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1011.

Местные Советы народных депутатов - представительные органы местного самоуправления - избирались населением на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на 5 лет. Законодательство о выборах устанавливало следующие предельные нормы численного состава местных Советов:

в районный Совет - до 75 депутатов;

в городской Совет городов краевого, областного, окружного подчинения - до 200 депутатов;

в районный в городе Совет - до 100 депутатов;

в районные в городах Москве и Ленинграде - до 200 депу­татов;

в поселковый, сельский Совет - до 50 депутатов.

В пределах этих норм по предложениям соответствующих Советов или их президиумов конкретное число избирательных округов для выборов определялось вышестоящим Советом или его президиумом^*.

* См.: Закон РСФСР о выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов РСФСР // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1989. № 44. Ст. 1306.

Основной формой работы местного Совета являлась сессия. Сессии местного Совета созывались его председателем, который избирался Советом на сессии из числа депутатов тайным голосо­ванием на срок полномочий Совета.

Председатель Совета был подотчетен Совету и мог быть в любое время отозван путем тайного голосования на сессии. Пред­седатель Совета подписывал решения, принимаемые Советом на сессии. Очередные сессии Совета созывались не реже двух раз в год. Законодательство предусматривало возможность созыва и внеочередных сессий.

Совет из числа депутатов избирал постоянные комиссии на срок своих полномочий для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению Совета, а также для содействия проведению в жизнь его решений и иных нор­мативных актов государственных органов и осуществления в пределах Совета контроля деятельности местной администрации, предприятий, учреждений и организаций. Совет мог образовы­вать и временные комиссии. Постоянные и временные комиссии были ответственны перед избравшим их Советом и ему под­отчетны.

В Совете могли также создаваться постоянные и временные депутатские группы, клубы и иные добровольные депутатские объединения.

Для организационного и правового обеспечения деятельности Совета, оказания помощи постоянным комиссиям и депутатам в подготовке необходимых материалов Совет был вправе образо­вывать свой аппарат.

Состав местных Советов был достаточно многочисленным. Депутаты осуществляли свои полномочия, как правило, на общественных началах, на непостоянной основе. Возникали, и не так уж редко, проблемы с правомочностью сессий Совета, кворум для которой был установлен в две трети депутатов данного Совета. Учитывая эти обстоятельства, Верховный Совет РСФСР в Постановлении «О порядке введения в действие Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6 июля 1991 г. установил, что до проведения выборов в местные Советы нового созыва районные, городские, районные в городах Советы народных де­путатов должны избрать из своего состава малый Совет. Посел­ковые, сельские Советы вправе были избирать из своего состава малый Совет. Он образовывался, как правило, по норме - одна десятая от числа депутатов данного Совета.

Малый Совет в период между сессиями осуществлял за неко­торым исключением полномочия местного Совета. Местный Совет вправе был отменять решения своего малого Совета.

Местная администрация являлась органом управления. Она была подотчетна соответствующему Совету, а также вышестоя­щим исполнительным и распорядительным органам в пределах их компетенции.

Соответствующий местный Совет утверждал структуру мест­ной администрации, а также размер расходов на ее содержание.

Возглавлял местную администрацию глава администрации. Он руководил деятельностью местной администрации и осуществлял свои полномочия на принципах единоначалия.

Необходимо отметить, что становление местного самоуправле­ния в Российской Федерации сопровождалось переходом от исполкомовско-коллегиальной формы исполнительной деятельнос­ти к принципу единоначалия в руководстве местным исполни­тельным аппаратом. Исполкомы в течение десятилетий подменяли Советы: именно через них осуществлялась партийная монополия на реальное руководство местными делами. В соответствии с Законом РФ о местном самоуправлении в Российской Федерации (1991 г.) полномочия единоличного главы местной администрации закреплялись как его собственная компетенция, т.е. Закон обо­значил личную ответственность главы администрации за осущест­вление своей компетенции. Органы и структурные подразделения местной администрации по всем вопросам своей деятельности подчинялись главе местной администрации. Глава местной адми­нистрации в пределах своей компетенции издавал постановления и распоряжения.

Совет мог отменить акты местной администрации, противоре­чащие законодательству и решениям Совета, принятым в преде­лах его компетенции. Данные решения глава местной админи­страции мог обжаловать в суде.

Глава местной администрации вместе с тем имел право опро­тестовывать решения соответствующего местного Совета, адре­сованные местной администрации. Закон Российской Федерации о местном самоуправлении в Российской Федерации при этом указывал, что данное право глава местной администрации мог реализовать в том случае, если решение Совета, по его мнению, противоречило законодательству или другим решениям данного Совета, либо недостаточно было обеспечено финансовыми, мате­риально-техническими и организационными средствами (ст. 34).

Совет вправе был выразить недоверие главе местной админи­страции. Решение считалось принятым, если за него проголосо­вало не менее чем две трети от числа депутатов, установленного для данного Совета. Закон при этом закреплял, что в данном случае Совет одновременно назначал в соответствии с законода­тельством голосование об отзыве главы местной администрации населением, ибо предполагалось, что глава местной администра­ции должен избираться населением.

Анализ практики взаимоотношений местных Советов и глав местных администраций, сложившейся на основе Закона Россий­ской Федерации о местном самоуправлении в Российской Феде­рации (1991 г.), свидетельствует, что в Законе была предпринята попытка установить своеобразную «систему сдержек и противо­весов» в местном самоуправлении. Принцип разделения властей, закрепленный в Декларации о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г., нашел свое отражение и в системе взаимоотношений органов местного самоуправления. Вместе с тем надо иметь в виду, что разделение властей на местном уровне не является традиционным и классическим для демократического государства. Мировой опыт свидетельствует, что чаще обеспечи­вается не равновесие властей в системе местного самоуправле­ния, а приоритет одной из властей при ограничениях, сдержках со стороны другой власти.

Зарубежный опыт выявляет такую общую закономерность: чем ниже уровень власти, тем менее контрастно и разделение власти, и, напротив, оно нарастает в движении по вертикали. Однако надо помнить, что никакая управленческая схема не исключает конфликтных ситуаций. Поэтому задачей муниципаль­ного права является создание системы сдержек против необосно­ванных действий как представительного органа власти, так и главы администрации, закрепление разумных, цивилизованных процедур разрешения возможных разногласий между ними.

2. Начавшийся осенью 1993 г. процесс реформирования мест­ного самоуправления в Российской Федерации, во многом по-но­вому решавший вопросы организационной структуры местного самоуправления, ознаменовал начало второго периода развития организационных основ местного самоуправления, который про­должался по существу вплоть до вступления в силу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправ­ления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г.

Реформирование местного самоуправления в этот период опи­ралось прежде всего на указы Президента Российской Федерации по вопросам местного самоуправления, изданные им до вступле­ния в силу новой Конституции Российской Федерации в рамках тех полномочий, которые были определены Указом Президента Российской Федерации от 21 сентября 1993 г. «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации».

Данные указы Президента Российской Федерации по вопро­сам местного самоуправления, как уже отмечалось в главе 10 учебника, содержали отдельные положения, которые не соответ­ствовали Конституции Российской Федерации. Но вместе с тем они послужили основой для принятия субъектами Российской Федерации собственных нормативно-правовых актов по местно­му самоуправлению, в которых, в частности, регулировались отношения, связанные с организационной структурой местного самоуправления.

Прежде всего надо отметить, что в этот период существенным образом изменился характер взаимодействия представительного органа местного самоуправления и главы администрации, кото­рый согласно Указу Президента Российской Федерации от 26 октября 1994 г. «О реформе местного самоуправления» стал именоваться главой местного самоуправления.

Глава администрации в соответствии с Законом Российской Федерации о местном самоуправлении в Российской Федерации (1991 г.) должен был избираться населением сроком на пять лет (ст. 30). Выборы глав местной администрации намечены были на ноябрь 1991 г. Однако они в ноябре 1991 г. не проводились. В соответствии с Постановлением V (внеочередного) Съезда народ­ных депутатов Российской Федерации «Об организации исполни­тельной власти в период радикальной экономической реформы» от 1 ноября 1991 г. и принятом на его основе Указом Президента Российской Федерации «О порядке назначения глав администра­ции» от 25 ноября 1991 г. главы местной администрации назна­чались соответствующим главой вышестоящей администрации, VII Съезд народных депутатов Российской Федерации 10 декабря 1992 г. принял специальное Постановление «О главах администра­ции», в котором признал нецелесообразным проведение повсе­местных выборов глав администраций до выборов народных де­путатов Советов народных депутатов нового созыва (т.е. до 1995 г.). Верховный Совет Российской Федерации 1 апреля 1993 г. принял Закон РФ о порядке назначения на должность и освобож­дения от должности глав краевой, областной, автономной области, автономного округа, города федерального значения, районной, городской, районной в городе, поселковой и сельской администраций^*. Данный закон, однако, не исключал возможность про­ведения в определенных случаях выборов главы администрации в соответствии с Законом Российской Федерации «О выборах главы администрации» от 24 октября 1991 г. В целом же сохра­нялся прежний порядок назначения глав администраций.

* Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховно­го Совета Российской Федерации. 1993. № 16. Ст. 561.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» от 26 октября 1993 г. ранее назначенные или избранные главы местной администрации стали главами местного самоуправле­ния^*. Президент Российской Федерации своим Указом от 22 де­кабря 1993 г. «О гарантиях местного самоуправления в Россий­ской Федерации» установил, что: «По решению главы админи­страции (правительства) края, области, города федерального зна­чения, автономной области, автономного округа могут быть про­ведены выборы ранее назначенных глав местного самоуправле­ния соответствующих территорий одновременно с выборами представительного органа местного самоуправления. Порядок проведения выборов глав местного самоуправления определяется в данном случае главой администрации (правительства) соответ­ствующего субъекта Российской Федерации»^**. Принятые субъек­тами Российской Федерации правовые акты (законы, положения и др.) об организации местного самоуправления по-разному ре­шали вопрос о порядке формирования местной администрации. Так, согласно Положению о местном самоуправлении в Москов­ской области на период поэтапной конституционной реформы, утвержденному Московской областной Думой 3 февраля 1994 г., был установлен следующий порядок назначения глав администра­ций (глав местного самоуправления):

главы администраций районов и городов областного подчине­ния назначались и освобождались главой администрации Москов­ской области;

главы администраций городов районного подчинения, посел­ков и сельских округов назначались и освобождались главой администрации соответствующего района или города областного подчинения. После выборов представительных органов местного самоуправления был предусмотрен иной порядок назначения глав администрации. В этом случае назначение производилось главой вышестоящей администрации по согласованию с выборным пред­ставительным органом, при этом кандидатура считалась согласо­ванной, если в ее поддержку высказалось более половины пред­ставителей этого органа. Освобождение от должности главы ад­министрации в соответствии с Положением о местном самоуп­равлении в Московской области на период поэтапной конститу­ционной реформы от 3 февраля 1994 г. производилось главой вышестоящей администрации самостоятельно или по представле­нию не менее двух третей членов соответствующего представи­тельного органа местного самоуправления^***. Конституция Россий­ской Федерации предусматривает, что местное самоуправление осуществляется гражданами не только через выборные и другие органы местного самоуправления, но и путем форм прямого волеизъявления. К таким формам относятся собрания (сходы) граждан. Положение об основах организации местного самоуп­равления в Российской Федерации на период поэтапной консти­туционной реформы, утвержденное Указом Президента Россий­ской Федерации от 26 октября 1993 г., установило, что в городских и сельских поселениях с населением до 5 тысяч человек местное самоуправление может осуществляться непосредственно населе­нием через собрания, сходы и выборным главой местного само­управления, который периодически отчитывается перед собрани­ем. Данная норма воспроизводилась также в Положениях о само­управлении, принимаемых в субъектах Российской Федерации.

* Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. №44. Ст. 4188.

** Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 52. Ст. 5071.

*** См.: Народная газета Московского региона. 1994. 9 фев.

Закон Российской Федерации о местном самоуправлении в Российской Федерации (1991 г.), как уже отмечалось, закрепил определенную «систему сдержек и противовесов» во взаимоот­ношениях местного Совета и местной администрации. Действую­щая Конституция Российской Федерации не определяет характер взаимоотношений представительных органов местного самоуп­равления и местной администрации.

Указы Президента Российской Федерации по вопросам мест­ного самоуправления, изданные в конце 1993 г., устанавливали по существу приоритет администрации в ее взаимоотношениях с представительным органом местного самоуправления. Это нашло свое выражение в следующем:

а) главы местных администраций получили статус глав мест­ного самоуправления;

б) выборный представительный орган местного самоуправле­ния созывался на свои заседания соответствующим главой мест­ного самоуправления (главой администрации);

в) решения, связанные с утверждением местного бюджета, расходованием финансовых средств, установлением или отменой местных налогов и сборов, принимались выборным представи­тельным органом местного самоуправления по представлению и согласованию с главой местного самоуправления (главой администрации);

г) глава местного самоуправления вправе был выносить на местный референдум проект положения (устава) о местном само­управлении;

д) глава местного самоуправления председательствовал на за­седаниях выборного представительного органа местного самоуп­равления и являлся главой соответствующей администрации^*. Правовые акты об организации местного самоуправления, при­нимаемые субъектами Российской Федерации, как правило, вос­производили данные положения Указа, определяющие статус главы администрации, а также дополняли его нормами, усилива­ющими роль главы администрации в системе местного самоуп­равления. Так, Положение о местном самоуправлении в Москов­ской области на период поэтапной конституционной реформы, утвержденное Московской областной Думой 3 февраля 1994 г., закрепляло, что решения представительного органа местного самоуправления подписываются главой администрации не позд­нее пяти дней со дня принятия. До истечения этого срока глава администрации вправе был возвратить в представительный орган решение с мотивированным заключением о причинах его возвра­та. Если при повторном рассмотрении решение принимается двумя третями избранных представителей, то глава администра­ции обязан подписать решение.

* См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 44. Ст. 4188; № 52. Ст. 5071.

Анализ правовых актов субъектов Российской Федерации по вопросам организации местного самоуправления позволяет сде­лать следующие выводы, характеризующие организацию работы представительных органов местного самоуправления в данный период:

а) резко сократился численный состав представительных органов местного самоуправления по сравнению с прежними мест­ными Советами: он колебался от 5 до 25 представителей в зави­симости от численности населения данной территории;

б) представительные органы местного самоуправления стали именоваться по-разному: собрание представителей, дума, мест­ный Совет (например, в Омской области), и др.;

в) представители (депутаты) работали, как правило, на непо­стоянной основе. Количество депутатов, работающих на постоян­ной основе, определялось представительным органом самостоя­тельно;

г) кворум заседаний обеспечивался или двумя третями членов Собрания представителей от установленной для него численности (например, в Московской области), или более чем половиной членов данного органа самоуправления (например, в Хабаровском крае)^*;

д) созывал заседания представительного органа и представительствовал на них глава местного самоуправления. Он же под­писывал решения представительного органа местного самоуправ­ления. Не исключалась возможность и избрания из числа пред­ставителей председателя данного представительного органа (на­пример, в Омской области). Порядок ведения заседаний и при­нятия решений регулировался регламентом и другими внутрен­ними документами представительного органа;

е) полномочия данного представительного органа местного самоуправления конкретизировались в Уставе соответствующей территории. Проект Устава вносил глава местной администрации. В случае отклонения представительным органом проекта Устава глава местного самоуправления имел право внести проект Устава на местный референдум;

ж) глава местного самоуправления и другие должностные лица местной администрации могли быть членами соответствующего представительного органа местного самоуправления.

* Заседания представительного органа местного самоуправления могли созы­ваться и по требованию половины избранных представителей (например, в Мос­ковской области). Периодичность созыва заседаний, как правило, закреплялась в регламенте данного представительного органа. В Московской области заседания представительных органов местного самоуправления должны были проходить не реже 1 раза в квартал (см. п. 2.7 Положения о местном самоуправлении в Московской области на период поэтапной конституционной реформы от 3 февра­ля 1994 г.).

Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденное Указом Президента Российской Федера­ции от 26 октября 1993г., предусматривало возможность образо­вания органов местного самоуправления, формируемых из пред­ставителей органов местного самоуправления. Такие органы могли быть образованы в районах, а также в сельсоветах^*. Данные положения Указа Президента Российской Федерации от 26 октяб­ря 1993 г., однако, были восприняты не всеми субъектами Россий­ской Федерации. Например, в Московской области в районах собрание представителей избиралось населением прямым тай­ным голосованием. На территории же сельсовета (который в Московской области именуется сельским округом) представи­тельным органом местного самоуправления являлось собрание старост.

* См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 44. Ст. 4188.

Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденное Указом Президента Российской Федера­ции от 26 октября 1993 г., предусматривало возможность создания единого органа местного самоуправления на территориях, вклю­чающих несколько городских или сельских поселений. Данный орган должен был создаваться совместным решением органов местного самоуправления этих поселений.

С принятием Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г., развивающем конституционные положения о местном самоуправлении, начался новый этап в развитии орга­низационных основ местного самоуправления. В последующих параграфах данной главы рассматриваются вопросы организаци­онных основ местного самоуправления на современном этапе его развития.